政策牵引与研究驱动的对照：我国科技智库建设的优化路径

■ 张云中 邱璟

上海大学文化遗产与信息管理学院 上海 200444

1 引言

21 世纪以来，全球科技创新的步伐不断加快，以信息技术等为引领的新一轮科技革命不断孕育爆发，正在重构全球科技创新版图。当前，我国的科技创新能力不断提升，创新驱动发展战略已成为国家战略[1]，以科技创新为主导的科技发展环境正在逐步形成。国内外环境都对党和政府的科学决策能力、国家治理能力等各方面提出了更高的要求，这也为中国特色新型科技智库的建设和发展提供了难得的机遇和动力。2013 年习近平总书记要求中国科学院率先建成国家高水平科技智库[2]。2015 年《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中提出要构建科技创新智库新发展格局[3]。事实上，从《全球智库报告2020》（2020 Global Go To Think Tank Index Report）[4]来看，我国上榜的科技智库仅有3 家。这在一定程度上反映了我国的科技智库与国际高水平科技智库间仍然存在较大的差距。因此，面对复杂的政治经济环境和多样的决策咨询需求，如何优化我国科技智库的建设路径，以更好地满足政府和公众日益提高的现实需求，成为亟待解决的问题。

目前，学界研究主要是通过实践调研揭示国内科技智库的建设现状，或总结国外科技智库的先进经验，以此来完善科技智库建设路径。在新形势下，科技智库如何立足中国特色摆脱现实困境，亟需从政策牵引下实现突围。政策文件是政府立足于国家战略而提出的行动指南，从政策牵引的视角探析智库的建设现状，可以更有的放矢地指导智库科学建设。因此，本文参照“定标比超”的思想，旨在从研究文献中探析我国科技智库建设的实践现状，并将其与科技智库相关政策文本形成的标杆导向进行对照，并据此提出优化科技智库建设路径的新思路，为完善科技智库研究体系、更好地建设科技智库提供借鉴。

2 研究述评

就科技智库建设的优化路径这个命题而言，现有学者已从理论探索和实践调研两个层面积累了较为丰富的研究成果。

从理论层面出发，学者们从不同视角构建科技智库建设因素的理论模型，或从信息生态学的视角构建智库信息生产者、组织者、传播者和消费者的知识生产系统[5]，或从知识的视角构建基于数据和智慧驱动的科技智库知识服务机制[6]，或从传播的视角构建“影响源”“影响对象”“影响渠道”“影响时机”和“影响效果”的科技智库影响力模型[7]。也有学者从多要素展开基于利益相关者、组织架构以及规则实施机制3 个维度探讨了科技智库的构建机理[8]，从宏观的决策咨询机制、中观的外部管理机制和微观的内部运行机制3 个层面提出科技智库管理和运行框架[9]，进而推动科技智库的建设。

从实践层面出发，一方面，学者们通过对当前我国科技智库建设过程中面临的内外部环境和现实发展状况进行社会调研，分析科技智库建设中存在的问题，并针对区域科技智库[10-11]、高校科技智库[12]、国防科技智库[13]等相关案例开展具体研究；另一方面，由于国外科技智库发展历史悠久，综合水平也明显高于国内智库，因此，部分学者通过对美国[14]、英国[15]、德国[16]、日本[17]等先进地区的科技智库发展现状展开调查，总结国外典型科技智库的建设经验，并结合我国科技智库建设的现实需求和发展实践对标分析，在此基础上，聚焦我国科技智库建设的发展定位[18]、人才队伍建设[19]、信息资源体系建设[20]、智库影响力[21]等影响要素，探讨推进高水平科技智库建设的有效路径。

纵观已有成果，现有研究常常从理论层面分析影响科技智库建设的因素，或从案例层面分析科技智库建设的经验。但现有研究缺乏对中国特色科技智库建设中政策牵引这只“有力的手”的“对标”研究，以及在此基础上开展的“定标比超”优化路径。因此，本文通过政策牵引和研究驱动来对比分析科技智库的建设现状，有针对性地提出相应的优化策略以助力科技智库的建设和发展。

