内部审计贯彻“统筹发展和安全”的探索与实践——以A大学工程审计为例

◆王颖/广西大学

2020年中全10会月审，议党通的过十了九《届中五共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，“统筹发展和安全”纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，并单独列章节做出战略部署。近年来，我国审计专家及研究学者围绕国家发展战略部署，在“统筹发展和安全”方面，已有一些理论研究成果。“统筹发展和安全”对高校工程建设，具有重要意义和指导作用。作为内审人员，在学习贯彻习近平总书记有关审计工作重要指示精神的同时，还要紧跟国家、地方和各个高校发展的目标重点及方向，统筹组织的发展和安全。本文以A大学工程审计为例，剖析高校内部审计在贯彻“统筹发展和安全”存在的主要困难并分享实践探索经验。

一、高校内部审计在贯彻“统筹发展和安全”存在的主要困难

（一）新发展要求与高校落后管理模式间的矛盾日益突出

当前，大部分高校高质量发展的要求与相对落后的管理模式之间的矛盾比较突出，无法有效兼顾、统筹“发展和安全”目标，常常出现监督管理手段“一刀切”“固定思维及固定格式”。虽严格保障了工程项目安全实施，却影响了项目发展进度；有时，追求项目的发展速度而忽视了风险。同时，内部审计在力量薄弱情况下，利用传统审计方式，很难有效实现审计全覆盖，无法有效防范风险，不能很好地统筹发展和安全的关系，导致“速度、效益”无法同时达到预定目标。

（二）高校工程管理体制机制尚不健全

高校工程建设的发展要求是实现“质量、速度、效益”三大目标，但常常因各种原因无法顺利实现。2017年前，从整体效果来看，A大学建设速度慢，质量效果较差；从具体问题来看，机制不建全，管理不到位，工作不规范等。主要原因表现在：一方面与勘察、设计、造价、监理、施工单位等外部因素有关；另一方面与内部管理有关，外部因素和内部管理相互影响、相互伴生，而问题的本质是缺乏有效的管理制度及体制机制。因此，工程项目的管理体制、内控制度的缺失、不健全、不完善，直接导致管理出现风险漏洞及薄弱环节。

（三）高校内部审计方式方法缺乏创新

经统计，A大学逐年增长的工程项目中，60万元以下的零星维修改造项目数量占全年总项目数的50%左右，而相应送审金额占全年总送审金额仅为3%。针对金额小、体量大的工程项目，内审人员分析发现存在四方面共性：一是改造内容相似；二是改造工艺、做法相似；三是单项的综合单价相似；四是内审人员不断重复同类的造价审核工作，且涉及金额和审减率并不高，大大降低工作效率。

二、A大学内部审计贯彻“统筹发展和安全”促进组织价值增值的实践探索

（一）以制度为抓手，夯实内部控制根基

随着高校建设的发展要求及建设投资的逐年增加，很多管理方面薄弱环节，体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞等问题也逐渐暴露。对此，A大学内部审计部门根据每年出具的各类工程审计事项的50余份审核报告，分析统计、研究总结学校工程项目存在的问题类型及根源，以审计发现的问题清单为导向，揭示问题、规范管理、促进改革。

根据发现的主要问题类型，完善制度监督体系，A大学先后出台内部审计管理办法及变更审批办法等规章制度，督促建立工程项目管理制度，组织相关部门出台《零星工程管理暂行办法》《基建工程管理办法》及《零星工程管理工作手册》等系列工作规范。

（二）以全费用包干单价目录为核心，筑牢组织安全屏障

1.“下好先手棋”，建立安全屏障核心——全费用包干单价目录。2021年，国家及各省市提出充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步推进工程造价市场化改革。广西也出台相应方案，对部分城市开展造价改革试点，这对高校内部审计的监督方式提出了新的挑战。在这个背景下，A大学结合学校实际，全面系统研究，建立安全屏障核心——A大学全费用包干单价目录。2019年起，A大学内部审计通过对学校30余个维修改造项目的分析、研究，对施工内容及做法标准进行汇总、归纳，并依据国家清单计价规范及地方实施细则等计价文件，通过套用定额、实际测算方式编制、发布《A大学工程项目全费用包干单价目录》，包括建筑、装饰、安装、园林绿化、市政等多个专业常规维修内容，全费用包干单价包括人工、材料、机械、管理费、利润、规费及增值税等，内审部门定期或不定期结合使用情况，根据信息价和市场价的变化对目录进行增补完善、更新优化，及时在全校范围内公布。

通过编制《A大学工程项目全费用包干单价目录》，A大学初步实现了工程项目设计、做法、材料、造价的标准化，菜单式的设计，“即用即选、即选即算”的特性也使工程前期工作在“质量、速度、效益”等方面的目标得以实现，从源头上确保了工程质量的提高及工作效率的提升，同时防范了工程造价风险，为统筹工程项目的发展与安全发挥巨大作用。

