利益博弈视角下的 “科创中国”政策执行：制约因素与推进策略

袁 梦，孟凡蓉

(西安交通大学公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)

0 引言

改革开放以来中国在经济发展领域取得了举世瞩目的成绩，大规模研发投入支持下各领域科技成果大量涌现，但创新尚未成为驱动发展的关键要素，科技经济 “两张皮”成为阻碍经济高质量发展的痛点和难题。十九届五中全会提出， “坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。”中国科协作为党领导下的人民团体和科技工作者的群众组织，紧跟国家战略需求，于2020年4月发布了 《中国科协2020年服务科技经济融合发展行动方案》，明确提出打造 “科创中国”服务品牌，并于2021年1月发布了 《 “科创中国”三年行动计划 (2021—2023年)》 (以下简称 “科创中国”)，旨在充分调动广大科技工作者融入新发展格局，促进科技经济深度融合。

“科创中国”以解决公共问题为取向、以实现公共利益为目标，属于广义上的公共政策。其制定和执行主体科技社团作为科学家自主结社形成的科学共同体，具有智力密集、专业聚焦、学科齐全的技术优势和结构扁平、边界灵活、非营利性的组织优势，在科技知识的生产、扩散、应用环节均可发挥独特作用，能够从制度创新、技术创新、知识创新三个维度推动经济创新发展[1-4]。但良好的政策设计并不必然带来较高的执行绩效，除了组织结构、专业分工、价值观念等执行组织内部因素外，还需综合考虑主体间动态协同关系及外部制度环境约束[5]。现实中这一政策在落地实施环节也遇到了诸多困难和问题，制约了政策效用的发挥与政策目标的实现。公共政策何以遭遇执行阻滞？现有研究多以高冲突-低模糊性政策为分析场景，将其成因归结为政府及其内部行政人员的策略选择，研究客体局限、政策类型单一，难以为社会组织作为主体的低冲突性政策执行阻滞现象提供有力解释，且存在忽视目标群体能动性的倾向。

博弈分析是探究行动者间互动关系及相应决策均衡问题的理论，能够为政策执行中的利益冲突提供化解策略。本研究从博弈论的视角出发，旨在系统分析 “科创中国”实践中存在的多元利益主体及其动态博弈过程，揭示其遭遇执行阻滞的原因并探索相应的化解机制，以期从理论上深化关于执行阻滞现象及其成因的理解，在实践中为推进 “科创中国”政策目标实现、助力科技社团促进科技经济融合提供有益参考。

1 执行阻滞及其博弈分析

1.1 政策执行与执行阻滞

执行是指组织或个人通过可操作流程贯彻行动方案，并试图实现特定目标的过程[6]。20世纪70年代， 《执行：华盛顿的宏伟期望是如何在奥克兰破灭的》将执行研究正式引入公共政策领域。此后相关研究经历了三代变迁，由强调上层政策制定者在政策制定环节作用的自上而下途径，到关注基层执行者自由裁量权的自下而上途径，逐步演变为二者整合的综合模型[5]，试图解释公共政策执行为何会导致与既定政策目标相违背的结果。政策过程模型指出，理想化的政策、目标群体、执行机构和执行情境四者之间互动产生的张力会导致政策执行脱离决策者预期[7]。中国情境下，以党为主、高位推动的执行体制，央地二分、条块分割的执行网络构成公共政策执行的独特结构，导致政策目标的多属性和层级性，关系主导的非正式结构进一步加剧了执行情境的复杂性[8-9]，执行结果与政策制定初衷偏差的现象屡见不鲜。

