浅谈财务管理一体化对预算业务发展的影响

杨方兰

（山东省无棣县财政局，山东 滨州 251900）

预算，指对各级政府机关、单位的资金使用情况进行预先的规划，这是财政部门进行财务管理时的一个重要方式。预算的管理体系往往较为复杂，其主要包括编制、审批、执行、调控、评估等多个环节。现阶段，我国正在探索财务管理的改革之路，财政业务一体化将是不可避免的趋势。因此，在实践过程中将预算作为财务管理的核心环节，围绕预算展开改革实践是最为合适的。尽管财务管理一体化将政府会计中传统的手工拨款与记账推向了电子化流程操作，减少了操作步骤，避免了人工操作中的失误；但从实际情况看，财务管理一体化仍存在诸多问题，例如，财政资金拨付是否能有效、迅速、到位的问题等。为缓解基层财政在统计数据多、进度掌握难、资金下达慢等方面的疲态，财务管理一体化势在必行。

预算管理一体化。按照财政部印发的《预算管理一体化规范（试行）》对预算管理一体化的定义是：以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，保证各级预算管理规范高效。

预算管理一体化建设是一项整体性、全局性很强的工作，是以系统化思维和信息化手段深化预算管理制度改革，提升预算管理水平，加快建立现代财政制度的基础性工作，是覆盖预算管理从编制到执行再到核算的业务管理闭环。按照我省预算管理一体化核算系统建设要求，全省行政事业单位在2021年要实现预算管理一体化与单位现有核算系统并轨运行，从2022年起全面启用。

2021年12月，山东省人民政府《关于进一步深化预算管理制度的实施意见》（鲁政发〔2021〕19号）文件，亦要求深化实施透明预算改革，推进预算管理一体化建设。规范统一全省预算管理工作流程、管理要素、控制规则和数据标准，建设省级统建、市县共享、全省统一的预算管理一体化系统，横向覆盖预算编制、预算执行、决算和财务报告等管理环节，纵向贯通中央、省、市、县各级和预算单位，综合体现预算绩效管理、资产管理、政府采购、政府债务管理要求。力求2022年全省全民运行。

一、预算一体化现存问题及分析

（一）财务管理信息互通难

基于当前推进财务管理一体化建设进程，各机关单位、各项财务管理系统之间均缺乏联动性，难以做到信息交流互换。且大部分财务信息的处理办法还处于较低的水平。导致多数财务管理一体化建设本质上仍是沿用以前老旧的管理模式方法，使得财务管理成效难以提升。想要实现以预算为核心的财务管理一体化建设目标，必然需要信息化技术以及高效管理作为支撑。否则，将会导致部门公用经费不足的共性问题，较多部门设立的运转经费、工作经费项目，无具体实施目标，导致项目无具体支出内容，无法细化经费测算，主要列支办公、会议、差旅等相关费用，支出内容散乱、零碎。且项目支出内容不规范，部分项目列支临聘人员工资、水电物业等日常公用经费内容，并不符合项目支出管理要求。

（二）财务数据统计量大

指标连续下达时统计量大。某一项目的开展总是伴随着一系列的不可控因素，例如因自然灾害导致的停工停产、灾害后的复工复产，种种改变都需要一体化平台及时的录入调整。仅仅是某一个项目的预算追踪尚且需要将所有的拨款指标全部找出来，对照年初预算表进行比较，统计工作已属不易。如果想要统筹掌握多个项目的拨付进度，其难度可想而知。当统计有关收支分类大项支出时，更是需要对照财政部最新修订的财政收支分类科目书，通过国库预算会计将相应的支出数据从一体化平台记入到有关的记账系统中去，在记账系统中反映出某一大类支出数据。数据处理的困难使得预算出现偏差时又难以得到及时的反馈，这导致了预算管理能力大大降低，无法发挥出全部效用。