2.“打好主动仗”，建立安全屏障骨架——完善配套制度体系。A大学结合目录的使用情况，组织相关职能部门修订《零星工程管理暂行办法》《限额内工程管理暂行办法》，将《A大学工程项目全费用包干单价目录》的使用范围、使用方法、使用程序配套、明确到管理制度中。

3.“守好主阵地”，建立安全屏障支撑——完善配套标准格式施工合同范本。A大学在完善制度的同时，及时调整、制定了零星工程、限额内工程的格式施工合同范本，增加适用于《A大学工程项目全费用包干单价目录》的条款，以格式范本做好合同风险安全屏障。例如，在合同价格方面约定：价格形式为全费用综合单价合同。综合单价按以下顺序计取：（1）《A大学工程项目全费用包干单价目录》有相同或类似子目的按该子目计价；（2）《A大学工程项目全费用包干单价目录》没有相同或类似子目，但有现行定额可套的，按定额计算等。

4.“储好后备军”，扩大安全屏障力量——成立设计单位、造价单位联合共建小组。为此，A大学将几家设计单位、造价单位，成立联合共建小组，设计单位负责完善设计、施工内容；造价单位从造价角度向设计单位提出完善建议。通过建立以工程项目全费用包干单价目录为核心，配套管理制度、配套标准格式合同范本、联合共建小组，结合常规审计的安全屏障体系，将设计、造价、施工、内部控制管理有效衔接，促进工程高效实施。

（三）“安不忘危”，以问题清单为导向，形成抽查审计常态化

A大学逐步向以促进学校内部治理为核心的管理型审计转变，探索实施了工程管理审计、内部控制审计、工程项目抽查审计，对典型性、普遍性问题专项审计、推动重大政策决策落地实施的绩效审计，以及现场审计调查等不同类型的审计。在常规审计业务中，对重大的关键性事项实行审核制，审计结果将原来的价格审定转变为审核报告，及时揭示存在的问题，提出整改建议，汇总建立学校工程项目问题及整改核销清单；以问题清单为导向，以审计敏锐性“嗅”出疑点，对一般的非关键性事项实行抽查审计。例如，结合结算审核发现的合同要素不完整问题，开展施工合同的抽查审计；结合部分项目工程款超付情况，开展工程款支付情况抽查审计；结合大型基建项目服务费较大、服务单位服务质量差引起损失情况，开展服务费支付情况抽查审计。

（四）聚焦重大政策措施落实，开展工程绩效审计及审计调查

A大学在做好常规及抽查审计的同时，不断把风险思考得更深入。2021年，A大学开展了工程项目绩效审计的初步探索，选择部分重大项目、为民办实事项目对其经济性、效率性和效果性进行检查和评价，从促进学校安全发展出发，围绕学校中心工作，提出促进管理的科学化建议，时刻发挥内部审计监督、服务及建议的职责。同时，聚焦学校重大政策措施、重大决策的实施，以2019-2020年在发改委或学校立项的项目为对象开展审前调查，针对未按计划完成的、重大重点建设项目，对其经济性、效率性和效果性进行检查和评价，分析研究各阶段开展情况及未能顺利实施的原因，找出影响进度根源，提出审计建议，推动建设项目实施进度，促进学校重大决策实施落地。

三、A大学内部审计贯彻“统筹发展和安全”促进组织价值增值的成效

（一）在学校层面实现增值作用

在内部审计的助力下，A大学工程管理的制度建设、管理体系、安全发展等方面都有了改善与提升。三年来，内审部门堵住风险漏洞，强化工程管理弱项，共组织出台校级工程项目管理制度10项，建立了以制度为抓手，以全费用包干单价目录为核心，形成制度体系、常规审计、抽查审计、绩效审计、审计调查形成“五位一体”的内部监督手段，确保学校工程建设安全发展。

（二）在行业方面发挥示范作用

A大学建立的全费用包干单价目录，与现阶段我国造价改革方向一致，且走在高校工程审计乃至整个行业前列，不仅解决了内审人员短缺问题，提高了内审工作效率，同时防范了项目前期造价风险，提升了工程项目管理质效，具有实际应用意义。抽查审计与常规审计相结合的监督方式，实现了实现审计全覆盖。现阶段，广西部分高校已推广借鉴了此方式的应用。

（三）在理论研究方面发挥引领作用

A大学始终将理论研究与实际业务相结合，连续五年获得中国内部审计协会、中国教育审计协会、广西内部审计协会理论研讨不同层级的奖项，同时以工程审计创新改革为内容的多篇论文公开发表；创新改革举措也被刊登在《广西内部审计信息》杂志作为经验分享。2020年，结合A大学工程审计的业务及实践经验，作为主编及编委会主要成员出版发行了《广西内部审计工作手册——基建篇》。

A大学内部审计通过不断实践探索，统筹发展和安全，创新审计方式实现了学校发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。未来，A大学将不断创新探索，为高校内部审计工作增添新动力与新活力，促进高校安全发展，提升高校价值。