研究型审计理念对基层投资审计转型发展的启示

◆宫婉婷/安徽省宿州市审计局

政府投资审计是国家审计监督体系的重要组成部分，特别对于地方政府而言，投资审计在保障财政资金安全方面发挥了重要作用。然而随着形势的发展，投资审计面临如何破旧立新，紧跟形势，更好发挥推动地方深化改革、促进社会经济发展、提高政府投资绩效等方面作用的困局。笔者认为研究型审计理念为处于转型期的基层投资审计提供新的发展思路和探索方向。

一、研究型审计的内涵

“研究型审计”这一概念是2009年由审计署驻南京特派员办事处提出的。概念提出之初，有学者认为研究型审计是建立在审计实践基础上与审计实践高度融合的应用型研究，是从研究的视角、用研究的方法开展审计工作，把审计项目当成课题进行调研、分析、求证。其后经过十多年的实践探索和理论研究，研究型审计的概念不断发展完善，有学者已将其上升到方法论的范畴，认为研究型审计是从个别经验提炼为一般规律，是从现象说明深入到本质揭示，是从孤立认知上升为系统把握，是从静止守旧转换为发展应变，也是从工具理性升华为价值理性。

目前，学术界对于研究型审计尚没有统一定义，但作为一种共识被普遍接受的是，研究型审计是一种思维理念，是一种管理模式，也是一种工作方式；是把研究的理念贯穿审计工作全过程，用研究的方法开展审计工作，实现审计理念、思维方式、审计内容、技术方法和成果运用等多方面的转变；是用研究的方法探求审计事项的真相、性质、发展规律等，立足较高政治站位，把促进体制机制和制度健全完善作为重要内容和目标；是将理论研究建立在审计实践的基础上，从实践中总结提炼理论成果，进而运用研究成果指导审计实践，形成良性循环。

二、基层投资审计转型发展的现实需要

2008年以来，随着地方基础设施建设投入的显著增加，为加强对政府投资资金的监管，全国大部分地级市和县区成立了隶属于地方审计机关的投资审计机构，并将工作重点集中在工程造价方面。同时，地方政府出台了关于以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的规章制度，部分地方政府甚至将政府投资项目的招标控制价和进度款审核也纳入投资审计范围。可以说，在特定时间段，投资审计对规范工程造价行为、节约政府资金起到了积极作用。但随之也出现了投资审计人员廉政风险增大、影响市场主体行为、涉及审计的工程经济纠纷诉讼和仲裁增多等情况，特别是地方行政法规“以审代结”的规定是否限制民事权利的问题在社会上争议较大。

2017年2月，全国人大常委会法工委出台意见要求地方党委政府纠正清理地方性法规中“以审代结”等相关条款，标志着法律层面对“以审代结”方式的否定。

2017年9月，审计署印发《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，指出审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设管理活动。随后又提出投资审计“三个转变”，即从数量规模向质量效益转变，从单一工程造价审计向全面投资审计转变，从传统投资审计向现代投资审计转变。

经过4年多的探索，2021年10月新修订的审计法进一步为投资审计转型明确了方向。新修订的审计法将投资审计监督范围拓展为“政府投资和以政府投资为主的工程项目，以及其他关系国家利益和公共利益的公共工程项目的预算执行、决算以及有关建设、运营情况”。此外，还增加关于电子数据分析、审计整改情况等内容。

然而，基层投资审计如何准确完整地贯彻落实新修订的审计法，如何更好地将顶层设计与基层实际相结合，如何彻底摆脱传统投资审计路径依赖实现转型发展，还需要不断地学习研究和实践探索。

三、研究型审计理念对基层投资审计转型发展的启示

基层投资审计转型发展涉及思维方式升级、审计内容调整、审计方法转变和管理模式优化等方面，这与研究型审计理念的内涵相契合。可以说，研究型审计理念为基层投资审计快速完成转型提供了方向。现实中，转型的过程是研究实践的反复循环，是将转型发展的各个方面细化具体化和改进定型的过程。落实到基层投资审计转型的实践中，笔者认为可以从以下五个方面进行。

（一）研究政策法规，统筹谋划审计计划

将研究理念融入投资审计工作，围绕国家战略、重大投资政策、发展计划、重点工作任务等选好审计项目，增强基层投资审计工作计划的精准性、有效性、科学性。

一是深入学习领悟党中央国务院重大决策部署，研究分析国家宏观政策和法律法规，结合“十四五”国家审计工作发展规划，融入大局，服务大局，选准投资审计重点领域和方向。二是系统研究地方党委政府工作中心及政府工作报告中相关工作安排，立足“审计监督首先是经济监督”定位，聚焦主责主业，开展审计立项研究，依法确定投资审计项目。三是研究探索将投资审计与经济责任审计、部门预算执行审计、专项资金审计、自然资源资产审计等各类审计全面融合，统筹制订投资审计项目年度计划。

（二）研究审计方法，有效扩展审计覆盖面

研究审计理论，创新审计方法，以方法的革新提高效率，扩面增质，实现单一工程造价审计监督向跟踪审计、结算核查、专项审计调查等多类型的有效转变。

一是连续性与阶段性相结合，开展重大项目跟踪审计。针对重大项目全过程建设周期长和阶段性明显的特征，实行动态持续监督和阶段重点监督结合的审计监督方法。项目初始阶段，重点关注项目决策、立项审批等；项目实施阶段，重点关注招投标管理、进度控制、质量监控、环境保护、进度款拨付等；项目竣工决算阶段，重点关注造价控制、资金管理、投资绩效等。在跟踪审计实施全过程中，及时揭露审计发现问题并督促整改，促进建设单位认真履职、规范管理，推进重大项目有力有序建设。

