减税降费政策落实跟踪审计问题及对策研究

马菡嵘 段磊 重庆工商大学

引言

政策落实跟踪审计虽然出现在公众视野内的时间并不长，属于一个较新的审计业务类型，在政府审计中却承担着重要的角色，在政策跟踪审计的监督与辅助下，国家重要政策的贯彻落实情况得以被更具体把握，从而推动了国家治理的进程。我国政策落实跟踪审计体系中包含的具体内容一直在随国家重大政策的变化而不断更新，“减税降费”一词虽然出现时间较晚，但其所处的重要地位却毋庸置疑。在国家正处于向新型的高质量经济转型的重要阶段，减税降费政策在企业的权益保障、减小企业经济负担、推动市场有序有质发展方面起到了不可或缺的作用，与其他重大政策一同承担起推动我国经济向高质量发展的重要任务。然而，减税降费政策落实跟踪审计虽然由此居于重要地位，但限于相关概念提出晚，开展该项工作的时间也不长，故而与减税降费政策跟踪审计相关的学术研究成果并不算多。本文通过对减税降费政策落实跟踪审计理论研究现状与实务工作现状的情况整理，分析提出现有减税降费政策落实跟踪审计环境下存在的部分问题，并针对这些问题提出具有参考性的具体建议，以期为国内减税降费政策落实跟踪审计的研究与工作推进提供一些思路与建议，推动国内减税降费政策的更好执行。

一、我国减税降费政策落实跟踪审计现状

（一）理论研究现状

因为减税降费专项审计投入实践较晚，所以我国与减税降费政策落实跟踪审计直接相关的理论研究成果较为稀少，考虑到这一因素，同时契合减税降费政策的主要组成内容，本文将从减免税审计与违规收费审计这两个方面进行减税降费政策落实跟踪审计理论研究成果现状的体现。

1.减免税审计研究现状

申向红在研究中充分肯定了减免税审计对于现代审计而言具有重要作用，并对减免税审计中所应把握的审查关键点，以及重点关注问题进行了列举说明。毕华荣则是在其文章中通过对减免退税概念的解释，进一步说明了实际审计工作的相关情况，并在文末针对文中提及问题，从体系、模式、团队建设几个方面提供了具有针对性的建议，期望以此来推动我国学术界与实务界对减免税审计的认识发展。在案例研究方面，李烨对DF县地方的减免税工作的开展进行了说明，并从内部审计这一角度对问题做出了剖析，继而提供了相应的改动建议。为减免税审计的实务工作提供了案例性参考。

2.违规收费审计研究现状

行政事业单位违规收费审计虽然在国内已发展了一段并不算短的时间，但对于这类审计的专门研究却还是相对较少。国内学者的主要研究方向在违规收费审计的审计方法探讨方面。

严畅利用归纳总结的方法，将部分已公开的重大违法违规案件进行了整理分析，发掘出其中规律与特征，并且针对此类情形提出了参考性的解决建议。周树大则是对涉企收费审计的关键点进行了探讨，提出在审计中应当将检查重心放在部门单位是否按规定完成项目清理和完善行政审批制度上。在行政事业性收费审计的技术方法研究方面，刘斌则是对行政事业性收费审计的技术方法进行了归纳创新，在归纳了其表现形式的基础上，与计算机技术结合，提出了现代技术与传统手工结合的四种审计方法。

3.理论研究述评

在对国内有关于减税降费政策落实跟踪审计的理论研究成果进行了整理分析后，可以看出国内目前对于减税降费政策落实跟踪审计的理论研究较为缺少，而在现有的理论研究成果中，大部分的研究都是基于具体的重点问题以及细节问题进行深度探讨，或是侧重在审计方法与审计思路的创新，很少有研究从我国减税降费政策落实跟踪审计的整体情况出发，缺乏对我国执行减税降费政策落实跟踪审计以来所存在问题的整理分析，故而本文从这一角度出发，结合对实践工作成果内容的分析，形成相应的理论研究成果。

（二）实务工作结果情况

2018年，“减税降费政策落实”一词首次出现在审计署公告的国家重大政策措施落实跟踪审计结果内容中，故而本文选取2018年第三季度到2020年第三季度的国家重大政策措施落实跟踪审计结果公告中有关减税降费政策落实跟踪审计的内容数据进行了统计，得出表1。