执行阻滞是指政策执行活动因某种消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停滞不前，进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的一种情形[10]。诸多学者尝试从不同视角对其原因进行本土化的解释：第一类研究与自上而下模型相对应，从官僚体制出发探究理想执行模式与现实执行主体行为的差距，认为执行者自身态度、素质、能力等原因会导致其消极、被动、低效地执行公共政策，甚至阻挠执行进程[11]；第二类研究与自下而上模型相对应，从中国改革实践出发，认为依赖个人政治权威和信仰系统在政治体制内部甚至社会系统范围内的广泛动员造成了执行失效[12]。风险社会情境下，不仅各类政策的模糊性逐步增强，使得上层决策者与基层执行者之间的关系更为复杂，目标群体政策接受意愿对于执行效果的影响也逐步凸显，其内部各亚群体间的差异化特征理应得到更多探讨[13-14]。上述研究虽在一定程度上推进了对于执行阻滞现象的理解，但其对执行主体的片面关注导致整体性分析框架的缺乏，也较少触及政策参与各方策略选择的内在动机，解释力稍显不足。

1.2 执行阻滞的博弈分析

多主体之间基于相互依赖和资源交换的博弈互动是政策网络的主要特征之一[15]。作为利益协调的权威机制和重要手段，公共政策不仅在其制定环节起到诉求选择及转化的功能，还通过政策执行实现利益的分配[16]。现代社会各类问题日益系统性和复杂化，其模糊性迫使技术官僚主导的科学决策逐步让位于利益相关者的感知和参与，政策执行更趋近于 “相互松散地联系在一起的执行博弈体制”[17-18]，在此基础上的博弈分析实现了对前两类研究的整合。一方面，多阶段博弈场景的构建将公共政策涉及的多元主体纳入统一的分析框架，便于刻画执行过程的动态特征；另一方面，理性人假设出发的 “成本-收益”分析揭示了各类主体行为选择的内在动机，深化了对于执行阻滞成因的理解。

部分学者将执行阻滞的原因归结为博弈主体间的利益冲突。丁煌等[19]引入信息经济学中 “逆向选择”的概念，认为在信息不对称和激励不相容的条件下，执行主体和目标群体基于自身利益的博弈行为产生的逆向选择影响政策的忠实执行，进而导致执行阻滞。崔利利[20]将政策主客体间的博弈归结为中央政府与地方政府之间、地方政府之间、执行者与目标群体之间、目标群体之间的四对博弈关系，指出目标群体对政策顺从和接受的程度是影响政策有效执行的关键因素。岳宇君等[21]剖析了科技型中小企业支持政策供给、执行、寻租、争取这四个环节中，中央、地方政府及科技型中小企业各自的利益诉求及其博弈过程，认为均衡结果取决于社会福利损失、改革成本及地方政府利益间的正负关系。雷超男等[22]探究了跨界水环境政策执行中政府内部的纵向与横向博弈，指出责权关系变迁、单位行政区为主体的治理价值导向、监督乏力和追责无头等构成执行阻滞的根源。

还有学者落脚于博弈规则，将执行阻滞的原因解释为体制的内在张力与制度的不完备。郭俊华等[23]以节能减排政策为例，探究其中涉及的多对博弈关系，指出制度供给不足是导致博弈无效均衡的主要原因。丁煌等[24]以中央关闭小煤窑政策为例解析 “上有政策，下有对策”现象的成因，指出地方政府在政策执行中采取非合作博弈形式的主要原因在于现行制度存在约束性差、激励和惩戒效力低等缺陷。姚松[25]基于对农村教育布局调整政策的考察，认为在变通执行政策所获高收益与低成本支付的双重作用下，地方政府与中央政府进行非合作博弈产生的 “囚徒困境”是政策执行偏差现象的成因。Mertha[26]则在反对地方保护主义相关政策的执行情境下，指出 “条块分割”的执行结构是造成无秩序博弈行为的原因。陈世香等[27]聚焦各类博弈主体所处的外部制度环境，指出规制、规范、认知三维度共同作用，造成公共文化政策执行阻滞及其固化。

1.3 “科创中国”：执行博弈的新场景

利益博弈视角下的政策执行阻滞研究刻画了不同场景下多元主体利益博弈的基本图景，揭示了利益冲突和博弈规则导致执行阻滞的内在机理，但其尚存在诸多局限，难以为 “科创中国”政策执行过程提供充足的解释。

