我国非物质文化遗产政策量化研究*

郑炜楠

0 导言

非物质文化遗产(以下简称“非遗”)是各族人民口传身授、世代传承的各种传统文化的表现形式以及相关实物和场所，是中华优秀传统文化的重要组成部分。2004年全国人大常委会批准加入联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》。随后，我国制定了一系列非遗政策。2011年《中华人民共和国非物质文化遗产法》(以下简称《非遗法》)颁布，非遗保护纳入国家法律体系。随着非遗政策陆续颁布，我国逐步建立起国家、省、市、县四级非遗项目和传承人名录，形成了具有中国特色的非遗政策体系和实践模式[1]。

目前非遗政策研究主要包括：一是特定主题非遗政策研究，主要涉及非遗传承人[2]、非遗教育传承[3]和非遗档案管理[4]。二是特定类别非遗政策研究，包含传统音乐[5]、传统体育[6]、传统医药[7]等方面。三是非遗地方性政策研究，学者发现存在人力、财物、信息、法律制度、非遗教育等供给不足问题[8-10]，缺乏文化空间保护、节庆保护、文化开发与保护协调的政策支持等问题[11]。四是整体性非遗政策研究，全面评价了国家和地方层面的非遗政策[12]，探讨了非遗名录制度、非遗项目代表性传承人制度、文化生态区建设制度等存在的问题[13]。总体而言，现有研究以定性研究为主，结合工作调研中发现的实际问题来探讨非遗政策的不足，很少从政策文本出发，通过定量研究，较为系统地分析政策文本的外部特征和内部特点。

“十四五”时期，非遗保护应将坚持系统性保护作为基本原则[14]，以非遗系统性保护为发展目标[15]。系统性保护是指在政府非遗政策制定中落实对非遗的保护、传承和开发利用[16]，而健全非遗政策法规体系也是现阶段非遗工作的现实诉求。因此，本文以国家层面颁布的非遗政策为研究对象，系统梳理非遗政策的发展，根据政策工具理论和系统性保护原则，总结非遗政策特点，提出完善非遗政策体系的建议。

1 研究设计

文章依循演绎的研究路径，以政策工具理论和系统性保护原则为基础，以国家层面的非遗政策为例，采用内容分析法，通过定性和定量相结合的方式开展研究。

1.1 政策文本收集

本研究通过3种途径收集数据：一是在“北大法宝”数据库以“非物质文化遗产”“文化遗产”“民族文化”“民间文化”“民间民族文化”“文化生态保护区”“传统村落”为关键词进行检索；二是收集中国非物质文化遗产网(http://www.ihchina.cn/)上的国家政策；三是收集《非物质文化遗产保护法律法规资料汇编》中国家层面的政策[17]。政策文本选取标准为：国家层面的政策文本，主要是国家立法和国务院及其部委局等发布的政策文本；与非遗保护直接相关；政府颁布的法律、法规、条例、办法、意见等文件，但不包括国家级非遗名录项目申报或公布的通知，非遗项目代表性传承人推荐或公布的通知，国家级非遗生产性保护示范基地名单公布通知，非遗保护工作先进集体或个人的评选通知，非遗博览会等展会、活动通知；也不含批复文件和失效文件。由于2004年8月我国加入《保护非物质文化遗产公约》[18]，随后开始制定和完善非遗政策，因此本文收集的政策起始年份为2005 年。截至2021年11月30日，获得与非遗密切相关的国家层面政策文本72份，见表1。

表1 非遗政策样本示例

1.2 政策分析维度

(1)政策工具。政策工具是政府为实现和满足公众对公共物品和服务的需求所采取的各种方法、手段和实现机制，通常表现为一系列制度安排[19]。政策工具属于公共管理和政策科学的重要研究领域，其研究重点包含政策工具分类，应用范围相当广泛。Rothwell 将政策工具分为供给型、环境型和需求型3种类型[20]，被各学科广泛运用。非遗政策既涵盖非遗文化产业的内容，也与文化事业息息相关，因此，本文采用上述政策工具分类方法，结合现有研究成果[21-23]，阐述各类型工具的组成和含义。其中，供给型政策工具是指政府从设施、资金、人才和信息技术等方面给予直接支持，对非遗工作具有非常重要的推动作用，可以细分为基础设施建设、资金投入、人才培养、信息支持、技术支持和公共服务等。环境型政策工具是指政府构建政策实施环境，间接地影响非遗工作的开展，可以细分为目标规划、法规管制、策略性措施和税收优惠等。需求型政策工具是指政府通过宣传、采购等途径，不断增强社会对非遗的保护意识和积极利用需求，对非遗工作具有显著的拉动作用，可以细分为政府购买、宣传普及、产业塑造、对外交流、社会参与和学术研究(见表2)。

