大兴机场“三项制度”改革实践与探索

□ 中国社会科学院大学政府管理学院 李 阳 北京大兴国际机场 谢 尧/文

国有企业改革视角是国家治理现代化建设不可忽视的视角，今年是最新一轮深化国企改革的收官之年，而“三项制度”（人事制度、劳动用工制度、薪酬分配制度）改革是国企改革中市场化机制改革的核心内容，是新一轮国企改革的重点任务。本文从研究“三项制度”改革的发展脉络中找到历史规律，结合当前北京大兴国际机场（以下简称“大兴机场”）所面临的新形势和新问题，系统阐述大兴机场在推进干部人才工作中的改革方法和工作实践。

“三项制度”的发展脉络

改革开放以来，我国经济体制发生了重大变化，由计划经济体制逐步向社会主义市场经济转轨。“三项制度”改革伴随着国有企业改革不断深入，改革的两条主线始终没变，一是打破平均主义，激发企业内部活力，二是减轻企业负担，卸掉计划经济遗留的人力资源包袱。

（一）改革的起步及协同推进阶段和全面推进阶段

改革开放初期，国家打破干部“终身制”，下放干部人事管理权；20世纪80年代国有企业开始推行“功效挂钩”，实施劳动合同制度、岗位结构工资制等单项制度探索实践； 20世纪90年代以砸“三铁”（铁饭碗、铁工资、铁交椅）为主要内容的劳动人事工资制度改革；1998年到2000年启动了国有企业改革三年攻坚；2001年国家经贸委会同人事部、劳动和社会保障部制订了《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配改革的意见》，标志着国家正式提出并全面部署推进国有企业“三项制度改革”；2003年成立国资委，2007年发布《劳动合同法》，2010年发布《中央企业工资总额预算管理暂行办法》，工资总额管理的方式由原来的“工效挂钩”变为工效联动机制下预算管理模式；2009年出台《关于深化中央企业劳动用工和内部收入分配制度改革的指导意见》，标志央企全面推进三项制度改革。

（二）改革深化到新发展阶段

党的十八大以来，三项制度改革进入深化推进的新阶段。党的十八届三中全会提出：“要深化国有企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。”2015年，党中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出国企管理人员更趋市场化的“三能机制”（即干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减）；2016年，国资委出台《关于进一步深化中央企业劳动用工和收入分配制度改革的指导意见》，加深对央企推进“三项制度改革”提出具体要求，同时协同推进深化国企改革；2018年，国务院发布了《关于改革国有企业工资决定机制的意见》，国资委出台《中央企业工资总额管理办法》，进一步完善工资与效益联动机制下的工资总额预算管理机制，对企业工资总额预算实行备案制或核准制管理；2019年，国务院国资委下发《关于开展2019年中央企业三项制度改革专项行动的通知》，标志着“三项制度”改革进入新发展阶段。由此，改革从立柱架梁阶段向全面深化阶段迈进，从追求形式和数量向追求质量和效果转变。

大兴机场“三项制度”改革实践与探索

首都机场集团于2021年7月27日完成公司制改革，这有利于将首都机场集团打造成为独立的市场主体，更加紧密地与市场对接，建立灵活高效的市场化经营机制，激发企业活力，进一步聚焦主责主业，实现高质量发展。大兴机场作为首都机场集团公司的分公司，在改革发展中扮演着重要角色，率先在集团内完成薪酬结构改革，突出企业本质，解放思想，统筹兼顾发展和安全两个第一位。大兴机场始终牢记“国之大者”，深刻理解“企”得于人，也止于人。大兴机场干部人才工作始终坚持党的全面领导，遵循干部成长规律，灵活选人用人手段，不断探索“三项制度”改革的方式方法，逐步构建起具有大兴机场特色的人力资源管理体系，着力打造人才管理能力与干部队伍的战略支点和雁阵格局，加快建设四型机场所需的人才中心和创新高地。

（一）“人事制度”改革：准确理解两个原则

“人事制度”改革的核心要点是在党管干部、党管人才的基础上，建立起“干部能上能下”的管理机制。能上，就是选贤任能，使能者得其位、尽其才；能下，就是新陈代谢，优进劣退，是一种淘汰机制，更是一种活力机制。大兴机场在实践中探索“人事制度”改革，认为“党管干部”“德才兼备”两个原则是指导改革的根本属性，尤其要准确理解其中的含义。