首先，研究客体方面。多局限于政府及其内部行政人员，探究中央与地方政府间的监督与制约关系[20,24]，或横向地方政府间的利益冲突[23]。随着公民社会的发展，科技社团为代表的社会组织在公共政策制定和执行过程中扮演着日益重要的角色，其与官僚制大相径庭的组织结构、较为松散的权力和制约关系、高度专业化的执行资源，均会带来执行资源和执行结构的差异，导致博弈相关参数发生变化。其次，研究焦点方面。多关注执行主体策略选择对于政策执行效果的影响，部分研究虽尝试将目标群体作为 “局中人”纳入分析框架[20-21]，但对其内部客观存在的巨大利益诉求差异及在此基础上的政策偏好缺乏更为细致的考察。公共政策作为社会价值的权威性分配，必然涉及得益方和受损方[10]。目标群体直接受到政策的作用和影响而需要重新调适自身行为[7]，其遵守或违反政策的决策也正是受到利益追求的内在驱动。已有研究表明，科技型中小企业面对支持政策时所采取的博弈策略会受到区域政策、经济、科技、市场环境及自身特征的影响[21]，有必要在目标群体分类的基础上深化对于执行阻滞的分析。最后，政策类型方面。所设定的博弈场景多为限制目标群体行动或减少其直接利益的高冲突性政策，如节能减排、教育布局调整等。 “科创中国”旨在为目标群体提供便利和服务，且并未对执行工具做出清晰规定，低冲突-高模糊的政策属性导致其执行过程具备一定试验性执行的特征[28]，其所面向的科技经济融合作为长期、系统的复杂性问题，更需要多元利益攸关者间谈判、协调以形成共识[17]。现阶段博弈分析的缺乏暗含着目标群体会积极响应低冲突性政策的假设，与理论发展及实践现状均存在一定程度的偏离。

“科创中国”作为一个全新的公共政策情境，既有研究难以为其中的诸多现象提供有力解释，围绕其过程展开深入的博弈分析有助于弥补现有研究在研究客体、研究焦点、政策类型等方面的局限，深化对于执行阻滞现象成因的理解。

2 “科创中国”执行过程博弈分析

博弈是指个人、团体或组织面对特定环境条件，在一定规则下同时或先后、一次或多次从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施，各自取得相应结果的过程[29]。完整的博弈关系至少包含局中人、策略、支付三个要素[24]。

清晰界定博弈活动的参与者，即 “局中人”是博弈分析的起点。不同于政府为主体的执行情境中执行主体的高度确定性， “科创中国”政策执行中的利益博弈始于 “局中人”进入正式博弈场景之前。具体来说，其执行过程中涉及的行动主体包括中国科协 (此处特指科协办公厅等决策与监督部门)、科协所属全国学会、地方各级科协、试点城市地方政府、科技型企业等。其中，中国科协办公厅及相关组织与决策部门作为上级执行者，通过成立挂点工作组 (以下简称 “挂点组”)的形式参与政策执行，实施对科技服务团及试点城市执行过程的监督和管控。全国学会、地方科协则需经历自主申报流程，审批通过后以科技服务团的形式参与政策执行，作为下级执行者和代理人负责政策意志的贯彻和落实。其中，产业科技服务团原则上由中国科协所属全国学会牵头申报，区域科技服务团由符合要求的省级学会或省级科协直属单位牵头申报。此外，为了推进落实 “科创中国”在地方层面的实施，中国科协还先后遴选确定了65个试点城市 (园区)，旨在打造科技经济融合 “样板间”。试点城市地方政府虽在行政关系上与科协分属两个系统，但在共同目标的整合下也作为基层执行者进入博弈场域，与科技服务团存在任务上的协同关系。科技型企业作为目标群体是政策执行的末梢，一方面向科技服务团提出需求并接受其科技服务供给，另一方面受到试点城市政府的制度约束。