表2 非遗政策工具定义

(2)系统性保护根据系统性保护原则，本文将保护、传承和开发利用划分为非遗的3个保护要素[16]。“保护”包括非遗项目的调查、认定、记录、研究、保护(含非遗区域性整体保护)；“传承”包括非遗传承人的认定、管理和非遗的传播普及；“开发利用”包括促进民间民族文化产业发展、推动非遗与旅游等产业融合发展等内容[14]。

1.3 政策文本内容编码

本研究将政策文本拆分为多个分析单元。若文本有划分章节，将章节作为一个分析单位；若文本的某一条款仅使用一类政策工具或体现一种保护要素，则视该条款为一个分析单位，否则拆分为多个子条款。按照“政策序号-(章/节号)-具体条款号-(子条款号)”的格式，最终获得559个编码，编码过程见表3。

表3 政策文本编码示例

2 政策文本特点分析

本节从发布时间和制定部门两方面揭示非遗政策文本的外部特征；从政策工具和系统性保护两个维度分析内容特点；在编码基础上，统计各类政策工具和保护要素的使用频次。

2.1 政策文本基本情况

(1)发布时间。72份政策文本发布时间分布见图1。2005-2010年非遗政策数量呈下降后回升态势。2011年非遗政策数量迎来小高峰，当年《非物质文化遗产法》《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》相继颁布，提出加强非遗保护传承，根据规划纲要要求，国家出台文化生态保护区总体规划编制、在未成年人校外活动场所开展非遗传承教育活动等方面的政策。2012-2016 年非遗政策数量缓慢下降后再上升。2017年非遗政策文本大幅增加，《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》等8份政策相继出台。随后，非遗政策文本的数量较为稳定，直至2020年政策文本数量大幅下跌，但2021年随着“十四五”到来，非遗政策文本数量再次激增，《“十四五”文化和旅游科技创新规划》《“十四五”文化和旅游发展规划》《“十四五”非物质文化遗产保护规划》等9 份政策出台。总体而言，非遗政策发布大致以国家文化发展五年规划(下文简称“五年规划”)的时间为周期，在规划发布当年，出现政策文本发布高峰，之后数量呈下降后稍有回升态势。

图1 非遗政策样本历时性分布

(2)政策制定单位。72份政策由28个单位发布。总体看，非遗保护得到众多政府部门关注，其中文化部、文化和旅游部、国务院办公厅、教育部、财政部是非遗政策文本的主要制定单位。文化部、文化和旅游部先后作为非遗主管部门，发布的政策文本数量最多，共45份，占62.50%。从联合发文情况看，29.17%政策由多部门联合发布，其中文化部、财政部、文化和旅游部、教育部与其他部门联合发文次数较多；教育部主要参与非遗的传承教育、传承人群研修培训计划等事务，往往与文化部、文化和旅游部、全国青少年校外教育工作联席会议办公室、人力资源和社会保障部等部门联合发文；财政部负责非遗保护专项资金预算和管理，主要联合文化部、文化和旅游部、住房和城乡建设部等部门发文(见表4)。

表4 政策制定部门统计表

2.2 政策工具使用情况

如表5所示，非遗政策对政策工具的使用较全面，也存在一定的应用偏好：供给型政策工具使用最多，环境型稍次之，需求型相对较少。

表5 我国非遗政策的政策工具和保护要素分布统计

(1)供给型：强调人才培养和资金投入。供给型政策工具方面，非遗政策强调人才培养和资金投入，但对基础设施建设、技术支持、信息支持、公共服务等的应用较少，工具运用存在失衡情况。非遗政策制定主体采用人才培养类政策工具的比例最高，说明现有政策对非遗传承人和非遗工作者的重视，也显示出非遗保护队伍建设仍难以满足非遗保护的现实需求，还需要通过政策手段加强非遗传承人和非遗工作者专业素质的培养，壮大非遗保护队伍。资金投入也是该类政策工具的重点，可见国家已充分认识到财政支持的重要性。《文化部办公厅关于加强国家级非物质文化遗产项目代表性传承人补助经费管理的通知》指出，国家级非遗传承人的补助经费由中央财政支出，省级文化行政部门一次性发放[17]72；《国家发展改革委办公厅、文化部办公厅关于印发国家非遗保护利用设施建设实施方案的通知》指出，非遗保护利用设施建设的资金由多渠道投入组成，其中包括中央补助投资、地方配套资金。