（三）财务管理队伍素质低下

前文提到，预算过程是相对复杂的。这就意味着财务人员需要具备信息收集、数据分析等能力。基层财政人员往往难以取得足够、合理的数据以期做好后续工作。预算编制缺乏规划和统筹，未能提前规划部署。部门依照传统观念认为预算编制是财务人员和财政部门的事情，没有建立起全员参与的意识，年底预算申报成财务处室一家的事情，预算编制成无源之水。同时，预算一体化尚在试行阶段，财务人员缺乏对于财务管理一体化的认识，在实际操作中缺乏相关经验，在落实过程中又缺乏先进的管理理念。

二、预算一体化必要性及意义

在财务管理系统中，预算的作用是最大的。以预算为核心，基于国库集中支付系统的财务管理一体化系统是政府进行财政系统改革的重要着力点。完善财务管理一体化中的预算部分，有利于推进现代预算制度，配合预算制度改革，具有以下意义。

图1 现行财务管理运行流程

（一）有利于财务公开及财务监督，提升财务管理水平

财务管理的工作内容涵盖了会计核算、预算、出纳等，另外还涉及税务、资产、薪资、风险管控等管理工作。采用财务管理一体化系统后，不仅可以实现财务公开，有利于提高财政部门资金管控能力；亦可以积极提升会计事前监督的效率。在政策的落实过程中，多以事后监督为主。事前监督的缺乏严重影响到了财务管理的整体工作效率，甚至出现事后无法弥补的巨大经济损失。财务管理一体化的管理模式，能够充分发挥财务公开、财务监督的作用，有助于推进预算管控工作改革。此外，实行财务管理一体化，有利于预算工作与会计核算工作相互融合，很大程度上规避了预算中常出现的问题，进一步提升了财务管理水平。

（二）降低财务工作人员劳动强度，增强执行力度

类比国家人口走势，基层财政人员配置不够，往往难以完成工作任务。采用预算一体化平台系统后，众多报表可以自动生成，并同财政对账单一致，财务人员的统计报表数据的工作量大大降低。此外，在对项目进行预算时，需要经过一系列的审批流程。财政主管单位可以通过预算一体化平台系统随时掌控各个预算单位的各项收支情况数据，随时统计各种报表数据，综合协调各部门结合预算计划开展相应工作。既确保了各单位均了解预算的具体落实情况，又能够促使各单位均能承担起监督财务预算收支的重要任务。预算管理与会计核算相互渗透、融合，财务主管单位与各执行单位相互合作，配以科学的管控，即可最大程度规避预算超支、预算不足等问题，有利于预算计划的执行。

（三）减少资金的流转环节，提高财政资金的拨付效率

采用预算一体化平台系统后，财政监督从支付后监督提前到支付前监督，既强化了预算执行力度，也提高了预算的约束力。更重要的是采用预算一体化平台系统后，减少了资金的流转环节，让财政资金的运行更加透明、通畅，例如，有些年初预算的拨付下达进度通常需要人工统计，统计结果可能存在误差；而在财务管理一体化系统中，预算指标的下达拨付便可以自动结转，提高了财政资金的拨付效率。此外，财政拨款工作中经常出现追减的情况，现行制度的不够简洁且存在违规操作空间。然而财务管理一体化只需直接在年初预算指标上录入红字指标冲减或对结余指标进行选择性调转，某种意义上杜绝了各种腐败和“小金库”等不良现象的出现。

（四）加快财政预算一体化的改革

如果将财政系统视作一个地方的大财务，那么财政资金从预算到支出到追踪评价就会衍生出一条完整的资金使用链。从预算资金开始到资金使用完以后进行效益评价，根据绩效评价结果再反馈到指标分解下达的环节，那么预算资金就会形成一个完整的闭环系统。如果对财政资金的使用能够在支付后形成追踪机制并在平台上约束，那么财政资金的使用效益将会大大提高。例如，在项目初始环节设置绩效目标，在资金支付完成以后对有关指标进行考核评价，如果考核结果不理想，则应对有关项目指标分解下达适当放缓甚至削减，避免财政资金的浪费。如果绩效评价结果比较理想，则可以继续分解下达。因此，通过加快财务管理一体化平台的业务流程优化，可以加快预算一体化的改革进度。