3 研究方案设计

3.1 研究技术路线

本研究涉及科技智库建设相关资料的收集、筛选、处理与分析以及内容对比4 个流程，具体的研究技术路线如图1 所示。首先，通过多渠道采集与科技智库建设相关的政策文件和研究文献；其次，筛选能够反映政策牵引与研究驱动的文本资料；再次，通过研读所收集的政策文件内容，归纳总结与科技智库建设相关的政策牵引体系，同时，利用扎根理论对研究文献开展逐级编码，梳理研究驱动框架；最后，对照分析政策牵引体系与研究驱动框架，并据此提出优化科技智库建设的3 条路径。

图1 研究技术路线Figure 1 The research technology route

3.2 数据来源与准备

3.2.1 政策文件的数据采集 政策文件是政府决策行为的反映，是解读政府意图的客观凭证[22]，是为促进科技智库高质量建设和发展的正式规范和重要依据，极具权威性。由于本文的主要研究对象为科技智库，故通过政府门户网站的政策板块、北大法宝专业政策数据库及搜索引擎等渠道搜集政策文件资料，选取与科技智库建设密切相关的政策文件。此外，面向各种类型的智库政策文件对牵引科技智库建设也具有一定的普适性，因此，将面向各种类型的智库政策文件也纳入数据采集范围，最终收集到19 篇政策文件（见表1）。

表1 中央和地方支持科技智库建设的主要政策文件目录Table 1 Catalogue of main policy documents supported by the central and local governments for the construction of science and technology think tanks

3.2.2 研究文献的数据采集 一般而言，智库成果是智库的直接产物，其数量和质量在一定程度上能够间接反映智库的建设状况，但是当前我国智库的成果公开仍存在不及时、不全面的问题，并且智库成果内容更多的是反映智库研究领域的现状，而难以解释其建设情况。研究文献是学者通过调研科技智库建设现状后归纳总结出的资料，其文本内容更加详实，逻辑结构更加严谨合理，在一定程度上弥补了实践调研不全面的问题。

鉴于2015 年1 月国务院印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，同年中国科学技术协会（以下简称中国科协）印发了《中国科协关于建设高水平科技创新智库的意见》，因此，样本的采集范围是2015—2021 年。主要分析的研究文献来源于中国知网（CNKI）数据库，在期刊板块的高级检索模式下，以“主题=‘科技智库’OR‘科技思想库’OR‘科技智囊团’”OR“篇关摘=‘科技智库’OR‘科技思想库’OR‘科技智囊团’”为检索式进行检索。为了保证研究的严谨性，本文筛选CSSCI 来源期刊的高水平文献。此外，由于《智库理论与实践》是专门探索智库相关理论的期刊，在该领域具有一定的权威性，因此，将该刊刊载的文献也纳入样本内。对检索返回的文献逐篇仔细阅读，剔除重复且与主题不符的文献后，保留能够反映科技智库建设现状的文献，最终将收集到的61 篇学术期刊文献作为本文的研究样本。

3.3 研究方法

由于政策文件数量较少，且地方政策与中央政策的文本内容具有较强的同质性，因此，本文选用文献研读的方法归纳总结政策的文件内容。此外，科技智库建设相关文献的关键词主要聚焦“建设”“发展”等无实际内涵的词汇，通过计量等定量的研究方法显然无法完整、有效地刻画复杂的科技智库建设路径。而质性研究方法强调研究对象在社会情境中的整体性，重视研究现象中人、事、物、情境之间的互动，产生大量的原始研究资料[23]。针对本文的研究命题，扎根理论作为一种自下而上构建理论的方法，既适合处理大量文本资料，又能够从经验事实中抽象出核心概念，并在概念之间建立联系，从而构建理论体系，极具实用性。

4 定标与比超：政策牵引体系构建与研究驱动框架梳理

4.1 政策牵引体系构建

纵览所搜集的政策文件，可以发现：印发机构最为权威、印发时间较早的政策文件是中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，它是牵引我国智库科学建设的纲领性文件；此外中国科协结合其工作实际出台了科技智库的政策，为其他科技智库政策的制定提供了参考。根据这两份政策文件内容，科技智库建设初步形成了“顶层设计、重大举措、环境支撑、条件保障、改革创新”的政策体系。因此，本文首先以该体系作为初始架构，仔细研读其他政策中与科技智库建设相关的内容并提炼核心概念，将具有相同含义的语句合并，不同含义的语句不断补充充实原始架构，最终形成科技智库建设的政策牵引体系，如图2 所示。