(2)环境型：对策略性措施有较强依赖。从环境型政策工具应用情况看，现有非遗政策对策略性措施有较强的依赖，税收优惠政策数量少，工具内部结构失衡明显。策略性措施在环境型政策工具中占比最高，其作用在于为非遗保护提供政策指向和措施引导。法规管制体现了政策制定主体希望通过强制性条款，管制非遗利益相关者的行为，为非遗保护提供法律法规保障。目标规划为现有非遗政策设定了较为明确的阶段性发展目标，要求非遗工作的开展根据实际情况确定具体目标任务，反映了非遗工作的计划性和有序性。税收优惠政策工具占比较低，优惠范围有待放宽。例如，在非遗传承过程中，对通过符合条件的公益社会团体或县级以上人民政府及其部门，向非遗教育捐赠的个人或企业，可享受税收优惠；在非遗开发利用过程中，非遗项目经营等也可享受税收优惠政策。整体看，税收优惠政策数量有限，可能会影响社会参与非遗传承和开发利用的积极性。

(3)需求型：重视宣传普及和产业塑造。对需求型政策工具的应用，现有非遗政策重视宣传普及和产业塑造，而对政府购买的应用非常有限，工具内部结构失衡的现象同样存在。其中，宣传普及的比例最高，体现了现有政策对非遗项目、非遗传承人和非遗工作宣传的重视；其次是产业塑造，反映了政府通过政策促进非遗与文化、旅游等产业融合的现状。而学术研究、社会参与、境外交流、政府购买4种政策工具的使用比例都比较低，说明现有政策对发掘非遗内涵、吸引社会力量参与非遗保护、促进交流合作的路径尚未得到强化，尤其是政府购买促进非遗保护的推动力度有限。

2.3 系统性保护要素分析

(1)“保护”：政策关注度有所下降。从政策动态演变看，“十一五”“十二五”时期的非遗政策以“保护”为主，这一时期为非遗的普查和认定工作提供了重要的政策引导和支持。“十三五”时期非遗政策的“保护”内容稍有减少，政策重心逐渐向非遗“传承”转移。总体而言，非遗的“保护”政策在现有政策中的关注度居“中”。非遗“保护”要素依赖环境型政策工具，主要从策略性措施、法规管制、资金投入和学术研究4 个方面获取政策支持。非遗项目的调查、认定和记录，以及非遗区域性整体保护等离不开策略性措施的方向指引和法规管制的政策保障。资金投入维持着非遗普查、非遗保护专项资金设立、文化生态保护区建设等保护工作的有序进行。学术研究推动着非遗理论研究体系和非遗保护、保存方法的完善，非遗相关资料的整理和出版，以及对传统节日文化内涵和精神实质的挖掘。

(2)“传承”：当前非遗政策的重心。非遗政策中有关“传承”的内容呈上升趋势。“十三五”时期和“十四五”开局之年，“传承”在系统性保护要素中占比最高，成为非遗政策的重心。为强化非遗“传承”工作，政策制定主体主要从人才培养和宣传普及给予政策支持。人才培养方面，通过实施传承人研习培训计划、完善非遗人才培养体系、扩大非遗传承人队伍等方式保障非遗的传承工作。例如，《文化部办公厅 教育部办公厅关于实施中国非遗传承人群研修研习培训计划的通知》揭开了传承人研习培训的序幕；《中宣部 文化部 教育部 财政部关于新形势下加强戏曲教育工作的意见》从中等职业教育、高等职业教育、本科教育、研究生教育、继续教育等多层次构建起戏曲教育的终身学习机制。宣传普及方面，通过支持传统民俗节庆宣传、利用“文化遗产日”开展非遗展示活动、办好中国非物质文化遗产博览会和中国成都国际非物质文化遗产节等方式，使非遗传承融入大众生活。例如，《中央宣传部 中央文明办 教育部 民政部 文化部关于运用传统节日弘扬民族文化的优秀传统的意见》，要求采用将传统节日教育纳入学校教学活动、新闻媒体宣传等方式宣传民族传统节日[17]29-32。

