主要创新型国家政府研发经费配置结构分析及启示

王 婷，蔺 洁，陈亚平

(1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；2.中国财政科学研究院，北京 100142)

0 引言

当前，关于R&D经费配置的研究主要集中在R&D经费配置的描述性分析和R&D经费配置结构对创新的影响等方面。其中，定性研究主要是根据政策文件、文献、报告等材料对R&D经费配置的科技体制、财政体系、协调机制、科技政策、配置模式等方面进行总结分析和比较[1-6]。定量研究主要从R&D经费投入的总量结构、来源结构、执行结构、投入领域等多个方面展开。除了对本国R&D经费投入进行分析之外，还有一些文献采用国际比较的方法进行分析，这些研究普遍认为我国R&D经费投入规模已经世界领先，但是R&D经费投入强度还有待提升，投入结构有待优化，配置机制需要进一步完善[7-14]。

关于R&D经费配置结构对创新影响的已有研究，既有微观层面的分析，也有宏观层面的分析。Thorwarth等[15]和陈德智[16]实证分析发现，研究费用对专利产出的贡献是开发经费的2～4倍。研究经费投入占R&D经费总投资的比例越高，企业创新绩效越好[17]。赵玉林等[18]从省级层面出发，发现基础研究和应用研究均显著促进区域高质量创新，而试验发展没有发挥作用。需要关注的是，近年来学术界普遍开始提出增加基础研究投入的观点，主要从解决国家战略需求、科学的前沿性以及国家竞争力等方面展开。孙悦等[19]提出以满足国家战略需求为导向的前沿突破基础研究的战略意义凸显，已经成为破解我国 “卡脖子”核心技术的关键。李衍达[20]、王林[21]分别基于美国 《科学：永无止境的前沿》和 《无尽前沿法案》延伸出我国加强基础研究的必要性和迫切性。基础研究是人类文明进步的动力，是国家竞争力的重要组成部分[22-24]。也有学者认为基础研究投入并不是越高越好，基础研究只有和应用研究需求互动才能产生良好的经济绩效[25]。还有学者[25-29]认为研发投入中存在最优基础研究占比，基础研究发展与技术创新之间呈倒U形关系，当基础研究占比达到一定程度后，技术创新产生的损失越多。

当前关于R&D经费配置的研究已经具有一定的基础，但这些文献很少单独从政府角度对R&D经费配置进行研究。一方面，政府作为创新资源配置的重要主体，其R&D经费配置结构对一国 (地区)的科技创新战略方向具有重要指导意义。另一方面，涉及到政府主体的研究主要从整体投入规模、科技活动类型等单一的维度来考虑其配置效果，而没有将主体、配置模式、活动类型等方面综合起来进行多维度分析。为此，本文选择美国、日本、德国和英国等主要创新型国家为分析对象，分别从央地政府R&D经费投入结构、竞争与稳定性经费结构、政府R&D经费活动类型分布以及来自政府资金的R&D经费部门分布等方面进行梳理、比较和特征总结；然后从中央与地方的关系、研究与开发的关系、稳定与竞争的关系、政府与市场的关系等方面提出进一步完善政府R&D经费配置结构的启示与建议。

1 主要创新型国家政府R&D经费配置结构分析

政府R&D经费投入是支持一国研究发展的重要基础。本文从央地R&D经费投入结构、竞争与稳定性经费、政府R&D经费活动类型、R&D经费部门分布等方面分析主要创新型国家政府R&D经费的配置结构情况。

1.1 央地政府R&D经费投入情况

美国联邦政府 (相当于中央政府)和州政府 (相当于地方政府)R&D经费投入都处于稳中有升的趋势。2010—2018年，美国联邦政府R&D经费投入从1266亿美元提升至1272亿美元，州政府R&D经费投入从43.03亿美元提升至47.26亿美元。从央地投入结构来看，美国以联邦政府的R&D经费投入为主，联邦政府的R&D经费投入占96.5%左右，地方政府的财政研发投入经费仅为3.5%左右。

日本政府的R&D经费预算增长缓慢，2013—2018年保持在3.6万亿日元左右，2019年增长至4.2万亿日元。2013—2019年，日本中央政府的R&D经费预算先下降、后增长，2019年投入达到3.7万亿日元的投入。地方政府的R&D经费预算则稳步增长，从0.4万亿日元增长到0.5万亿日元。从央地投入结构看，日本政府R&D经费主要以中央政府投入为主。中央政府R&D预算占日本政府R&D预算总额的比例一直维持在90%左右。