三、全面推进预算一体化的解决措施

（一）完善制度规范建设，明确预算一体化的信息建设内容，重视专业人才培养

“十四五”规划以来，各级地方积极建设财务管理一体化系统。为了加强预算管理一体化建设的顶层设计，实现各级财政预算管理在总体目标、基本规则、数据标准等方面保持一致，预算管理一体化建设必须坚持四个“统一”。财政部组织制定全国统一的《预算管理一体化规范》（以下简称《规范》），将预算管理主要环节按一个整体进行综合与规范，并依据《规范》制定全国统一的《预算管理一体化系统技术标准》（以下简称《技术标准》）。具体实施上，各地统一对标《规范》和《技术标准》建设本地区的预算管理一体化系统，并与财政部联网对接，通过嵌入系统的管理规则，规范预算管理和硬化预算约束，同时实现各级预算数据的集中统一管理和上下贯通。然在财务管理信息化工作落实过程中，政府财政机关应始终围绕“高质量发展”的要求落实，进而促使各类财务信息资源价值得以充分发挥出来。同时，为实现财务一体化管理，作为财务管理人员，需要转变过往记账方式，逐步向管理式财务转变，充分发挥出财务人员在预算管理过程中的决策作用。对此，可以组织专题的培训活动，如财政一体化管理信息系统、信息化财务软件应用系统等，保证人员通过系统化培训，了解并掌握预算管理系统的常规使用流程、操作方法、功能设置等。为后续进一步推广使用财务管理一体化系统奠定基础。

（二）完善财务管理一体化系统，增强各子系统之间的信息交流

明确财务管理一体化系统中的预算纬度、预算控制平台、动态监测等技术手段。在预算一体化信息建设过程中，政府财政机关应努力加强各个单位、各个部门之间的协调作用，将进行工作的各个环节的信息汇总、整合，建立、维护一个交流良好、信息互通的资源共享系统。当然，想要建立一个完善的信息共享系统不是易事。首先，制定相关的财政管理政策，保证财政资金运行畅通。其次，财政资金支持的工作效率将直接影响地方的发展速度。在各子系统进行信息交流时，应避免无效信息的干扰，即加强对财务人员的培养教育，提高其专业能力。最后，通过预算管理尽快辐射采购、决算等系统，推进财务管理一体化发展的进程。

图2 预算一体化流程图

（三）优化财务管理一体化系统的资金支付流程，提高预算执行力

对预算过程的资金指标录入流程、指标下达与支付申请环节、支付确认环节、查询统计环节等进行整体优化。这就需要各级地方加强组织领导，强化主体责任。财务管理一体化系统能否成功优化的关键在于是否有强有力的组织领导及明确的实施主体。财务管理一体化系统涉及部门众多，涉及单位也很广泛，只有强化组织领导，才能够推进业务流程优化的顺利推进。在组织上，成立以财政部门牵头的流程改革优化小组，负责并指导有关预算单位做好有关软件升级及操作工作，明确财政业务部门为实施责任主体，制定有关流程优化制度及实施方案。同时，还应及时建立纠错反馈机制，处理系统运行中出现的技术问题和业务问题，保障一体化系统的平稳运行。

四、结束语

财政关乎地方发展、关乎社会稳定。财务管理一体化系统的优化使用对预算有着至关重要的影响，进一步影响整个财政系统的工作效率。预算管理一体化是中央财政部为贯彻落实党中央、国务院关于深化预算管理改革的决策部署，在全国范围内统一部署推进的系统。旨在以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为载体，将管理规则嵌入信息系统，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的预算管理机制。预算业务效率的提高将如“多米诺骨牌”般影响着该地区的经济发展。