在精准理解基础上全面推进“党政同责、同责同审”

2022-08-18盛永红云南师范大学

审计月刊 2022年5期

◆盛永红/云南师范大学

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及其配套文件指出，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。“党政同责、同责同审”是审计全覆盖的重要组成部分，是党政领导干部权责对等监督机制的体现，是中国特色社会主义审计制度的创新发展，也是审计监督区别于其他法制强制监督的独有特征，在我国审计领域具有里程碑式的重要意义。

精准理解“党政同责、同责同审”

“党政同责、同责同审”自实施以来，在审计全覆盖中实现了“人的全覆盖”，克服了“领导的不负责、负责的不领导”弊端，发挥了精准审计监督重要作用，有其旺盛的生命力，但因其为新生事物，开展时间较短，目前仍处于探索阶段，也产生一些误区或片面做法，在实践中需全面、准确理解其要义，不断深化认识，推动审计改革向纵深发展。

（一）整体理解“党政同责、同责同审”

传统上，领导干部经济责任审计主要是针对行政领导干部，党的领导干部很少涉及，未能对领导干部权力规范运行做到全覆盖。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出“党政同责、同责同审”，其核心要义是，无论是党的领导干部还是行政领导干部，都应接受经济监督，都应确认和解除经济责任。“党政同责”是“同责同审”的前提和要件，强调的是党政领导均具有经济责任，但并非两者具有内容相同的经济责任；“同责同审”是“党政同责”递进的结果和要求，强调的是党政领导都应接受经济责任审计，但并非以同样的标尺接受审计。“党政同责”和“同责同审”的主体属于“同类项”，但不是内容“相同项”。两者是有机整体，相辅相成，应整体理解，避免片面、局部理解为党政领导具有同样的经济责任，用统一标准对党政领导开展经济责任审计。

（二）整体部署“党政同责、同责同审”

依据我国现行的干部管理体制，“党政同责、同责同审”的适用主体：一是主持工作的各级地方党委、政府的党政领导；二是主持业务部门工作的党政领导干部，主要是职能部门党组书记与行政主官分别由不同人员担任的机关；三是实行党委领导下的校长负责制的高等学校；四是国有企业党组织负责人和董事长（或法人代表）。“党政同责、同责同审”范畴比较宽泛，不同的单位组织差距较大，地方党委、政府实施较早，相对成熟，而高等学校、国家机关部门由于缺乏试点，仍处于起步摸索阶段。按照现行审计组织体系来看，国家审计总体实施较为规范，而内部审计总体仍处于起步阶段。因此，“党政同责、同责同审”的实施，应根据不同主体现状，整体部署，统一发布实施细则，分类实施，分类指导，逐步梯度有序推进，避免“一刀切”。

（三）“同责同审”宜采用同步审计

在审计实践中，以经济责任审计为例，落实“党政同责、同责同审”最有效和最主要的方式是开展党政同步审计，即同时安排审计项目任务，同时组织实施审计，同时出具审计报告，分别认定责任。同步审计有利于提高资源效能，避免交叉重复，减轻被审计单位负担，又有利于集中、客观评价党政领导履行经济责任情况。若党政领导任职时间不同步，也可根据干部监督需要单个开展审计。但要避免不顾审计资源限制，为了免责，盲目拓展审计广度，要求在一定时期内必须对所有党政审计对象开展经济责任审计。审计全覆盖从监督体制方面明确了审计无禁区，但不是对某一领域或某一对象的全覆盖，而是防止将公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况等割裂开来看待。

（四）依据党政各自职责开展审计评价

“党政同责、同责同审”的总体指导思想是“权责对等、以责定评”，要根据“管什么审什么”原则，清晰界定和划分党政领导干部各自的经济责任。党的领导侧重经济决策和督查，行政领导侧重经济管理和执行，要根据各自职责，构建有差别的党政审计内容、评价标准、责任认定，清晰梳理责任链条，对不同类别、不同层级、不同岗位的领导干部精准“画像”。但在目前审计实践中，以高校内部审计为例，常常出现党组织干部经济责任职责宽泛和模糊的情况，依据已有审计结果来看，对高校党组织领导干部审计发现的问题少而宽泛，审计效果不理想。S大学2019年-2020年17位党组织主要负责人中审计评价结果为“好”和“较好”的占比96.7%，而38名行政主要负责人中评价结果为“好”和“较好”的仅占比81.6%。因此，要避免对党政实施相同审计内容和单一审计评价标准。若不区分党政领导各自职责和责任，仅套用行政部门的法规标准，会出现“多干事多犯错、少干事得高分”的审计怪象。