德国联邦政府 (相当于中央政府)和州政府 (相当于地方政府)的R&D预算资金总额持续增长，从2005年的167.61亿欧元增加至2018年的306.70亿欧元。德国联邦政府的R&D经费投入高于州政府，两者的比例大约为6:4，且差距不断拉大。1997—2015年，联邦政府R&D经费投入从81.48亿欧元增加至150.12亿欧元。同期，州政府R&D经费投入从74.74亿欧元增加至113.45亿元，两者的比例从52.2:47.8变为 57:43。

2018年，英国政府的科学、工程与技术投入 (SET)为128.7亿英镑。这里的政府科学、工程与技术投入与我国的研究开发经费 (GERD)基于研究主体执行的R&D经费估算不同，是基于净投入估算，政府SET投入是政府执行的R&D经费、政府对外资助的R&D经费 (包括贡献欧盟的经费)、收入的研发经费与知识转移经费的净投入值。英国科学、工程与技术的部门R&D经费投入 (包括政府民用及国防部门、研究理事会和高等教育拨款委员会)为117.2亿英镑，占政府SET经费的91.1%；为欧盟贡献的R&D经费为8.7亿英镑，占政府SET投入的6.8%。此外，知识转移经费为2.8亿英镑，占政府SET投入的2.2%。

英国政府SET投入近十年来呈现波动增长趋势，受2008年全球金融危机影响，在2010—2012年有所回落，2013年恢复增长并一直保持平稳的水平，2018年较2017年增长7.0%，是近五年内最高的增幅。从结构变化来看，部门R&D经费投入的比例呈波动下降，但除了2012年和2015年外所占比例均在90%以上。为欧盟贡献的R&D经费从2006年的4%震动增加至2015年的8%，随后又下降至7%。

英国政府SET投入占GDP的比例从2012年以来一直徘徊在0.6%左右。其中，政府内部执行 (包括政府部门和研究理事会)的R&D经费占GDP的比例在0.11%左右，政府对外资助的R&D经费约为政府内部执行R&D经费的5倍。

1.2 稳定性与竞争性经费构成情况

美国联邦政府内部资金由联邦政府划拨，无需采用竞争性方式获得，列为稳定性经费投入 (如对美国各大国家实验室的资助)。美国联邦政府外部资金列为竞争性投入，外部资金主要集中在联邦部门以外的研发主体，如高等学校、科研机构和企业等 (如美国国家科学基金会对高校各学科领域基础研究的资助)，经费通常采用竞争性方式获得。需要说明的是，外部资金不都是通过竞争性方式获得，有些项目没有通过竞争直接授予研究机构或企业。按照上述分类原则对照梳理，在联邦政府层面，2006—2018年联邦政府研发稳定性与竞争性经费的对比如图1所示。2006—2013年联邦政府稳定性和竞争性经费基本维持在4:6左右，2014年以后有逐渐向5:5发展的趋势。

数据来源：美国科学与工程指标2018.TABLE 6.U.S.R&D expenditures,2017年、2018年为初步统计结果。

日本政府采用由非竞争性和竞争性R&D经费 (见表1)构成的二元化经费资助体系[30]，两者之间的比例大概是3:1。非竞争性经费在科学技术相关预算中占75%，主要包括国防相关研发、航空航天相关研发、原子能相关研发等必须由国家从整体上组织和采取研发措施的研发活动费用，还包括为大学等机构提供的维持正常运营、保证研究人员开展基础性研发活动的运营费。竞争性R&D经费一般维持在政府总研发投入的25%。竞争性R&D经费中包括 “竞争性资金”，主要指特定的竞争性经费制度以及由此制度直接支配的经费，大约占整个竞争性R&D经费的3/5。竞争性资金会根据使命、发展重点进行调整。2000年竞争性资金制度为22项，2020年为24项，总预算合计4354亿日元。竞争性R&D经费还包括由文部科学省高等教育局、第三局和综合科学技术创新会议 (CSTI)分配的竞争性资金以外同样需要通过竞争来分配的R&D经费，占竞争性经费总额的2/5。