表1 2018年第三季度-2020年第三季度国家减税降费政策落实跟踪审计结果统计

由于结果中涉及问题小类较多，本文限于篇幅，将问题主要归为违规收费与清退保证金不到位两类进行统计，统计结果中“违规收费”项目包含了与费用收取转嫁以及未清退相关的问题小类。从表1可以看出，减税降费政策落实跟踪审计作为国家重大政策措施落实跟踪审计的重点内容，被反映在审计署公告中主要是在2018年年中以后。2018年与2019年年间的审计结果所涉及的问题主要由违规收费与清退保证金不到位这两个大类构成，而到了2020年，审计结果公告中与保证金清退问题相关的内容逐渐消失，问题集中在了违规收费方面。在问题金额方面可以看出，在2018年，清退保证金不到位的问题金额占有所有问题金额的较大比例，在2019年，这一比例则有所下降。违规收费则是由2018年的8.24亿元增加到2019年的26.64亿元之后，在2020年度减少到了2.85亿元。

而将审计署公布的国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果文件进行整理后，能够看出我国减税降费政策落实跟踪审计所审计结果涉及的具体问题类型较多。由此可见，目前我国在减税降费政策落实跟踪审计的实务工作中，所涉及的工作范围具有一定的广度与深度。另一方面，本文通过统计发现，在2018-2020年度公告内披露的具体问题中，有不止一类问题在每一年都会重复出现，这意味着在我国目前的减税降费政策落实跟踪审计工作中，所审计出的问题具有一定的重复性。

二、减税降费政策落实跟踪审计问题探究

虽然迄今为止，国内减税降费跟踪审计开展已有一段时间，也积攒了较多的审计工作经验与审计工作成果，但由于一些主客观因素的限制，目前国内减税降费政策落实跟踪审计仍旧存在一些问题。

（一）审计工作推进存在一定困难

1.审计内容复杂，所导致的重点难把握、统筹协调难的效率低问题

由于减税降费政策落实跟踪审计工作包含了“减税”与“降费”两个方面的内容，且两方面政策主要由不同部门负责。例如减税政策的主要负责主体是税务机关，而降费政策涉及了更多的负责主体如政府机关、企事业单位。在减税降费政策落实跟踪审计工作的内容系统中，各被审计主体之间缺少关联性，所以跟踪审计对象相较于其他类型的审计工作来说较为复杂，在审计人员与审计时间有限的情况下，难以以有限的审计资源实现对复杂的跟踪审计对象的有效重点把握。

另一方面，同样囿于审计对象的复杂性与缺少关联性，减税降费政策落实跟踪审计在开展时所面对的信息与数据量之大、冗杂，给审计工作在如何实现数据信息有效利用方面带来了较大的挑战性，同时由于各部门主体之间存在信息壁垒，信息难以实现有效的交流与沟通，跟踪审计工作在开展过程中统筹协调难度随之增大。

2.评价指标缺乏，专业审计人才短缺引起的审计质量问题

传统的减税降费政策落实跟踪审计中，评价体系中缺乏更为具体的定性指标与定量指标。审计人员更多是通过对审计法与相关政策法规的专业性把握，凭借个人专业知识水平与积累的工作经验，加上所能获取的可参考外部协助结果与个人的职业判断，对政策执行效果进行评价。但由于这种评判依赖的主观意识判断个人色彩太浓，导致审计结果的公正性客观性受到一定影响，这也有悖于审计本身的客观、独立原则，所出具的审计报告质量难以得到更可靠保证。

对于审计人员来说，由于减税降费政策落实跟踪审计中涉及的政策类型相较于其他审计工作来说较多，且在对降税政策的把握方面，需要审计人员对税务知识有一定了解，而限于经费、编制等问题，地方上的审计团队很难保证有足够的相关专业知识储备与过硬的专业胜任能力，这就导致审计工作开展困难，审计质量存在参差不齐的问题。