一是“党管干部”原则。大兴机场在选人用人的改革方面，始终坚持党的全面领导，坚持好干部标准，坚持民主集中制，坚决贯彻落实党的干部人才工作路线方针政策，严格执行党中央决策部署，落实民航局党组指示要求，充分发挥党组织领导和把关作用，确保干部人才队伍建设的方向正确、组织有力，为大兴机场选拔企业发展需要的人才。在此基础上，大兴机场的选人用人思路还坚持与时俱进和实事求是的原则。建设及运营筹备期间，创造性提出“折纸理论”（即“建设运营一体化”的人才战略），在建设期间及运营前期阶段，人员构成以“建设为主，运营为辅”，后期设备安装调试和运营阶段则以“运营为主，建设为辅”。根据工程项目规模、周期及运营的实际需求，构建起建设和运营管理两个团队人员交互介入和动态有序流动的机制，大胆尝试两个团队管理人员交叉挂职，培养复合型人才，总体提升建设运营管理效能，为大兴机场胜利开航投运奠定了制度基础；常态化运营以来，大兴机场紧紧围绕国家、行业、集团公司及本场改革发展大局，坚持“稳中求进、进中谋变、变中提质”的工作方针，正确处理好改革、发展、稳定的关系，破立结合、守正创新，有计划、有组织、有步骤地稳妥推动各项行动任务，确保大局稳、队伍稳、人心稳。在人才发展和培养方面，立足发展实际，颁布《人才发展白皮书（人才培养规划）》，开展“三定”工作，高标准管理机构编制，结合大兴机场的发展实际，逐年释放。在选拔聘任工作中，盘点干部数量、结构底数，统筹远期规划和近期需要，做到“精准选拔”；避免“画大饼”和“近期效应”，按照3～5年的人才梯队结构科学规划选拔晋升职数，为大兴机场未来10到15年配优才、储良驹。

二是“德才兼备”原则。大兴机场选人用人坚持德才兼备、“德”在“才”前。“德”可以理解为政治素质，在大兴机场干部的考核中，政治标准是第一标准，政治关是第一关，是硬要求。政治不过关，其他方面再优秀、再有才华，都过不了关。只有这样，才能把具有敢担当、能担当、有担当等政治品格的干部识别出来，把那些畏首畏尾、患得患失、偷奸耍滑的“骑墙派”“官油子”挡在门外，切实提高识人察人的工作能力，不断提高选人用人质量。大兴机场选人用人既注重政治素养和道德水平又注重干事创业的能力和才干，通过跟踪考察、民主测评和谈话调研，对选拔上来的各级管理者进行了严格把关。“才”其实可以看作业绩和能力，“德”却不容易被量化，所以改革量化行为准则，将无形化有形。增强干部队伍能力素质方面，大兴机场实施分层分类精准培训，确保培训工作全员覆盖。尤其对年轻干部要进行全流程、全方位、全视角培养，坚持多岗位锻炼、基层墩苗磨练、重点工作锤炼、必要台阶历练和急难险重任务考验相结合，带动青年人才资源向一线聚集，在一线历练成长。

（二）“劳动用工制度”改革：优化组织机构和实施岗位管理

“劳动用工制度”改革的核心是实现员工“能进能出”。“能进”是指建立一套人才选拔和聘任机制，引进合适人才；“能出”是指充分引入市场竞争，优胜劣汰，形成正常流动机制。大兴机场选人用人坚持五湖四海、任人唯贤的原则，经过多轮的社会招聘、集团内招聘、校园招聘等人员补充形式，人员构成呈现多元化。“劳动用工制度”改革则从优化组织机构、加强劳动合同管理和岗位管理两方面着手推进。

