规范行政权力行使程序 维护人民群众合法权益——《江苏省行政程序条例》解读

☉张鏖 吴鹏

特邀嘉宾：

王腊生省人大法制委主任委员

陈志红省人大常委会法工委副主任

周福莲省司法厅副厅长

2022年7月29日，省十三届人大常委会第三十一次会议通过了《江苏省行政程序条例》（以下简称条例），自2022年11月1日起施行。条例贯彻落实国家和省法治政府建设相关要求，以规范、保障和监督行政机关依法行使行政职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益为出发点，聚焦行政职权行使过程中的重点难点问题，提炼固化我省实践经验，对行政程序主体、行政规范性文件制定等抽象行政行为、行政执法等具体行政行为，以及公众参与、监督等作了全面、具体、有针对性的规定。为更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾为您作全方位的解读。

问：请详细介绍一下条例的立法背景？

王腊生：行政程序是行政机关行使行政权力，作出行政行为应当遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。行政机关依法规范行使职权，严格遵循法定程序，既有利于促进依法行政、高效施政、廉洁从政，也有利于维护公民、法人和其他组织合法权益。我省先行先试，在全国率先就行政程序开展地方立法，明确行政程序各方面、各环节的具体要求，这既是为国家将来制定行政程序法典作出的有益探索，也对健全行政程序制度，加快推进法治政府建设具有重要意义。一是贯彻落实国家和省法治政府建设决策部署的迫切需要。去年初印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，要“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”。我省配套出台的《法治江苏建设规划（2021—2025年）》也明确要求“强化权力运行的制约和监督，研究制定江苏省行政程序条例”。开展行政程序地方立法，是落实法治中国建设规划和法治江苏建设规划的迫切需要和具体举措。二是转变政府职能、提高行政效能的客观要求。随着“放管服”改革的深入推进，我省制定了一系列简政放权的制度规范。通过行政程序地方立法，及时将“不见面审批”等一系列行之有效的改革举措固化为法规规范，有利于厘清政府职责边界，理顺部门之间关系，优化办事流程和时限，强化权力运行监督，推动政府职能转变，提高行政效能。三是建立现代市场体系、维护市场主体合法权益的有力保障。法治既是市场经济的内在要求，也是市场经济良性运行的根本保障。通过地方立法规范行政程序，将优化营商环境建设全面纳入法治化轨道，体现到行政程序各环节各方面，有利于构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法平等保护各类市场主体合法权益，促进我省经济高质量发展。

问：相关上位法对行政机关行使职权的权限和程序从不同角度作了规定，条例是如何在保持与上位法相一致的基础上体现地方特色的？

陈志红：行政程序涉及面广、内容复杂，很多方面法律、行政法规已有具体规定，为了维护国家法制统一，同时也突出地方特色，我们在立法中注重处理好以下几方面关系。一是条例与上位法的关系。对于上位法已有明确规定的，条例与其保持一致，并尽可能避免照搬照抄。同时，对于国家正在或者即将启动立法修法的事项，适当予以回避。比如，条例草案专章对行政应急作了规定，基本照抄突发事件应对法内容，考虑到国家正在修订突发事件应对法，审议突发公共卫生事件应对法，预计将于今年出台，为了避免条例通过不久即与上位法产生冲突，因此删去了相应内容。二是实践做法与改革创新的关系。近年来，我省在推进“放管服”改革等方面积累了不少好的经验，立法中我们进行了全面梳理、提炼总结，将其固化上升为法规规范。同时，在上位法和国家政策框架范围内，探索了一些创新举措，更好地引领和保障改革持续推进。三是实体与程序的关系。行政程序立法主要是规范行政程序的，立法过程中我们区分主次，主要规定程序性内容，对于实体内容，可以回避的尽量回避，无法回避的则作了一些衔接性规定。

问：行政程序主体是行政程序地方立法首先要明确的问题，条例对此是如何规定的？

周福莲：行政程序主体总体上分为两大类：一类是行使行政职权的主体，包括行政机关、授权组织和受委托组织，另一类是行政管理相对人，包括当事人和其他参与人。对于行政机关，条例明确其职权依照法律、法规、规章确定；对上下级行政机关之间的职权分工未作明确规定的，上级行政机关应当按照相关原则确定。明确省人民政府可以依法决定将县级人民政府部门的行政管理职权下放给乡镇人民政府、街道办事处行使；开发区等有关管理机构依照法律、法规规定行使行政职权；行政机关的内设机构或者派出机构对外行使行政职权应当以该行政机关的名义进行，并由该行政机关承担法律责任。明确实行综合行政执法的机构应当以所属行政机关名义对外行使行政职权。对于授权组织和受委托组织，明确经依法授权的组织在法定授权范围内以自己的名义行使行政职权，并承担相应的法律责任。规定行政机关可以依法委托其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织行使其行政职权。受委托的行政机关或者组织在委托的范围内，以委托行政机关的名义行使行政职权，由此产生的法律责任由委托行政机关承担。对于当事人和其他参与人，规定当事人、利害关系人可以委托代理人或者推选代表人参与行政程序，并明确享有的权利和承担的义务。规定证人、鉴定人等其他参与人依法参与行政程序，并履行相应义务。