图2 科技智库建设的政策牵引体系Figure 2 The policy traction system on the construction of science and technology think tanks

4.2 研究驱动框架梳理

Nvivo 是一款质性分析软件，能够高效地整理和分类大量非数据性的资料，如文字、音频、视频等。研究文献内容结构较为规范，包含摘要、引言、方法、过程、结论等部分。其中，结论是论文观点的聚集地，因此，本文选取文献中的结论部分进行内容分析。第一步，将收集的61 篇代表性文献资料导入Nvivo 11 PLUS 软件中，通过人工阅读判断文本中是否存在与科技智库建设措施相关的语句，将其从原始文献资料中摘录并进行编码。为了遵循忠于原文数据的编码原则，本文尽量使用原文语句作为初始概念，当初始概念达到一定数量不再出现新的概念，说明理论已达饱和状态，最终得到具有代表性的概念，以此作为进一步分析的基础。第二步，将开放编码得到的初始概念联系在一起，根据其相互间的逻辑关系，形成主轴编码。第三步，通过分析、总结各主轴编码之间的关系，提炼出选择性编码，通过对研究驱动资料的编码分析，构建我国科技智库建设的研究驱动框架。由于编码数量较多，因此，保留频次大于等于3 的开放编码，最终共包含5 个主维度，22 个子维度，如图3 所示。其中，每条开放编码后的数字表示该条编码出现的频次。

图3 科技智库建设的研究驱动框架Figure 3 The research-driven framework on the construction of science and technology think tanks

5 政策牵引与研究驱动的对比分析

通过对比政策牵引体系和研究驱动框架，本文总结出政策牵引与研究驱动之间存在的3 种情形：吻合、同步，研究超前，研究滞后。

5.1 情形一：政策牵引与研究驱动吻合、同步

对照政策牵引体系与研究驱动框架的具体内容，发现5 个主维度中均存在政策牵引与研究驱动吻合、同步的部分。

在顶层设计方面，政策与研究均将党管智库作为首要原则，各类科技智库要按照国家的总体部署制定智库的具体发展规划，紧密围绕国家战略需求，聚焦科技创新领域，开展具有全局性、前瞻性和战略性的问题研究。例如，2020 年新冠肺炎疫情席卷全球，中国科学院迅速根据党中央部署，凝聚科研力量，开展病毒溯源、药物研制和疫苗研发等研究，并设立了战“疫”专题，充分体现了科技智库聚焦重大需求、服务科学决策的根本导向。

在重大举措方面，政策与研究也呈现出较高的趋同性，要积极地开展高端科技智库建设试点，形成可复制、可推广的建设经验。例如，中国科学院在2015 年被确定为首批试点单位，期间围绕试点目标，积极探索智库的建设规律和理论方法，推进体制改革创新，高质量完成试点任务，为我国构建小核心、大外围的科技智库体系奠定了坚实的基础。

在环境支撑方面，政策与研究均认识到科技智库的建设既需要制度环境的保障，也需要社会环境的支持。从《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的印发，到各级科协积极响应出台科技智库建设政策，再到多省市决策咨询委员会的成立，这些都为我国科技智库开展研究、发挥作用营造了健全的外部环境。

在条件保障方面，人才、经费及信息资源是政策和研究共同关注的焦点。人才是智库研究的核心，中国科学院为此专门设立了人才招聘网和人才交流开发中心，为人才培养、引进、流动和管理搭建了良好的平台。经费是智库运营的保障，目前，我国科技智库基本实现了财政拨款、基金资助、事业收入和经营收入等多条筹资渠道，但相较于兰德公司等顶尖智库仍需调整资金比例，以保障科技智库的独立性和客观性。此外，智库研究离不开准确、可靠的数据支撑，例如，中国工程院建立的国内外工程科技知识中心、中国科学院建立的新型冠状病毒科研攻关信息交流平台，为开展研究提供了极大的便利；2016—2020 年，中国科学院深入我国中西部20 多个省开展普查工作，建立了珍贵的扶贫档案，为脱贫攻坚形势分析提供了重要的数据支撑。