一是优化组织机构。优化组织机构是构建劳动合同管理和岗位管理的基础，组织发展是一个不断成长和调整的过程。当企业发展到一定阶段，出现重大问题，处理危机时，都需要优化组织结构。组织结构是整个管理系统的“框架”，是组织的全体成员为实现组织目标，在管理工作中进行分工协作，在职务范围、责任、权利方面所形成的结构体系，其最终的目的是实现人岗匹配。大兴机场的组织机构优化始终立足自身发展实际，同样坚持与时俱进和实事求是的原则，将改善优化组织管理体系作为组织结构的关键，包括优化部门设置，部门职能分工，管理岗位（中层和基层核心岗位），优化岗位说明书、优化岗位编制等内容。例如在运营筹备中期对“运行指挥中心”“消防救援中心”等进行战略调整为“运行管理部”“消防管理部”，突出综合管理；在常态化运营以后，按照业务发展需求，增设“一部三中心”，修订各部门职责（当前共12个职能部门和7个业务部门），推进人力资源管理转型。在选拔、考核、人才培养等方面，逐步将人事权限下放至二级部门，同时对人力资源管理的难度和质量提出更高的要求，必须要做好监管。

二是加强劳动合同管理和岗位管理。岗位管理是企业管理的实质，加强劳动合同管理，建立一套科学的劳动合同管理制度，履行法定程序，确保用工管理依法合规。建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，强化劳动合同对实现员工能进能出的重要作用，打破身份界限，将身份管理转变为职位管理。劳动合同管理和岗位管理是大兴机场“劳动用工制度”改革的核心内容，其目的就是要实现人随岗走、岗变薪变、薪变权变，权变责变。大兴机场当前已推动“三定”方案落地，细化人员编制，梳理变更岗位信息，搭建完成三条职业发展通道。逐步形成以岗位管理的人力资源管理模式，规范员工与岗位的关系，确保人员岗位管理依法合规，完善公司岗位管理体系，提升精细化管理水平。大兴机场人力资源从职能化转向经营化，在按照企业规模、效益、人数、经营难度等对企业进行分层分类管理的基础上，再进行各级管理人员动态岗位管理，这样能解决干部级别问题又有利于公平分配。细化岗位类别，建设完善科学的岗位体系，是打造一流人才队伍的基础。大兴机场在完善岗位体系的基础上，重点是强化专业人才、技能人才的培养、培育。大兴机场的岗位体系分为三类，管理序列、专业技术序列、技能序列，不同体系岗位之间的渠道有助于实现“能上能下和能进能出”。不同岗位体系的人才在选拔培养及使用方面均有各自的特点和需求等客观差异。立足完善岗位体系建设才能做到人尽其才，而人才的不断发展和正确使用是激发组织活力的重要内驱力。下一步，大兴机场将对岗位管理向纵深改革，比如研究灵活编制管理机制、人员退出机制和调研机制等。

（三）“薪酬分配制度”改革：发挥绩效管理的调节作用

分配制度改革的核心是在企业内部建立起收入能增能减、按劳分配、有效激励的分配机制。大兴机场充分发挥绩效管理“指挥棒”作用，不断完善与财务预算和业绩考核目标挂钩的工资总额预算管理办法，健全工资效益同向联动机制，切实做到工资总额与企业效益紧密挂钩。强化全口径人工成本预算管理制度体系，逐步将工资总额以外的其他人工成本项目纳入预算管理范围，不断提高人工成本投入产出效率。大兴机场“1+N”绩效管理体系、发展奖励体系、部门总经理奖励基金等多个工具发挥“联动”效能，真正推进了与企业发展效益紧密挂钩的内部薪酬制度改革。大兴机场的工资决定和正常增长机制与企业经济效益和劳动生产力挂钩，在2021年完成了薪酬结构改革，合理设定固定薪酬和浮动薪酬的比例，逐步加大绩效薪酬占比，将绩效考核结果充分运用于薪酬调整和年度奖金分配，从而更好地激励员工工作，树立“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”的激励导向，合理拉开收入分配差距。与此同时，大兴机场尤其注重规范员工福利保障机制的完善，及时增设员工服务中心，一揽子专职负责优化员工福利设计，其中法定福利严格依法履行，重点设计员工补充福利。在绩效管理方面，传统的绩效考核主要是了解干部、人才以往做的怎么样，注重的是现实表现。大兴机场的全员绩效管理认为考核有两个含义：一个是向后看，一个是向前看，向后看是综合和总结，向前看还需要分析和预测。因此，大兴机场将考核权限下放至用人部门，各部门根据大兴机场全员绩效管理规定并结合自身特点，灵活制定考核细则，这样有助于实现“听得到炮火的人指挥的战斗”，实现绩效考核的考准、考实。（本文系大兴机场申报民航系统2022 年度党建创新课题“创新青年人才培养构建‘strong’管理模型”的阶段性成果）