民族地区新型城镇化的优势、困境及路径

钟永锋

自党的十八大提出新型城镇化的发展战略以来，推动民族地区新型城镇化发展尤为凸显和重要。民族地区新型城镇化既是国家统一规定性，又是地方民族特色的集中体现，也是民族地区实现跨越式发展和建设现代化的内在需求和重要任务。当前城乡差距不断扩大、东西区域发展不平衡，如何更好更快地推动民族地区新型城镇化建设，着力提高民族地区经济高质量发展，切实缩小城乡差距，解决好东西部区域不平衡发展是新时代亟需解决的重要理论问题和现实问题。目前，学界关于民族地区新型城镇化发展的研究成果颇丰，对产生城乡二元分割和东西部区域发展不平衡的问题进行了反思，认为应探索和创新民族地区新型城镇化的特色发展路径，着力打破城乡二元分割和协调东西部区域发展不平衡。对此，本文将从推动民族地区新型城镇化的重要优势入手，运用文献研究、历史分析等方法，客观分析推动民族地区新型城镇化面临的困难和问题，探究推动民族地区新型城镇化发展的进路，以期促进民族地区新型城镇化高质量发展，进而为不断缩小城乡差距和推进东西部区域平衡发展提供可参考的新思路。

一、推动民族地区新型城镇化的重要优势

（一）国家政策的引领支持

国家政策是推动民族地区新型城镇化的重要支持和引领。自1999年，党中央提出实施西部大开发战略以来，持续出台了以推进西部地区大开发大发展为中心特别是促进西部民族地区加快发展的系列政策，尤其是在《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中明确提出要“强化西部地区基础设施规划建设，以共建‘一带一路’为引领，加大西部开放力度”，为促进西部民族地区进一步发展指明了方向，以及又强调要“推动城市群高质量发展和大中小城市网络化建设，培育发展一批特色小城镇”，为推动西部民族地区新型城镇化发展提供了重要支持和依据。国家发展改革委也建立特色小镇和推动特色小城镇高质量发展出台了相关政策，这为推动民族地区建设以特色小镇为核心的网络节点式的新型城镇化提供了重要的政策支持。国家出台一系列政策，是推动民族地区新型城镇化建设的重要优势和依据。

（二）自然资源和人文禀赋的依托支撑

自然资源和人文禀赋是推动民族地区新型城镇化的重要依托和内生源泉。民族地区既地域广又物产丰富，有独特的地理风貌和丰富的自然资源。再加上民族地区的历史传承，保留和发展了诸多具有民族特色、区域特色和边境特色的传统建筑物等有形文化，及具有民族特色的风俗、节庆、服饰、饮食、技艺等非物质文化，经过不断融合发展而形成了丰富的人文禀赋。丰富的自然资源和人文禀赋既是聚集民族地方特色产业的核心要素，又是构建民族特色文旅融合体系的文化基础，如内蒙古的乌海、赤峰及云南、贵州等地的众多旅游小镇，他们都是以民族地方自然资源和人文禀赋为基础的新型城镇化的典型。因此，丰富的自然资源和人文禀赋对建设有民族风情、民族文化的特色城镇具有较大的发展潜力，不仅是推动民族地区新型城镇化的重要依托和源泉，也是推动民族地区新型城镇化的重要优势和支撑。

（三）独特区位的发展优势

独特区位是推动民族地区新型城镇化的重要发展优势和空间节点。在空间分布上，民族地区具有显著的独特区位优势，城镇一直是古今中外商贸往来的重要交通枢纽和信息中转站，如古代丝绸之路和茶马古道上的驿站或商贸中心已发展成为了中心城市，而在这些线路上的众多小镇具有重要的区位优势和深厚的文化底蕴。随着“一带一路”建设不断推进和沿边开放发展格局不断扩大，民族地区城镇被赋予新的使命，发挥内联外通的强大交通网络功能，成为商贸经济和对外交流的重要节点。民族地区特色城镇作为城乡之间资源流动的中转站，既是中心城市的空间延伸，也是广大乡村的发展要素。因此，独特区位是建设民族特色城镇的重要基础，也是推动民族地区新型城镇化的重要优势和根本。

二、推动民族地区新型城镇化发展面临的问题和困难

当前，民族地区新型城镇化发展还不够全面且质量还不够高，民族主体特色重视也还不够，使得新型城镇化发展对促进当地经济增长的功能弱化，反过来又严重制约新型城镇化的进一步发展和提升。

（一）民族地区城镇化发展不足

改革开放40多年来，我国城镇化发展速度和城市人口数量增长取得长足发展，但城市空间的增长还主要分布在东部沿海发达地区，而中西部地区尤其是民族地区城镇化水平明显还偏低，加上民族地区区域辽阔且人口密度又相对较低，城镇聚居程度同样较低。从国家统计数据和民族地区统计数据来看，民族地区城镇化水平除内蒙古自治区外都还低于全国平均水平，且民族地区城镇化发展明显不均衡，如表1所示。例如，在2020年，内蒙古自治区城镇化率为67.48%，而西藏自治区城镇化率只有35.73%，二者差距还是比较大的，这显然会直接影响到民族地区新型城镇化的整体发展水平。究其原因，主要是由经济发展差距造成城镇空间分布不均，民族地区人均GDP除内蒙古自治区外都低于全国水平，如表2所示。这与相关研究论证相一致，城镇化水平与人均GDP是正相关关系，其对经济增长有直接的促进功能。可见，民族地区城镇化发展不足，弱化了其对当地经济增长的推动作用，使得二者未能形成良性互动促进关系。