表1 日本竞争性和非竞争性R&D经费类型

2009—2013年实施的最尖端研究开发支持项目 (FIRST)、最尖端下一代研究开发支援项目 (NEXT)等，从2014年开始实施的战略性创新创造项目 (SIP)和革新性研究开发推进项目 (ImPACT)，国立大学改革强化推进补助金、世界水平研究基地形成促进计划 (WPI)，2019年提出的登月型研究开发项目等，均属于此类经费支持的计划。

德国联邦政府稳定性R&D经费与竞争性R&D经费的总量基本相同，稳定性R&D经费主要是指对科研机构的基本资助 (例如马普学会、弗朗霍夫学会、亥姆霍兹联合等)；竞争性经费主要是指对项目及一些研究部门的资助 (例如中小企业创新资助、能源研究和能源技术、健康研究和健康经济等领域资助计划)。从长周期来看，20世纪90年代德国的稳定性经费占比低于竞争性经费。2000至2018年，除了2010年外，德国稳定性经费比例低于竞争性经费占比，2015—2018年稳定性经费与竞争性经费比例为51:49，基本持平。2018年以后，稳定性经费开始低于竞争性经费，2020年两者比例为46:54 (见图2)。

数据来源：BMBF数据库。

1.3 R&D经费活动类型分布情况

美国联邦政府的R&D经费预算呈现震荡增长趋势，基础研究和应用研究经费预算总额和比例提高，联邦政府用于试验发展的经费减少。2006—2019年，美国联邦政府R&D经费预算从1217亿美元震荡增长至1415亿美元。从研究活动的类型看，用于基础研究的经费预算总体呈上升趋势，从265.85亿美元增长到396.85亿美元，占R&D预算总额的比例由22%提高至28%；应用研究预算总额总体呈上升趋势，由269.51亿美元提高到437.58亿美元，占R&D预算总额的比例由22%增加到31%；试验发展经费预算从681.94亿美元逐渐下降至580.58亿美元，占比从56%下降至41%。

英国研究理事会的R&D经费投入以基础和应用研究为主。2017年，英国研究理事会的R&D经费投入中有38.1%用于基础研究 (包括纯基础和定向基础研究)，这一比例从2006年 (67.4%)以来持续下降；应用研究 (包括战略性应用研究和特定性应用研究)的投入比例近十年来上升趋势明显，从2006年的18.7%上升至2017年的23.7%，其中战略性应用研究的投入比例较为平稳 (15%～17%)，特定性应用研究的投入占比在逐年小幅增长。政府民用部门的R&D经费投入以应用研究和试验发展为主。试验发展的投入比例从2006年的5.3%上升至2017年的27.1%，是政府民用部门R&D经费投入增长最主要的部分。相比之下，基础研究 (包括纯基础和定向基础研究)投入的比例增长不明显，基础研究的投入比例从2006年的4.7%增加到2017年的7.7%，其中纯基础研究的投入占比从2006年的2.5%下降至2017年的3.4%。应用研究 (包括战略性应用研究和特定性应用研究)投入的比例呈明显下降趋势，从2006的90.0%下降至2017年的65.2%。

1.4 政府R&D经费部门分布

美国R&D经费主要分布在国防部 (DOD)、卫生与公共服务部 (NIH)、能源部 (DOE)、国家航空航天局 (NASA)和国家科学基金会 (NSF)等政府部门。以2019财年数据为例，DOD、NIH、NASA、DOE和NSF占联邦政府R&D经费的比例分别为40%、27%、11%、10%和4%，占全部经费总额的92%，农业部、国土安全部、内政部、交通部和财政部均占比1%左右。美国不同政府部门开展研发活动的类型差异较大，NSF主要资助基础研究，基础研究经费占其全部R&D经费的87%；NIH主要资助基础研究和应用研究，两者占比均为50%；DOE偏向于资助基础研究和应用研究，基础研究占比35%，应用研究占比48%；NASA偏重于资助基础研究和试验发展，R&D经费中基础研究、应用研究和试验发展所占比例分别为35%、25%和40%；国防部、国土安全部主要资助试验发展，两者的试验发展经费占比分别为85%和60%。

日本文部科学省支配政府近50%的R&D经费。2020年，政府R&D经费合计43787亿日元，文部科学省R&D经费总额为21224亿日元，占比48.5%。在其他部门中，经济产业省约占总经费的15.7%，厚生劳动省约占总经费的6.0%，农林水产省约占总经费的4.6%。