（二）审计督促整改落实存在一定困难

1.问题整改落实率低，整改结果可利用价值小

结合审计署公告来看，转嫁费用、未按规定减免费用、违规开展中介服务等问题长期存在，每季度涉及金额上千万元。行业协会的违规收费问题也日趋增多。而在相应的整改报告中，整改金额往往占问题金额比例较小，落实整改率较低。另外，由于对整改结果的衡量缺乏明确的统一标准，整改结果很难为后续的整改工作推进贡献科学可靠的参考依据。

2.缺乏相应职责分工、督促整改工作困难

在现有的审计实践工作中，审计组和主审一般是督促整改的负责人与主力军，但实际上，由于既有审计工作结果的影响以及固有思维的限制，主审的客观性与科学性可能受到一定影响。同时可能受限于工作安排与工作量，主审的督促整改工作效率难以提高，对整改活动可能难以形成较为全面的评价。

三、问题优化建议

（一）针对审计工作推进中的问题

一是要把握政策导向，凸显审计重点。由于减税降费政策落实跟踪审计需求对相关政策的高度理解与把握，对于审计重点的把握也应当紧扣住政策条款与法律法规，把握住政策导向，及时深入地开展相关政策精神学习研讨活动，并对已出台的相关政策进行及时高效的有序梳理归纳，精准切入政策要点，从而有针对性地将理解应用于政策落实跟踪审计的实践工作中。

二是建立健全信息沟通机制，促进审计工作的统筹协调。通过建立健全有效的信息沟通联动机制，让减税降费审计事项融入其他审计项目中，合理利用其他审计项目中的有效信息，实现减税降费审计与经济责任审计等审计工作的横向联动效应。另外，应当注重审计与上下级、同级机关部门的信息沟通，加强与相关部门的沟通协调，获取重点项目与重点金额的有效信息，获取审计线索，用以推动对审计重点的把握。

三是推动审计标准化指标体系建设。结合审计工作经验与既往可参考审计报告数据，建立减税降费政策落实跟踪审计中的标准化指标体系，将定性指标与量化的指标结合运用，坚持科学性与实用性原则，合理利用指标体系，减少在审计工作中因为个人判断失误而导致审计结果质量低的可能性，促进审计质量提高。

（二）针对审计督促整改中的问题

一是以规促改，推动整改率提高。通过下达相关整改规定的形式，敦促部门与地方重视问题整改，实现点对点的整改任务对接，建立整改考核机制，推动整改情况与绩效考核挂钩，进而实现以规促改；建立整改监督小组或办公室，定期由下至上报告整改动态，再由上而下通报整改进程，实现整改信息的互通，整改进程的推动。将问题整改进程纳入跟踪调查中，督促有关主体对问题整改工作进行有效规划，对整改主体责任进行厘清压实，实现整改过程中对整改质量的实时把控和有效监督。紧跟政策变化，深入分析“钉子户”问题，把握新情况新问题，从政策环境、历史背景、政治生态等角度多方面地形成问题的机理分析，从体制机制层面剖析问题，提出改进建议，推动发挥审计在国家治理中的不可替代作用。

二是调整内部分工，充分发挥审计监督整改权。完善配套机制，建立内部分工负责制，推动整改中问题的解决，强化监督问责制度，用出督促整改的真招实招。落实责任到组、到个人，健全问责到人的机制，形成在审计督促整改中对各责任主体行为的规范约束。同时建立内部工作绩效评价机制，通过奖惩结合的方式实现对审计人员的激励，调动其督促整改热情，同时保证工作质量。

三是明确问题，规划整改措施。对于具体问题，要明确整改措施，进行分情况的系统梳理，在对近远期的整改目标进行建立的基础上，制定具体整改计划，为每个问题提供整改思路与指导。

结语

减税降费政策落实跟踪审计作为重大政策措施贯彻落实跟踪审计中的重要一环，能为国家减税降费政策的更有效执行提供监督与促进作用。本文从理论研究的角度，通过对理论研究成果现状回顾与实践工作报告分析的结合讨论，提出了减税降费政策落实跟踪审计在审计工作推进与审计事后督改两个方面存在的问题，再由此提供了可供参考的改进路径，以期对相关的理论研究发展与实践工作机制构建有所助益。