问：在行使行政职权过程中，常常涉及到管辖、协助和回避等问题。条例对此是如何规范的？

陈志红：关于管辖，条例规定行政机关管辖依照法律、法规、规章确定，法律、法规、规章未明确规定的，县级以上地方人民政府应当予以确定，其中，对于地域管辖，除涉及公民身份等事项外，由行政管理事项发生地的行政机关管辖，并明确了管辖争议的处理方式。关于行政协助，明确了请求协助的情形和协助的主要内容，以及不视为行政协助的情形。规定协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法及时履行协助义务，不在职权范围内或者因特殊情况不能提供协助的，应当书面告知请求机关并说明理由。关于回避，规定自行回避、申请回避和责令回避的情形，同时为了避免影响程序公正，明确回避决定作出前，除法律、法规、规章另有规定以及需要采取紧急措施外，被申请回避的人员不得继续参与行政程序。

问：不同的行政行为有着不同的特点，但所应遵循的程序是相通的，存在着共性要求。条例是如何抽象出行政程序一般规定的？

王腊生：条例规定了多种不同的行政行为，为了减少不必要的程序重复，优化条例框架结构，我们对行政机关履职程序进行归纳，尽可能提炼出一些一般性要求。规定行政程序可以依职权启动，也可以依申请启动，并对启动时间、申请启动形式和告知参与人权利义务等作了明确。要求行政机关作出减损当事人合法权益或者增加当事人义务的行政行为前，应当告知当事人拟作出的行政行为的主要内容、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩。规定行政机关作出上述行政行为，应当告知当事人权利救济的途径、期限。明确听证的情形、申请听证的条件和逾期不申请的后果，以及听证笔录的效力。要求行政机关应当依职权调查事实，并明确调查方式和程序要求、证据种类和非法证据排除。规定行政机关作出的行政决定应当全面反映行政程序的所有结果，重大行政决定应当经过法制审核，由行政机关负责人集体讨论后作出，并明确适用简易程序的情形。规定行政机关作出行政行为的期限要求以及期间扣除、中止、顺延的情形，同时明确了行政文书送达程序和行政行为效力。

问：条例在规范具体行政行为的同时，还对抽象行政行为作了规范，具体有哪些？

陈志红：条例主要对三类抽象行政行为作了规范。关于行政规范性文件，明确了其概念和制定主体，规定起草单位应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性等内容进行调研论证，并对公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定、解释、备案和清理等提出了具体要求。关于行政规划，规定行政机关应当依照法定程序制定行政规划，并对行政规划的公告、征求意见以及公布等提出了具体要求。同时，为了保证行政规划科学合理、切实可行，明确重要行政规划应当经该级行政区域人民政府审查通过，并对依法需要人民代表大会或者其常务委员会审议通过或者应当在出台前向人民代表大会常务委员会报告的情形作出指引性规定。关于重大行政决策，明确行政机关作出重大行政决策应当遵循的原则、权限和程序。要求行政机关作出涉及市场主体经济活动的重大行政决策时，应当进行公平竞争审查。明确除特殊情形外，作出重大行政决策应当依法组织开展公众参与、专家论证、风险评估。规定决策方案应当进行合法性审查，经行政机关负责人集体讨论决定，并对决策公布提出了具体要求。