为了更清晰地呈现相关主体间的博弈图景，本文围绕挂点组、科技服务团、试点城市地方政府及科技型企业四个关键主体，根据其参与博弈的先后顺序构建两阶段动态博弈模型，旨在厘清各主体在不同场景下可能的策略选择，及不同策略组合下得到或期望得到的效用水平，进而在分析博弈均衡关键影响因素的基础上探究 “科创中国”政策执行受阻的现实原因及其化解机制。由于全国学会、地方各级科协的自主参与不仅涉及 “局中人”身份的转换，还会对正式博弈环节科技服务团的执行能力产生影响。为了保证分析的完整性，特对其做出参与决策的过程展开分析，相关主体间的关系及其在博弈过程中所处的阶段见图1。

2.1 准备阶段：科协系统内部的一对多审核博弈

政策执行的一般情境中，基层政府作为上级政府的代理人，在严密的科层组织体系下自动成为执行主体参与政策执行。相比之下，科协系统内部的权力制约关系较为松散，全国学会拥有参与政策执行的选择权，自主申报并通过审核加入科技服务团后才正式成为政策的基层执行者。这一过程涉及的博弈者为中国科协及全国学会，转型期国家针对体制外组织管理的非竞争原则之下[30]，科协所属211家全国学会学科领域各不相同，其所属学科与 “科创中国”面向国民经济主战场政策目标的匹配程度显著影响其执行成本，组织规模、市场化程度等方面的客观差异也导致其执行能力的区别。

为了简化分析，假设存在两类全国学会，其中A类学会目标-任务匹配程度更高、执行能力更强。对于各全国学会而言，有 “申报”和 “不申报”两种策略，相应的中国科协也会依据其所掌握的信息做出 “批准”和 “不批准”两种选择，博弈涉及主体的支付矩阵如表1所示。

表1 准备阶段博弈双方的支付矩阵

政策发布后，全国学会首先依据自身成本收益进行申报与否的决策活动。对于两类社团而言，其参与成本不仅包含前期的申报成本C2，还包含差异化的预期执行成本C3、C4，由于A类社团的目标-任务匹配程度更高，其执行成本C3小于B类社团的执行成本C4。其参与执行的收益除了中国科协提供的经济激励B1，还包含执行带来的差异化预期社会收益B2、B3，由于A类社团的执行能力更强，其执行收益B2大于B类社团的执行收益B3。对于中国科协而言，直接成本为向最终获批的N个科技服务团所提供的经济激励B1×N，审核过程的存在使得中国科协还需支付一定的信息成本C1用于筛选符合要求的学会，其收益则为A、B两类学会执行收益之和。设参与申报但未获批的A类社团数量为NA1，最终获批的A类社团数量为NA2，B 类社团的相关取值为NB1和NB2，计算可得中国科协的净收益为 (B2×NA2+B3×NB2)- (B1×N+C1)，由于B2>B3且N=NA2+ NB2，当N= NA2时，即获批的均为高水平科技社团时科协可获得最大收益，但信息不对称、资源有限性等因素的限制使得这一条件的达成必然伴随着C1的逐步增大，成本限制下科协只能采取折中方案，导致审批结果无法实现最优均衡。对全国学会而言，无论是否获批都需支付申报成本C2，现实中科协所提供的固定数额经济激励往往难以为A类学会提供充足的参与动力，面对客观存在的申报失败概率，A类学会将更多考虑自身执行成本，基于参与的便利性进行决策，一旦认为执行额外成本过高将选择不参与申报，导致博弈难以实现最优均衡。

2.2 第一阶段：上下级执行者间的一对一监督博弈

科技服务团一经成立便作为基层执行者进入正式博弈环节，其在政策执行过程中有 “积极执行”和 “消极执行”两种执行策略，挂点组作为中国科协的代理人也有 “查处”和 “不查处”两种监督策略。假设科技服务团积极执行的成本为C1，产生的预期社会收益为B2；消极执行的成本为C2，产生的预期社会收益为B3，其自身所能获取的执行收益为专项资金B1。挂点组查处科技服务团消极执行行为的成本为C3，不查处相关行为造成的损失为C4，在挂点组查处策略下科技服务团消极执行被查处的概率为P (0