改进“党政同责、同责同审”的思考

（一）加强研究，提高认识，树立正确的“党政同审”理念

理论界对“党政同责、同责同审”的研究尚处于初步探索阶段。对云南省11所高校402位师生（包含普通专业教师、学生、高校领导干部和高校审计工作者）进行问卷调查发现，98.7%的被调查者表示认可“党政同审”，82%的被调查者相信“党政同责、同责同审”会产生良好效果，可见群众对此监督方式期待较高。戴维·费林特指出，权力与责任关系的存在是审计最重要的前提。领导干部权责一致源于受托责任理论，是审计的动因，也是审计假设模式的第一假设。中国特色政治体制下的受托经济责任观和党政制度分别是“党政同责、同责同审”的理论与制度基础。要加强对已经开展“党政同责、同责同审”工作的总结，在“党政同责、同责同审”的目标、责任界定、审计程序、审计重点、评价体系、结果运用等方面逐步形成一套完整的理论与实践指导体系，在组织方式上完善“四统一”，即“统一下达通知、统一制定方案、统一组织人员、统一安排审计”。同时,加强宣传，转变理念，提高对“党政同责、同责同审”重要性与必要性的认识。

（二）建立审计对象数据库，合理安排审计计划

建立审计对象数据库，对审计对象进行全面、系统的收集、整理、分析,对变化实行动态管理，为实行有重点、有步骤、有深度、有成效的“党政同责、同责同审”打下坚实基础。强化审计立项调研，摸清审计情况，增强审计立项的统筹性，构建“党政同责、同责同审”的大格局，探索建立独立的审计立项部门，专司审计计划的调研、制定、落实、调整等，结合党政领导干部任职年限、审计频率，实施ABCD分类管理，确立以风险评估为基础的立项模式，加强审计规划和计划的统筹安排，做好审计项目和审计组织方式的“两统筹”前期工作，探索融合式、嵌入式、“1+N”等组织方式，探索“巡察审计双推进”模式，以发挥巡察“政治体检”的权威优势与审计“经济体检”的专业优势，推动审计项目组织管理方式向集中型转变，做好源头规划，避免交叉审计，以提高计划立项的统筹性、科学性和针对性。

（三）明确党组织领导干部的经济责任，实施精准评价

针对目前对党组织负责人的经济责任规定比较笼统，具体的职责内容不清晰，审计时难以把握的现状，需解决“党政同审”的规范技术问题，可由组织部门与审计部门共同研究出台党组织干部经济责任具体标准，并对其实施经济责任任前告知制度。在审计过程中，以权力运行轨迹为依据，明确审计侧重点。对审计发现问题，着力解决党政领导干部经济责任界定与评价问题，厘清党政二元主体间的关系，按照“谁决策谁负责”“谁分管谁负责”“谁签批谁负责”等来把握党政干部的经济责任，以权定责，以责定评，党政评价中可采取加分、扣分两种量化方式，对创新发展与重大贡献给予加分，对违反规章制度问题予以扣分，以解决“多干事多犯错、少干事得高分”问题。

（四）创新审计方式，推行“分散核查—集中分析—分别定责”模式

针对“党政同责、同责同审”的审计项目，由于党政涉及领域点多面广，审计范围从传统收支审计拓展至经济权力的决策、管理与执行，审计任务量加大，势必会造成审计信息分散化、碎片化，要运用马克思主义关于整体和部分的辩证关系，实现局部分析与整体综合的统一。审计实施过程中要克服党政条块化的分割困境，集中分析审计获得信息，审计信息不受党政惯性约束，对审计问题实现分散核查、集中分析，对审计报告揭示问题党政分别定责，推行“分散核查—集中分析—分别定责”模式，从而优化审计项目管理，提高审计效能。

（五）在“有形覆盖”的基础上推进“有效覆盖”

“党政同责、同责同审”实现了人的全覆盖，这是构建集中统一、权威高效监督体系的必然要求，是提高国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。实施“人的全覆盖”，“有形”是“有效”的基础，“有效”是“有形”的归旨，要实现“有形”和“有效”相统一的审计全覆盖，必须提高审计质量和监督效能，切实增强“党政同责、同责同审”的监督实效，坚决防止表面化、形式化，杜绝为了数量放弃质量，不能急功近利、心浮气躁。将经济责任年度报告制度和干部离任交接制度作为现场进点审计的合理补充，以达到党政“有形全覆盖”。采取梯度式“同责同审”推进方式，审计基础和审计环境好的单位全面实施“同责同审”，其他单位可采取试点运行、稳步推进的方式。另外，要处理好党政同审与审计资源的关系、党政全面审计与重点审计的关系，小步快跑，自上而下与自下而上相结合，统筹协调稳步推进。

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