问：行政执法是执行法律法规、实现政府管理职能和维护社会公众合法权益的重要手段。条例对此作了哪些规范？

周福莲：条例贯彻落实国家和省法治政府建设相关要求，对行政审批等七类行政执法行为作了规范。关于行政审批，明确行政审批制度改革方向，并对行政审批办理模式、办理流程以及告知承诺等提出了具体要求。关于行政处罚，明确在城市管理等领域实行综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。要求行政处罚实行全过程记录，健全行政执法和刑事司法衔接机制，建立健全信息共享、案情通报、案件移送等制度。关于行政强制，规定行政强制措施依法由行使相对集中行政处罚权的行政机关行使后，原有关行政机关不得再重复实施。明确采用非强制性手段可以达到行政管理目的的，不实施行政强制，并对采取行政强制措施的情形提出了具体要求。关于行政给付，明确了其概念、遵循的原则和内容，要求行政机关变更或者暂停、废止行政给付应当提前告知当事人，明确以欺骗等不正当手段取得行政给付的应当依法撤销，并予以追回。关于行政征收征用，规定行政机关为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，可以对不动产、动产进行征收征用，给予公平合理补偿，并对征收征用的内容、方案、决定和补偿等提出了具体要求。关于行政确认，明确了其概念和内容，要求行政机关进行审查时，发现行政确认事项直接关系他人利益的，应当及时告知利害关系人，作出行政确认应当制作决定书或者核发相关证明。关于行政检查，规定行政检查实行清单管理制度，要求行政机关制定和公布年度检查工作计划。为了提高行政检查的效率，防止对管理相对人过多干扰，明确行政机关应当推进联合检查，并对检查结束后及时告知检查对象相关情况、公布检查结果和档案管理等提出了具体要求。

问：行政指导是现代行政管理的重要手段之一，在维护国家利益和社会公共利益、保障公民合法权益等方面发挥了积极作用。条例对此是如何规范的？

王腊生：行政机关为实现预期的行政管理目的，有时需要采取一些柔性的行政管理手段，行政指导就是其中之一。为此，条例明确了行政指导的概念、遵循的原则、指导方式和形式等，规定行政机关应当在法定职权范围内实施行政指导，不得以公民、法人或者其他组织不服从为由，采取对其不利的行政措施。要求实施重大行政指导应当采取听证会等方式广泛听取意见，涉及专业性、技术性问题的，应当经过专家论证。要求除规定的特殊情形外，应当向当事人或者社会公开行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者以及背景资料等事项。

问：行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，需要与相对人订立行政协议。条例对此作了哪些规范？

陈志红：条例对行政协议的概念、适用范围、遵循的原则和订立方式等作了明确，规定行政协议受法律保护，协议双方不得擅自变更、中止或者解除，但出现影响协议双方重大利益等情形时，双方可以协商变更或者解除协议。明确因国家政策发生重大调整或者出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关有权变更或者解除协议，但应当及时告知当事人并书面说明理由。同时，为保障协议当事人合法权益，明确行政机关违约时当事人权利救济的渠道。

问：国家明确提出要健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，以促进社会公平正义。条例对矛盾纠纷解决作了哪些规定？

王腊生：为有效解决矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，条例贯彻落实国家和省关于法治政府建设的相关要求，作了相应规范。关于行政调解，明确其概念、调解范围、调解主体、遵循原则和调解程序等，规定行政调解协议对当事人具有法律约束力，明确民事争议一方当事人不履行协议的救济途径。关于行政裁决，明确其概念、申请处理、案件审理、裁决期限和裁决书的内容等，规定要推行行政裁决权利告知制度，引导当事人选择行政裁决方式化解纠纷。关于行政复议，规定行政复议应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行，明确县级以上地方人民政府应当建立行政复议委员会和行政复议执行监督机制，并对加强行政复议规范化、专业化、信息化建设提出具体要求。关于投诉举报处理，明确要建立畅通、便捷的投诉举报渠道，公布投诉举报处理程序和联系方式。要求行政机关应当按照职责受理投诉举报，及时协调解决，不得推诿、搪塞，并对投诉举报处理期限及档案管理，以及投诉举报人反映诉求等提出了具体要求。

问：公众参与有利于增强行政程序的民主性，夯实行政行为的民意基础，条例在保障公众参与方面作了哪些规定？

周福莲：条例明确公民、法人或者其他组织有权对行政机关行使行政职权提出意见和建议，并要求行政机关应当就国家利益、社会公共利益的维护等事项征求公民、法人或者其他组织的意见。规定行政机关可以通过问卷调查等方式，向公民、法人或者其他组织征求意见。要求行政机关应当对相关意见和建议进行归类整理、分析研究，采纳合理的意见和建议，并以适当的方式反馈。同时，明确了意见建议不予处理的情形。

问：为促进行政机关依法履行职能，条例在监督方面提出了哪些要求？

陈志红：为促进行政机关依法履行职能，维护公民、法人和其他组织合法权益，条例明确要健全政府层级监督制度，加强监察、审计、检察等监督，并对监督检查方式提出了具体要求。规定公民、法人或者其他组织发现行政行为违反法定权限和程序的，可以向行政机关申请纠正该行政行为。明确行政机关发现行政行为确有错误的，应当自行纠正。行政机关不纠正的，由有权机关责令纠正，并依法追究法律责任。同时，为增强法规刚性，条例还对行政机关及其工作人员违法行为设置了相应的法律责任。