图2 挂点组与科技服务团博弈树

在图2所示的这段动态博弈关系中，若科技服务团采取 “积极执行”的策略，则双方博弈关系结束，科技服务团按照与科协的契约忠实履职，进入下一阶段和目标群体的博弈。若科技服务团消极执行，则由挂点组针对科技服务团的行为进行策略选择，依据就是衡量 “查处”与 “不查处”两种情况下自身的利益得失，即比较B3-C3和B3-C4的大小。由于科技服务团消极执行所带来的损失不仅表现为科协政策意图的落空，还形成了对上级执行者权威的挑战，若不对其进行查处可能产生的示范效应和不良后果显然不是查处其消极行为花费的成本所能比拟的。因此，一旦科技服务团消极执行，挂点组必然会对其进行严格查处。现实情境中，挂点组不仅设定了清晰的项目实施要求和量化考核指标，还以强化监督巡查的形式向科技服务团施加 “可信性威胁”。但科技服务团也并不必然迫于监督压力选择积极执行，而是依据其所面临的约束条件，比较B1-C2-C5×P与B1-C2的大小。由于固定收益B1的存在，即科技服务团无论是否积极执行都将获得固定的经济激励，当查处概率P较小时，极有可能在侥幸心理支配下维持消极执行策略，导致政策难以实现预期结果。

2.3 第二阶段：基层执行者与目标群体间的博弈

根据第一阶段的分析结果，科技服务团作为技术供给方面向科技型企业提供技术和人才服务时，可能存在积极执行或消极执行两种策略。当其选择消极执行时会面临与挂点组的监督博弈；而当其选择积极执行时， “科创中国”政策高模糊-低冲突的特性也并不必然带来目标群体的积极响应与遵从，实践中科技型企业会依据自身成本收益进行 “积极响应”与 “消极响应”的策略选择。此时，试点城市地方政府也将作为基层执行者加入博弈场景，做出 “积极执行”与 “消极执行”的决策。假设企业与科技服务团的前期对接成本 (包含企业接待产生的经济与时间成本，以及从众多服务对象中进行信息搜寻和合作对象识别的成本)为C1，其选择消极响应，依赖自主经营产生的收益为B1，选择积极响应带来的沟通协调、组织及技术调整成本为C2，带来的收益增量为B2。由于科技服务团的技术介入并不必然带来企业收益的增加，假设其技术需求能够得到有效供给的概率为P (0

图3 试点城市地方政府与科技型企业博弈树

科技型企业积极响应时，其生产经营活动的外部性使得地方政府无需支付任何费用就可以获取有效执行带来的收益，中国科协及科技服务团也能够以较少的成本获得顺利执行产生的社会与经济效益，这是最为理想的一种情况。但企业作为逐利的市场竞争主体，必将比较B1+B2×P-C1-C2与B1-C1的大小，只有当B2×P-C2>0时才会选择积极响应。企业选择积极响应带来的调整成本及技术需求得到满足所增加的额外收益都是由其自身所掌握的决策信息，决策风险主要在于对P值大小的判断，即通过参与 “科创中国”成功满足自身技术需求的概率。现实中，科技型企业在成立时间、资本密度、研发规模等方面存在客观差异，这将导致其对于资金、人才、技术等关键性资源的外部需求程度不同[31]。对于小规模初创型企业及新兴产业领域的企业而言，资金短缺是制约其发展的瓶颈，这部分企业往往对政府提供的直接财税补贴或专项资金支持存在更强的偏好，而对 “科创中国”这一以人才、技术为主要资源的政策缺乏响应热情。对在行业领域内处于领先地位的科技型企业而言，其自身拥有的雄厚研发实力及长期发展中形成的技术需求解决路径，不仅降低了积极响应可能获取的额外收益，还增大了其调整成本。因此，现实中往往只有那些客观上存在较强技术服务需求，且其自身难以有效满足的企业才会选择积极响应。