在管理体制方面，政策与研究聚焦5 个子维度。①深化研究体制改革。针对我国科技智库缺少对研究过程系统思考的问题，潘教峰等[24]从“收集信息-揭示信息-综合研判-形成方案”的视角提出了智库DIIS 理论方法，为智库提供了体系化的研究方法。②创新服务模式。中国特色新型科技智库的服务对象除了政府之外，还要面向企业、公众等，因此，要根据对象的不同，动态调整内容和方式，以提升其服务能力和效果。③深化国内外交流合作。例如，中国工程院不仅与部门、企业、地方之间建立联系，而且与港澳台以及美国、英国等均有项目合作和活动交流，以此加强思想观点的碰撞和融合。④完善成果推广机制。在智媒融合的时代，中国科学院没有局限于发表期刊、报告等纸质出版物，还组建了政府新媒体矩阵，建立线上、线下全渠道的推广机制。⑤健全评价机制。从2014 年上海社会科学院率先发布《中国智库评价报告》，到2017年中国社会科学院发布《全球智库评价报告》，我国智库评价体系正朝着体系化、科学化方向不断探索前行。

5.2 情形二：研究已然超前，政策尚未跟进

现实研究既依赖政策的牵引而开展详细的阐释，也能就政策尚未触及的领域开展对未知的探索，进行前瞻性的讨论和预判，主要聚焦顶层设计、重大举措和条件保障维度。

在顶层设计方面，袁永等[25]认为科技智库要保持相对独立性，应在研究人员、研究经费、研究选题、研究过程等多个环节尽可能减少行政干预，建立科技智库思想独立机制，而政策中尚未体现出这点。

在重大举措方面，政府从宏观上制定了科技智库建设的相关政策，但并未及时跟进微观层面上民间、专业领域等各类型科技智库建设过程中的独特性，给予差异化的政策支持，而这恰恰是研究已然触及的领域，如企业科技智库、高校科技智库、国防科技智库等。

在条件保障方面，史琳等[26]和商丽媛等[27]认为大数据技术在为科学研究带来机遇和变革的同时，也带来了信息安全的威胁和挑战。科技智库的数据库中包含大量研究人员的隐私信息和项目数据，如何保障信息安全、避免造成隐私泄露和数据滥用，是科技智库体系建设中亟须解决的问题，也是现实研究较多但政策拟定滞后的重点领域。

5.3 情形三：政策虽有牵引，研究未能落地

研究发现，存在政策制定已经明确，但现实研究却未能落地的情形，以条件保障和改革创新维度的相关领域最为突出。

在条件保障方面，《中国科协关于建设高水平科技创新智库的意见》《中国科协高水平科技创新智库建设“十三五”规划》等提及要加强科技工作者站点建设，期望能够及时、准确地反映科技人员的意愿和诉求，并对科技发展过程中的舆情民意开展动态监测。从2005 年至今，已建立近千个调查站点，基本形成了全国覆盖、上下联动的调查体系，但站点的设立还应充分考虑区域性和专业性，并根据科技工作者的分布状态进行动态调整，而研究中关于这方面的探索构建仍有不足，有待增强相关研究。

在改革创新方面，《关于加强中国特色新型智库建设的意见》《中国科协关于建设高水平科技创新智库的意见》等都强调深化组织管理、经费管理机制改革，然而现实研究中却鲜有学者探究。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出要完善智库成果知识产权创造、运用和管理机制，加强知识产权保护，而研究中对此涉及较少，重视程度不足。

6 科技智库建设的优化路径

科技智库的建设不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程。当前，我国的科技智库建设仍处于初级阶段，虽然总体上已取得一定的成效，但高端科技智库的建设仍然任重道远。针对上述科技智库建设的3 种情形，结合编码的频次，本文提出了3条优化科技智库建设的路径，即夯基础、拟政策和抓研究。