表1 2018-2020年全国与民族地区城镇化率比较表

表2 2018-2020年全国人均GDP与民族地区人均GDP比较表

（二）民族地区城乡收入差距依然较大

在民族地区8个省区中，属于陆路边境地区就有5个，与较多国家接壤且陆路边境线较长，又存在跨境民族，他们既要履行守边固边职责与维护民族团结和国家安全使命，又要肩负兴边富边、扩大对外开放的重要任务。再加上民族地区由于农村人口较多，城乡居民人均收入之间依然存在较大差距，且城乡绝对收入差距呈现扩大趋势。这样不仅会影响民族地区农村居民的生活水平，还有可能造成返贫风险和产生新的贫困现象，弱化和降低国家脱贫攻坚战和兴边富民政策的积极效果，甚至不利于民族地区实施乡村振兴战略和实现农村农业现代化，以及还会推动人口不断向中东部地区的流动，导致东西部地区的收入差距不断加大，进而让东西部地区的不平衡不充分发展不断扩大。同时，收入差距的扩大不仅会影响制约经济增长，还会造成国家和社会的安定团结，不利于铸牢中华民族共同体意识，不利于民族地区城镇化发展。民族地区虽然自然资源丰富，但自身地理条件也有一定的局限性，像广西、云南、贵州等地区都是一些典型的丘陵山区，地理条件不适合推行大型农业机械化，“宜机化”改造有待加强。因此，民族地区城乡收入差距过大和农业人口现代化技能过低与加快推进新型城镇化发展不匹配，不利于民族地区城乡融合发展。

（三）民族地区城乡公共资源配置不合理

一是民族地区城乡公共资源配置失衡。在推动民族地区城镇化进程中，面临着城乡基础设施建设失衡问题，特别是民族地区农村基础设施和公共服务供给的短板突出。从市政设施供给情况来看，城市、县城、建制镇、乡、村庄是依次降低的。据调查，在人均市政公用设施建设投入方面，城市分别是村庄、乡、建制镇、县城的12.8倍、6.6倍、4.3倍、1.85倍。二是民族地区城乡基本公共服务差距较大。医疗、教育、养老等基本公共服务在民族地区尽管实现城乡全覆盖，公共财政也加大了对民族地区农业农村的投入力度，但从人均方面看，城市居民与农村居民所获取的基本公共服务依然存在较大的差距。比如，在城市，每千人卫生技术人员数为10.9人，而在农村，每千人卫生技术人员数只为4.3人。三是民族地区农村基本公共服务供给主要是行政部门化的模式，这种模式往往会受到基层政府集中力量开展中心任务工作而被干扰和延缓，从而造成农村居民在获取基本公共服务上被进一步削弱。

三、城乡融合：民族地区新型城镇化的路径

城乡融合就是要把城市与乡村置于平等地位，让城乡各领域的制度并轨、体制统一，促进城乡公共资源均衡配置和生产要素双向流动，实现城乡合理布局生产力和科学调配治理资源，推动形成新型城乡关系。这是解决民族地区城乡发展不协调，进而推动民族地区新型城镇化发展的新思路和途径。因此，推动民族地区新型城镇化，要与传统城镇化相区别，坚持以各民族主体为本，以内生动力替换外在推力开展新型城镇化建设，系统整合国家政策支持优势、资源禀赋优势和独特区位优势，重视民族文化传承和生态环境保护，优化提升城镇空间与产业布局，不断缩小城乡居民收入差距和促进公共资源均衡配置，从而构建起民族地区城乡融合新型城镇化模式。

（一）以政策为导向，发挥好民族地区新型城镇化的后发优势

以政策为导向，是推动新型城镇化建设的一条重要经验。随着党和国家为民族地区城镇化发展出台了一系列的政策支持和引领，这为加快民族地区新型城镇化发展指引了方向。推动民族地区新型城镇化发展要坚持以民族主体为本的城镇化理念，促使民族主体内在潜力转化为内生动力。特别是进入信息化社会的环境下，民族地区要发挥好其新型城镇化发展的后发优势，通过运用信息化技术及其理念推动和融入新型城镇化发展之中，不断提升民族地区新型城镇化的品质水平，从而带动民族地区新型工业化和农业现代化建设，进而成为民族地区推进乡村振兴和实现城乡融合的重要支撑。因此，推动民族地区新型城镇化发展要坚持政策引领，不断完善民族地区基础设施建设，特别是要加快大数据、5G、互联网等新基建的数字化基础设施建设，让民族地区新型城镇化发展与“互联网+”相衔接和深度融合，从线上和线下两个维度构筑起民族地区新型城镇化发展的数字化网络基础设施，为构建民族地区城乡融合新型城镇化模式打下坚实的重要基础。