目标群体的积极响应是政策得以顺利执行的重要条件，面对现实中可能存在的企业响应积极性不足的情况，试点城市地方政府不仅可以通过筛选目标群体提升政策执行的精准性，还能有效引导双方降低信任成本，建立稳定联系。但地方政府及其公职人员作为公共政策利益协调的单元，不可避免地会在策略选择时纳入地方及部门利益的考量[16]，将在积极执行的净收益N×B2×P-C3和消极执行的净收益N×B2×P-C4间进行权衡。由于科协与地方政府之间分属不同系统，直接绩效考核机制的缺失使得地方政府消极执行给自身带来的直接损失C4微乎其微，在有限的执行资源与政府注意力约束下，地方政府积极执行意味着额外成本C3的增大。但考虑到积极执行极有可能使得通过政策执行满足自身技术需求的企业数N增多，带动地方经济的繁荣，地方政府往往会依据经济发展需求灵活参与执行过程，相关参数的区域差异加大了 “科创中国”政策有效执行的风险和不确定性。

3 制约因素与推进策略

3.1 制约因素

“科创中国”政策执行过程的博弈分析显示，行动主体间基于自身利益的博弈是导致其执行遭遇阻滞的根源。这一政策在执行主体、目标群体、政策类型方面的特殊性不仅造成博弈主体的多元性和博弈过程的多阶段性，也带来博弈相关参数的改变，导致其执行阻滞的发生机理与一般政策相比存在较大差别。

在准备阶段，全国学会成为政策执行者需要经历自主申报-科协审核的一对多博弈过程。信息不对称、资源有限性的存在使得科协在面对学会的申报请求时无法做到精准识别，在客观存在的失败概率影响下，学会将综合考虑自身执行成本与科协提供的固定数额经济激励。目标-任务匹配程度较高、执行能力较强学会的大量参与是政策有效执行的关键，但这类学会往往也拥有更强的自主经营能力，科协所提供的激励难以成为其参与的充分动力，导致其决策更多基于参与执行的便利性做出。针对国内数家高水平全国学会的访谈显示，部分实力较强的社团虽自身职能中包含相关工作，但 “科创中国”并非其工作重点，也不会以获取专项资金为目的申报科技服务团。

在政策正式执行的第一阶段，科技服务团与挂点组作为上下级执行者经历了一对多监督博弈的过程。科技服务团的形成源于全国学会、地方科协等相关组织的自行申报，并且经过了中国科协的批准审核，考虑到全国学会的社会组织性质及其成员所具备的公共服务动机，可以认为多数科技服务团会选择积极执行。科技服务团作为理性组织同时具备经济人的属性，若其消极执行，挂点组基于政策落实和权威维护的考量会选择对相关行为进行查处。但硬约束的不足和监督成本的存在导致挂点组只能通过巡查施加可信性威胁，在固定经济激励和查处概率较低的情况下，科技服务团并不必然改变行为选择积极执行。科技创新活动经济社会效益的科学衡量难度较高进一步加剧了博弈中的信息不对称，中国科协作为资助者往往难以判断资金的投入效益[4]，导致监督难以发挥应有作用。

在政策正式执行的第二阶段，科技型企业作为逐利的市场竞争主体并不必然选择积极响应与遵从，其决策不仅取决于积极响应带来的调整成本、技术需求得以满足产生的额外收益等自身所能掌握的决策信息，还涉及对参与活动满足自身技术需求程度的预判，因此仅有部分满足特定条件的企业会积极响应。试点城市地方政府参与能有效降低合作风险，促成双方对接，但其参与政策执行获取的收益与有限的执行资源之间存在一定张力，在外部绩效考核机制缺失的情况下往往基于当地发展需求选择灵活参与，进一步加大了政策执行的不确定性。

3.2 推进策略

上述执行过程中存在的诸多制约因素表明， “科创中国”政策得以有效执行，根本上需要建立政、产、学、研、社相互协同的创新体系，针对上下级执行者和目标群体设计贯穿执行各个阶段的激励与约束机制。对应到各个具体执行阶段，分别有以下推进策略。