6.1 夯基础：筑牢智库发展根基

6.1.1 完善顶层设计 各级党和政府部门要进一步加强对科技智库的重视和支持程度，不断完善政策体系顶层架构，促使政府、高校、企业等充分发挥自身优势，优化科技智库体系发展的多元化互补格局。各类科技智库要在政策的牵引下，结合区域实际情况，探索自身的战略定位，制定适合自身发展的具体规划。

6.1.2 加固条件保障 科技智库应从育人、引人、用人等多方面进一步推进人才梯队建设，探索民间资本对科技智库建设的投入渠道和模式；同时，不断拓宽信息资源收集与整理、存储与利用的方式，完善信息资源建设，以此筑牢新型科技智库的人力、物力和财力基础。

6.1.3 创新运行机制 科技智库要充分发挥资源集成的优势，优化研究资源配置，要紧跟科技发展前沿以不断改革研究体制；搭建多层次、多领域的合作平台，加强科技智库横向间协作交流；拓宽科技智库成果传播渠道，探索新颖的成果呈现形式，着力构筑一整套运转高效、运作有序的科技智库运行机制，以提升成果质量和服务水平。

6.2 拟政策：填补政策保障洼地

6.2.1 “独立性”保障政策 科技智库的相对自主性能够保证研究成果的高品质。针对中国科技智库发展的现实问题，应尽快出台相关政策，厘清决策方与咨询方、出资方与受资方的权利和义务边界，坚持党领导，进一步加强自主性建设，让科技智库充分发挥自身的咨询服务能力，使之真正成为党和政府的参谋和帮手。

6.2.2 细化领域针对性政策 应充分考虑科技智库在细分领域存在的政策不平衡现状，进一步横向完善政策体系，使政策在具有普适性的基础上更具灵活性和针对性，营造有利于各类科技智库建设的政策环境，广泛调动各界积极性，鼓励政府、高校、企业等主体建设科技智库，形成科技智库发展新格局。

6.2.3 健全信息安全政策 针对科技智库的信息安全问题，政府机构应牵头建立标准化的信息操作规范和技术保障体系，参考和借鉴网络信息安全等相关专项政策，结合科技智库的现实情况，健全科技智库信息安全政策，为科技智库的信息安全保障提供科学指导。

6.3 抓研究：加强智库建设研究

6.3.1 强化科技站点研究 通过全面调研排摸科技智库科技工作者站点的发展现状，分析其建设和运行过程中面临的问题及其原因，因地制宜、分类施策，以此探索和总结区域科技智库站点建设的典型经验和有效举措，发挥其在科技发展过程中的“显微镜”和“望远镜”作用。

6.3.2 完善管理体制研究 一方面，要探索新型组织管理架构。我国大部分科技智库组织层级复杂且效率偏低，为实现智库的高效运行，必须要突破传统组织管理机制，建构扁平化的组织管理架构，以充分调动科研人员的积极性和创造性。另一方面，要优化经费管理机制。科技智库经费管理需要遵循智库研究规律，从选题、研究到成果产出全过程完善经费管理，形成能够提高资金使用效率的科技智库经费管理新机制。

6.3.3 加强知识产权研究 重视知识产权保护就是保护智库科研人员的研究成果和经济利益，相关研究应加快探索建设科技智库研究规范和成果保护机制以保障科技工作者的权益，从规范市场运行机制、强化知识产权意识、完善人员从业规范等多方面不断加强科技智库的知识产权研究。

7 结语

政策与研究相辅相成共同推动科技智库高质量建设，是科技智库与时俱进创新发展的必然要求。本文主要从“定标比超”的思想出发，在总结科技智库政策牵引体系和研究驱动框架的基础上，发现政策与研究既存在同步、吻合的情形，也存在研究超前于政策，以及研究尚未跟进的情形。因此，本文提出了夯基础、拟政策、抓研究优化科技智库建设的3 条路径，以期为科技智库建设提供参考。本文所梳理的仅为政策牵引与研究驱动对照下获得的初步结论，如何更好地将本文所提出的优化路径融入科技智库建设实践，同时，对各路径进一步细化实施，有待专业领域专家与智库研究人员开展更加全面深入的研究。