（二）以特色产业为导向，推进民族地区新型城镇化的城乡融合

培育民族特色产业，是构建民族地区城乡融合新型城镇化模式的重要经济基础。民族地区的特色产业源于其自身独特的自然资源和人文禀赋资源，通过产业聚集形成人力资源聚集并在二者互动促进的基础上形成城乡融合的新型特色城镇。民族地区的特色文化资源是其发展城乡融合新型城镇化的重要源泉，也是其发展城市文化实现持续健康循环发展的重要基础，而对民族地区文化资源的深入挖掘，不但是传承民族文化的基本要求，也是发展民族地区特色文化产业和拓展文化产业链的内在要求。虽然民族地区文化资源挖掘利用存在较大的地区差异，但部分民族地区的文化资源潜力还是没有得到有效的利用和发挥。对此，民族地区可通过运用“互联网+”技术，对民族特色文化资源进行深度挖掘和有效提炼，尤其是要把特色自然资源、遗址遗迹、特色建筑等有形文化资源与民族非物质文化遗产、传统技艺等无形文化资源进行有机衔接，通过文旅融合、凝练民族故事、直接制造等不同方式打造成文化产品，推动文化载体向文化商品转换，促使民族文化资源转化为民族文化产业，由此培育和发展相关民族特色产业，形成民族地区城乡融合的特色城镇产业体系，从而契合构建民族地区城乡融合新型城镇化模式的需求。

（三）以生态文明为导向，促进民族地区新型城镇化的持续发展

坚持生态文明理念，是转变“先污染，后治理”传统工业化的城镇化路径，构建民族地区城乡融合新型城镇化模式的必然选择。由于民族地区天然所具有的特殊区位和“生态屏障”的特殊功能，赋予了民族地区新型城镇化发展中生态文明建设的特别意义。同时，由于城镇化所引发的“城市病”问题，以及党和国家对民族地区的支持政策，加上对外开放的不断深入和“一带一路”建设的不断推进，而民族地区受“城市病”和现代商业文明影响相对较小，保持了较好的生态环境和宜居环境，由此吸引了不少人才返乡创业和就业定居，表明生态文明理念已深入人心，并且人力资源聚集又为推动民族地区新型城镇化发展提供强大的驱动力。因此，推动民族地区新型城镇化的持续发展，一是要以生态文明为导向，打造民族地区新型生态工业体系，充分发挥民族地区文化资源和区位优势，坚持人与自然和谐共生，依托“互联网+”的技术支持，开发生态旅游、有机农场、特色文化等产业，把限制民族地区的生态约束转变为生态发展，并在生态产业体系基础上构建和完善民族地区新型特色工业体系，避免发生“边污染边发展”“先发展后治理”的不良问题，从而为民族地区城乡融合新型城镇化发展提供以生态文明为导向的新型工业化基础。二是要以生态文明为导向，打造民族地区城乡融合新型城镇化可持续发展的目标体系，将扩大城市空间规模、增加农民进城数量、提高城镇化率等量化考核指标，向以民族主体要素即劳动力要素、民族主体的幸福感和获得感、生态文明建设等可持续发展目标转变。这样既可以提升民族地区城乡融合新型城镇化的品质内涵，合理规划城镇化空间布局，提高城乡公共服务质量和进城的农民生存技能及城市生活品质，还可以把生态文明理念深深植入民族地区城乡融合新型城镇化发展之中，呈现出特色的生态文明城镇，更好地吸引和聚集更多的人力资源创业就业和定居。三是要以生态文明为导向，推进民族地区城乡深度融合发展，依托民族地区新型生态工业体系，促进乡村治理与新型城镇化发展相衔接融合，不断推进农村农业现代化建设，促进城乡发展互动和人口自由流动，巩固和提升扶贫攻坚成果，从而实现构建民族地区城乡融合新型城镇化模式的可持续发展目标。

（四）以均衡配置为导向，优化民族地区新型城镇化的公共服务

以均衡配置为导向，促进民族地区城乡公共资源和要素平等交换双向流动，是推动民族地区城乡融合新型城镇化发展的重要举措。对此，推动民族地区城乡融合新型城镇化发展要全面促进城乡公共资源均衡配置，有效提升和加强民族地区农村的公共基础设施建设、医疗卫生教育、社会保障等公共服务供给的质量和效率，推动形成全民覆盖、普惠共享、城乡一体的公共服务体系，从而不断缩小和消除公共基本服务在城乡之间的差距。通过以增强公平性和适应流动性为重点，全面统筹城乡公共基本服务，有选择的向农村倾斜投入更多资源发展公共教育、医疗卫生、社会保障等公共服务。同时，还应不断缩小民族地区城乡居民的收入差距，想方设法为民族地区农村居民拓宽收入增收的渠道和技能，形成促进农村居民持续增收的长效机制。以此为构建民族地区城乡融合新型城镇化模式奠定良好的资源配置基础。◆