(1)在政策执行的前期准备阶段，针对全国学会参与动力不足的问题，中国科协应依据其学科属性和服务对象特性，结合 “科创中国”目标任务建立科学合理的审核筛选机制，提升审核过程的精准性。对于申报成功的学会，在提供固定经济激励之余，也可通过优化考核机制、设置表彰奖励等形式激发其公共服务意识。针对少数目标-任务匹配程度较高的高水平科技社团，可以尝试开展定向沟通，并依据发展需求为其提供差异化制度激励。

(2)在政策正式落地实施的第一阶段，挂点组应建立正向激励与负向问责相结合的监督体系，有力督促科技服务团积极参与政策执行，通过进一步强化过程控制和结果考核提升消极执行被查处的概率。在此基础上转固定激励为绩效激励，依据科技服务团实际执行效果梯度化设置专项资金，并补充建立与试点城市排名类似的公示机制。

(3)在正式执行的第二阶段，为了提升目标群体的政策响应，科技服务团一方面需要提升政策执行的精准性，筛选出存在强烈技术需求但自身无法满足的科技型企业开展针对性技术供给；另一方面还需进一步增强政策执行的专业性，深入企业内部开展需求调研，尽可能降低其响应所需支付的组织及技术调整成本，增大其技术需求得以有效供给的概率。试点城市地方政府的参与和配合则需从源头控制和结果引导两个方向共同发力，不仅要在试点选取环节强化筛选机制，重点识别高度重视科技经济融合工作的城市和园区，通过强化与政府间的目标协同为政策执行提供助力，还应注重宣传引导，通过打造 “科创中国”试点城市建设样板间增强示范引领作用，改变地方政府的决策参数以鼓励其积极参与政策执行。

4 结论与展望

行动主体间基于自身利益的动态博弈是 “科创中国”政策执行遭遇阻滞的根源，而这一政策在执行主体、目标群体、政策类型方面的特殊性导致博弈主体的多元性和博弈过程的多阶段性，使其执行阻滞的发生机理更为复杂。首先，准备阶段中国科协与全国学会间的一对多审核博弈极有可能导致政策执行主体无法实现最优配置。其次，正式执行中挂点组和科技服务团间的一对一监督博弈往往难以起到约束科技服务团消极执行行为的应有作用。最后，科技型企业面对科技服务团的政策供给极有可能响应积极性不足，试点城市地方政府博弈参数的不确定性进一步加大了有效执行面临的风险。化解上述阻滞风险需要建立政产学研社等多主体参与的创新体系，针对执行者及目标群体建立贯穿执行各阶段的有效激励与约束机制。

本研究基于利益博弈的视角，系统分析了 “科创中国”执行过程中的多元利益主体及其博弈过程，揭示了有效执行的制约因素并提出相应的化解机制。理论层面上，通过分析以社会组织作为执行主体的高模糊-低冲突政策的执行过程，深化了对于执行阻滞成因的理解。实践层面上，为中国科协推进政策执行提供了有益参考，有助于提升科技社团服务科技经济融合的能力。但研究结论仍存在一定不足：首先， “科创中国”仍处于推进之中，现阶段只能从行动主体意愿及行为等角度入手探究其执行过程中遭遇的阻滞现象，缺乏对于实施效果的系统评估，后期应在持续关注政策执行状况的基础上收集数据进行实证检验；其次，研究虽然揭示了这一政策特殊执行情境带来的博弈阶段及参数变化，但对其与政府执行行为及博弈过程的横向比较不够深入，未能从理论层面对其深层原因做出解释，后期应尝试进行与政府政策执行案例的对比研究，深化对于政策执行的理解。此外，研究结论揭示了目标群体，即科技型企业自身特征造成的政策响应意愿与行为差异，但对于科技型企业的类型划分稍显粗糙，后期应在实地考察基础上提出更具针对性的政策建议。