德国联邦教研部支配联邦政府近60%的R&D经费。2020年，德国联邦政府R&D经费预算总额为202.9亿欧元，联邦教研部为114.0亿欧元，占全部经费总额的56.2%。其他十余个联邦部门的支配比例约为40%，其中联邦经济事务和能源部负责创新政策和产业相关研究，管理能源和航空领域的科学研究以及面向中小企业的科技计划，占总经费的22.6%；联邦国防部管理本国国防事宜，约占总经费的7.8%。

英国政府SET经费的四类主要部门包括七个研究理事会、四个高等教育拨款委员会、政府民用部门 (包括地方政府)以及国防部门。近年来，这四类部门的SET经费所占比例基本保持稳定，其中民用部门所占比例略微上升，七个研究理事会经费所占比例最高，其次是政府民用部门、高等教育拨款委员会和国防部门。2018年四类部门占SET经费总量的比例分别为37.8%、22.8%、19.8%和12.8%。英国研究理事会SET投入呈现波动性增长，2014—2016年经历连续三年下降后，在2017年提升了约11个百分点 (达到37.7亿英镑)，其中工程与自然科学研究理事会 (EPSRC)的经费占比最高。2006年以来，高等教育拨款委员会SET经费相对稳定，规模在22亿～24亿英镑之间浮动 (2009年为最高点)。政府民用部门SET经费呈现持续增长趋势，至2017年达到36.8亿英镑，其中商业、能源与工业战略部 (BEIS)和国民健康系统 (NHS)的占比超过70%。相比之下，国防部门由于多个项目团队从开发转向制造阶段，2011年之后SET经费有所下降，近年来较为平稳。

2 主要创新型国家政府研发经费的配置结构分析及特征总结

2.1 政府研发经费投入主要以中央财政为主

政府R&D经费投入是政府按照国家目标对科技发展给予的直接资金支持。由于发达国家央地科技事权划分中明确规定了中央政府要对国家层面的科技需求提供资金保障，因此主要创新型国家政府R&D经费投入主要以中央财政为主。2006年以来，美国、英国、德国、日本政府R&D经费预算均呈现缓慢上升趋势，中央政府R&D经费投入比例一直稳定在较高水平。例如，美国联邦政府R&D经费预算占政府R&D经费预算的96%以上，日本中央政府R&D经费预算占日本政府R&D经费预算的90%左右，德国联邦政府R&D经费预算占德国政府R&D经费预算的60%左右，且联邦政府的投入比例不断增大。

2.2 中央财政主要资助基础研究和应用研究

中央政府主要支持基础研究、共性技术研究、公益研究及前沿技术研究，地方政府主要支持成果转移转化等对地方经济社会发展具有直接推动作用的项目。在这种科技事权分配下，中央政府的R&D经费主要投向基础研究和应用研究。以美国为例，2006—2018年美国联邦政府R&D经费预算中用于基础和应用研究的比例由44%提升至59%。其中，基础研究所占比例由22%提高到28%，应用研究比例由22%提高到31%，用于试验发展的经费比例不断降低，由56%下降至41%。

2.3 稳定性和竞争性研发经费相对平衡

主要创新型国家政府稳定性和竞争性R&D经费相对平衡。美国对国家实验室及联邦政府所属研究机构采用稳定性支持方式，由研究机构提出预算方案，报国会批准后由联邦政府直接拨款。2006—2018年，美国联邦政府逐渐提高稳定性经费比例，占比由41%逐步提高至46%。德国对研究学会 (马普学会、弗朗霍夫学会、赫姆霍兹联合会等)的资助采用稳定性支持方式，例如德国马普学会年度预算经费的80%以上来自联邦政府预算拨款。1991—2018年，德国联邦政府稳定性经费的比例不断提高，占比由42%提高到51%，至2020年又下降至46%。英国采用 “双重资助体系”兼顾稳定和竞争，通过绩效评价为高等教育机构按年度予以全额政府拨款，通过同行评议为研究机构提供竞争性项目经费支持。2007—2016年，英国稳定性经费规模基本没有波动，竞争性经费逐渐增长，稳定性经费占比由45%下降至40%。日本政府R&D经费中稳定性经费一直处于较高水平，保持在75%左右，但是近年来日本在保障稳定性经费的同时不断增加竞争性经费投入。