(3)“开发利用”：政策关注度上升。尽管有关非遗“开发利用”的政策支持总体上甚少，但政策数量呈上升趋势。现有非遗“开发利用”政策使用最多的政策工具是产业塑造。例如，为促进非遗与文化产业融合，政府相关部门、非遗传承人等主体通过非遗博览会、传统工艺产品展销场所、网络销售平台等扩大非遗产品的销售渠道，并利用非遗资源进行文艺创作和文创设计等；又如，为推动非遗与旅游相结合，《“十四五”文化和旅游发展规划》《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》等文件提出，通过开发非遗主题旅游路线、非遗研学旅游产品等方式，促进非遗的开发利用。此外，相关政策也强调利用传统村落非遗资源推动乡村振兴。

3 研究结论

(1)在政策外部特征方面，一方面非遗政策发布具有周期性，五年规划对非遗工作提出发展目标和具体任务，政府则通过颁布细化政策加以贯彻落实；而且，总体上非遗政策数量呈上升的趋势。另一方面，原文化部、文化和旅游部是统筹非遗工作的主管单位，在非遗政策制定中起主导作用；同时，非遗政策制定主体多元。

(2)在政策工具方面，尽管我国非遗立法保护起步较晚[24]，但近年非遗保护不断获得政策支持。非遗政策以供给型政策工具为主，直接为非遗工作提供支持；以环境型政策工具为辅，规划和管理非遗工作的走向；以需求型政策工具为补充，拉动非遗的创造性转化和创新性发展。其中，供给型政策工具强调人才培养和资金投入，但公共服务这一政策工具的应用数量有限；环境型政策工具内部结构失衡明显，对策略性措施有较强依赖，对税收优惠的关注不足；需求型政策工具重视宣传普及和产业塑造的运用，政府购买和境外交流有待完善。

(3)在系统性保护方面，非遗“保护”和“传承”受到政策的重点关注，而“开发利用”还有待政策支持。非遗“保护”对策略性措施、法规管制等环境型政策工具依赖较大；非遗“传承”主要获得人才培养和宣传普及的政策支持；非遗“开发利用”主要由产业塑造政策拉动。

4 政策建议

4.1 加大税收优惠政策支持，推动非遗融入公共服务

环境型政策工具内部结构的调整，可以从加大税收优惠支持入手，制定可操作的税收优惠规定和细则。一方面，在非遗文化产品开发和生产、非遗相关服务提供过程中，鼓励对非遗项目经营企业采取税收减免措施，以降低其运营成本，并对非遗传承人创业实行税收减免。另一方面，对从事非遗教育、表演的机构以及向非遗教育捐赠的个人或团体，给予一定的税收优惠[25]。供给型政策工具除了应继续强化人才培养和资金投入，还需要增加公共服务的政策支持。首先，应要求各级政府向社会公开非遗项目、非遗传承人名录等相关信息；其次，应鼓励各级各类公共文化服务机构举办非遗展示传承活动。非遗活动有助于全民享受更丰富的公共文化服务，同时，将非遗融入公共文化服务也是中华优秀传统文化教育和爱国主义教育的一种重要方式。

4.2 鼓励购买非遗产品和服务，加强对外交流合作

需求型政策工具的完善，应增加对政府购买和境外交流的政策支持。政府购买方面，应要求将非遗文化产品列入政府采购目录，增大对非遗文化产品的采购份额，鼓励相关单位购买非遗相关产品和服务，从而支持相关企业的经营。需要指出的是，非遗产品和服务的销售应符合市场需求，不可过度依赖政府购买[26]。

尽管我国非遗保护工作起步较晚，但一直致力于探索非遗保护的中国方案，需要政策支持非遗的国际传播，向世界传递非遗保护的中国经验[14]。

4.3 坚持保护为主和传承发展，积极引导非遗的合理开发利用

现有非遗政策体现了对“保护为主”“传承发展”原则的坚持，而“合理利用”原则仍有待政策引导落实。《文化部关于加强非物质文化遗产生产性保护的指导意见》为将非遗及其资源转化为文化产品提供专门政策支持[17]61-64。在文旅融合发展背景下，应鼓励合理开发利用非遗资源、丰富旅游的文化内涵。这既有助于推动非遗传承，也能提升旅游品质，实现文旅融合。与此同时，应通过鼓励合理开发传统村落的非遗资源，建设非遗就业工作坊等措施，助力乡村振兴。