周乐：以人为先，当好慢行系统“操盘手”

文/本刊记者 陈楠枰

中国城市规划设计研究院城市交通研究分院副总工程师、教授级高级工程师周乐

2022年7月4日，《人民日报》报道全国多地通过因地制宜建设慢行步道、改造更新步行街、净化人行道等方式，提升市民绿色出行体验，再次将慢行交通系统拉入百姓视野。

在中国城市规划设计研究院城市交通研究分院（以下简称“交通院”）有这样一个团队，数十年如一日，不光从城市规划与设计视角推动慢行交通发展，同时也充当慢行系统建设及改善的实际“操盘手”。

“我们倡导‘从车到人’的转变，不仅关注慢行通道自身是否安全可靠，同时也强调整个城市道路网络与慢行交通设施的整合，步行与骑行者通行和停驻环境的改善，以及与其他交通方式的衔接和协调。”交通院副总工程师、教授级高级工程师周乐告诉记者。

“为慢行交通‘留路’是中国城市的传统与优势”

“在中国，慢行交通于城市中有非常强大的生命力，一直以来都是城市交通系统运转的‘压舱石’。”周乐很笃定。

相较于欧美城市，中国城市的人口密度高、城市建设强度大、土地利用更加混合，使得城市居民的日常出行大多可以控制在较短的距离范围内，“这就意味着慢行交通在中国城市中具有天然的优势。”

“长期以来，为道路两侧预留非机动车道和步行道，更是中国市政道路规划设计和建设的‘标准配置’，这也促使中国绝大多数的城市拥有其他国家城市难以匹敌的慢行交通基础网络条件。”

不过，周乐也注意到，随着小汽车逐步进入城市家庭，城市道路系统无法完全满足个体机动化出行的需求，加之对于小汽车的使用缺乏引导和规范，城市交通拥堵情况逐步恶化并蔓延开来。

其中，有的城市为了提高小汽车通行和停放能力，道路空间资源被路边停车挤占、道路改扩建过程中随意取消非机动车道或压缩人行道空间、各种附属设施设置混乱无序等现象频发。“出行环境不佳导致慢行交通的品质不高，马路越来越宽，道路的人气却越来越差，城市街道的‘烟火气’也随之消退。”

尽管如此，周乐却依旧坚信，慢行交通仍然具备顽强的生命力，且将一直在城市综合交通系统中发挥基础性作用，“它是老百姓用脚投票的结果”。

经过对国内近百个城市的居民出行调查结果进行分析，周乐发现，以步行、普通自行车及电动自行车出行为代表的慢行交通出行比例普遍已经超过50%，其中中小城市的比例更高达70%以上，相当一部分城市里，居民依靠普通自行车及电动自行车出行的“人·公里”指标甚至与小汽车出行持平，而对于大城市而言，慢行交通也是轨道、干线公交线路正常运转所必须的接驳衔接方式。在新冠肺炎疫情冲击下，大量城市的慢行交通出行比例进一步提升，使之成为维持城市正常运转、提高城市韧性的必要条件。

“除了交通功能以外，慢行交通还是城市交通系统减排降碳、城市集约发展所依赖的重要手段。”在周乐看来，尽管电动汽车在尾气排放方面优于传统燃油小汽车，但是仍然不能改变其作为个体机动化出行方式的属性。无论充电或燃油，小汽车对道路时空资源较高的占用率，决定了它并不能成为和慢行交通一样“绿色”的交通出行方式。

“电动小汽车不会减少拥堵，反之，由于其运行成本更低，很可能会诱发更多的出行，从而造成更为严重的道路拥堵问题。”周乐认为，如果说小汽车的使用引导了典型美国城市式的低密度郊区蔓延，那么这个因果关系不会因为小汽车是否是用电驱动而改变，换言之，如果国内城市想打造“15分钟生活圈”的集约化城市格局，匹配慢行交通系统是必不可少的。

为慢行系统打响“防守反击战”

2013年末，为切实改善居民出行环境，倡导绿色出行，科学编制城市步行和自行车交通系统规划，加强城市步行和自行车交通系统建设，住房和城乡建设部首次印发了《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》。

2016年，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中亦提出树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，明确了推进城市自行车交通系统建设的要求。这一年，中国城市规划设计研究院作为牵头单位，联合国内多家机构组成编写组，着手起草编制《城市步行和自行车交通系统规划标准》，并最终于2021年4月在住房和城乡建设部官网发布。

“这是国家在城市慢行交通系统规划领域的第一本国家标准，是1.0的版本，也可以理解为私人小汽车抢占太多‘领地’后的‘保卫之战’，重点在于保护慢行交通系统最基本的网络完整、空间及宽度可用等，这是慢行系统的规划和建设底线。”周乐表示。

在他看来，慢行系统与机动车交通系统最大的不同，在于其对城市地形、气候、出行习惯等客观条件的严重依赖。“例如，平原城市的经验难以应用到山地或河谷城市，南方多雨湿润的气候条件对步行环境的要求与干燥寒冷的北方城市差异极大。”

而近年来，北京、上海等国内发达城市已经从各城市自身发展的实际阶段和需要出发，先后出台了诸如“街区/街道设计手册”或“道路环境设计指南”等类型文件，对各城市中的慢行交通系统建设和改善提出了具体且个性化的要求。

“作为全国适用的国家标准，需要将重点放在诸如网络密度、最小通行空间宽度、通道间距等核心指标上，并对外围工业片区、空间局促的历史街区等城市中的特殊地区的处理方式做出说明，力求在全国各城市的步行和自行车交通规划设计实践中，找寻出核心的‘最大公约数’。”

在实施层面，2020年，住房和城乡建设部发布《关于开展人行道净化和自行车专用道建设工作的意见》，聚焦步行和自行车出行“走不通、不安全、不舒适”等突出问题，开展了人行道净化专项行动，推动自行车专用道建设，切实改善绿色出行环境，使人民群众走得通畅、走得安全、走得舒适。各地开展的城市更新、街区改造等项目中，也将提升慢行交通系统环境作为重要内容。“总体而言，社会各界对于慢行交通环境的改善已经基本形成共识，慢行交通出行的需求愈发突出，在城市交通系统中的地位正在逐步回升。”周乐表示。

此外，近年来，周乐与研究团队还在国内很多城市倡导推行“多道合一”理念。“我们倡导将多种慢行道路放在一张网络中，配套完善净空、绿化、照明、铺装等各种设施要求，使整个慢行网络更加丰富完整、密度更高、可达性更好，跳出市政道路连通胡同里弄、沿河道、绿道、健身道，为小学生安全上下学梳理通学路径等，希望整个城市的慢行体验会更加方便和舒适。”

周乐相信，无论是打造“公园城市”还是“儿童友好城市”，慢行交通系统都是最有效的推动工具之一。