2.4 政府对企业研发活动间接支持力度增加

政府持续增加R&D经费投入可以释放积极信号，提高企业开展研发活动的积极性，吸引企业等多元主体增加研发投入。主要发达国家政府对企业研发活动的支持采用直接与间接支持并重的方式，部分国家逐步加大了间接支持比例。OECD最新数据显示 (见表2)，美国对企业的直接资助额占GDP的比例超过税收补贴所占比例，但其对企业税收补贴的比例在不断增高。德国对企业的支持主要以直接资助为主，2006年来该比例一直维持在0.06%～0.08%之间。英国对企业直接支持和间接支持所占GDP的比例都在不断提高，2014年英国政府对企业研发税收补贴占GDP的比例超过其直接经费资助比例。长期以来，日本对企业研发活动的支持主要以税收补贴方式为主，2006—2016年日本政府用于企业研发活动税收补贴额是直接资助额的2～5倍。

表2 2006—2016年主要国家对企业研发的直接资助和税收补贴占GDP比例 单位 (%)

3 完善中国政府研发经费配置结构的启示与建议

3.1 处理好中央与地方的关系，提高政府研发经费效率

主要创新型国家的政府研发经费配置普遍以中央政府为主。我国中央政府继续侧重支持全局性、基础性、长远性工作，包括重大项目的组织、支持自由探索类基础研究、聚焦国家发展战略目标和整体自主创新能力提升的相关研究、重大社会公益性研究，以及事关产业核心竞争力和国家安全的重大科学问题等。地方结合本区域特点，布局自主设立的应用研究和技术研发开发科技计划，支持成果转化应用。中央政府和地方政府可分别承担目标导向类基础研究，从而避免中央与地方政府研发经费的重复投入，提高政府研发经费效率。

3.2 处理好研究与开发的关系，提高原始创新的支持力度

主要创新型国家普遍重视基础研究和应用研究的投入，注重对原始创新的支持，而我国政府尤其是地方政府研发经费投入目前主要以试验发展为主。当前我国已进入科技自立自强发展新时期，科技自立自强必须建立在基础研究和原始创新的深厚根基上，要把基础研究和原始创新能力建设摆在更加突出的位置。未来既要多部门联合拓展并完善原始基础创新研究投入渠道，也要建立基础研究的财政科技投入稳定增长机制，以保障基础研究领域财政投入。此外，要推动实现研究与开发的有机衔接，加快推动创新链、产业链和资金链的有机融合，围绕产业链部署创新链，将科技创新和产业优化升级统筹联动，以链式融合创新提升产品竞争力和创新话语权。

3.3 处理好稳定与竞争的关系，适当提升稳定性投入力度

要坚持动态竞争与稳定支持相结合的原则，适当提升稳定性投入力度。当国中央财政科技预算 (民口)中稳定支持和竞争支持之比已达到 4.9:5.1 (根据中央财政科技预算的分类情况，稳定性投入包括科研院所运行经费、创新工程、创新基地、社科、高端智库、科学技术普及等；竞争性投入包括自然科学基金、重大专项、重点研发计划、技术创新引导专项、基地和人才计划、国际合作等)，与美国、德国基本持平，但与日本等国家差异较大。即使是稳定支持，在实际执行中也并无 “稳定”之实，研发资助项目化、竞争化、分散化，单位和个人都在争项目，不利于科研人员安心做研究。未来应当在目标引领下进一步加大稳定支持力度，尤其是对于使命导向型和基础前沿类的研发项目资助，应该在研究周期内给予研究人员探索的自由度和稳定的经费保障，不对科研过程进行过多干预。但是，这种稳定支持必须以特定创新目标和创新绩效为前提。

3.4 处理好政府与市场的关系，有效激发市场主体创新活力

建立创新型国家，推进实现科技自立自强，仅仅依靠政府的财政性资金投入是远远不够的，还必须调动全社会创新投入的积极性，加快形成以政府投入为主、社会投入多元化的机制。政府要把资源配置的决定权交给市场，对于市场能够有效配置资源的领域财政资金要进行适时的退出，赋予市场更加公平的竞争机会、营造更加有利于公平竞争的创新环境，推动主体特惠政策向行为普惠政策转变，让有创新意愿、有创新行为的企业可以在同等条件下公平竞争。