二是独立性与监督性相统一，开展价款结算抽复审。“以审代结”的清零不代表工程造价核查的清零。以对竣工项目价款结算开展抽复审的方式代替传统的工程造价审核，实现以点破面，既保持独立性，不参与工程建设管理，又做到监督性，回应地方党委政府的关切，发挥监督建设单位造价管理情况的职能。具体实践中，一要建立联系备案制度，各建设单位定期向审计机关备案项目价款结算审计结果，建立完善审计项目库；二要分析项目价款结算审计结果经济指标的合理性，将指标异常项目直接选定为复审项目指标正常项目，随机公开抽取复审项目；三要针对基层政府投资建设项目中小规模及零星项目数量占比较大的特点，在充分研究审计需求和审计资源的基础上，制订中长期和年度抽复审计划，确保在一定周期内实现每个建设单位必查，每个中介机构必查。

三是时效性与全局性相一致，开展专项审计调查。新修订的审计法将投资审计对象扩展为政府投资项目、国有企业投资项目以及政府和社会资本合作等方式建设的公共工程，拓展了投资审计监督面。采用投资审计专项调查的方式对项目实施全面调查研究，可以兼顾具体项目时效性和行业领域全局性问题。一是重点选择影响面广、投资额大、地方党委政府重点关注、与民生密切相关的项目，以及PPP项目、EPC模式等新型投融资管理建设项目，开展专项审计调查。二是以建设项目为切入点，以问题为导向，突出重点，揭露具体项目存在的直接问题和风险隐患，提高建设单位项目管理水平。三是用全局、系统和整体的思维，对多个投资审计项目进行横向和纵向多角度解剖分析，对反复出现的问题从规律上找原因，对普遍出现的问题从体制机制上找对策，综合分析研判，揭露体制机制制度中存在的问题，促进治理体系和治理能力现代化。

（三）研究信息技术，助推审计提质增效

夯实信息化审计理念，研究探索信息技术在基层投资审计中的应用，助力投资审计提质增效。

一是资源整合共享，夯实投资审计信息基础。加快建立完善投资审计与财政、发改、住建、规划、招标管理等相关职能部门的数据资源共享平台，建立健全统筹协调机制，发挥各部门职能优势，提高协同监督效能。二是利用大数据技术，精准锁定疑点。通过大数据对比分析，广泛深入挖掘数据的关联性、趋势性，精准发现问题疑点，锁定审计核查重点。三是运用量价智能对比，提高审计效率。穿透工程成本，通过对项目概算价、招标控制价、中标价、结算报审价、审定价的对比分析，以及对工程量、综合单价增减率较大子项的智能识别，直接瞄准分析结果异常的建设环节，节约审计资源，提高审计效率。

（四）研究成果运用，着力提升审计价值

研究审计成果的转化运用，对于提升审计工作层次，提高投资审计形象地位，增强话语权进而更有力地推动转型发展有着重要意义。

一是将成果转化到可复制经验上。梳理审计项目情况，从调查研究、实施方案、技术方法等角度，运用课题研究思维，进行提炼总结，编写完善审计实务操作相关指南或形成高质量审计案例，对基层投资审计工作发展提供指导和借鉴。二是将成果转化到服务决策上。在提出高质量精准建议的基础上，以审计专报等形式向地方党委政府建言献策，推动建立健全和完善项目投资建设相关体制机制。将投资审计结果融入经济责任审计结果之中，抄报纪委监委和组织部门，将审计成果与干部奖惩、加强党风廉政建设相结合，为地方党委政府选拔任用干部、加强干部管理、推进全面从严治党提供决策信息。三是将成果转化到整改实效上。建立问题整改清单，明确整改要求和整改期限，便于被审计单位落实整改。加强线索移送，将一般问题线索移送建设等主管部门，将涉嫌违反党纪政纪问题线索移送纪委监委部门，以线索移送倒逼问题整改和责任落实。将问题整改纳入地方党委政府督导督办范围，变审计单方推进为高位推动，确保整改到位、取得实效。

（五）研究管理创新，切实防范审计风险

研究创新管理模式，加强基层投资审计队伍建设，是防范审计风险、实现基层投资审计转型的基本保障。

一是以“学技能、做项目、深研讨、严考核”实现投资审计人员能力转型升级。通过专家授课、业务骨干分享经验等方式，学习研究相关政策法规、技术规范、专业知识等理论知识；通过跨专业领域轮岗锻炼、参与审计项目等方式，以审代培，在实战中学思践悟，全面提升综合审计能力；通过开展课题研究、撰写调研报告和论文等方式，提高综合分析和文字表达能力；通过强化目标考核和责任追究，增强审计人员争优和担当意识。二是以信用监管强化对购买服务的监督管理。确有必要购买社会服务的，依法依规择优选择社会中介机构参与投资审计项目。完善社会中介机构管理制度，对社会中介机构违反执业规定的，采取通报批评、扣减费用、取消参与投资审计资格等措施严肃处理。加强信用监管，推行失信联合惩戒，形成“一处违规，处处受限”的信用约束机制。三是以提醒教育增强审计队伍廉洁文化建设。基层投资审计工作情况复杂、政策性强、敏感度高，严控廉政风险是提高审计质量的重要保障，也是保护审计人员的有效措施。通过廉政监督日常化，警示教育经常化，谈话提醒常态化，提高审计队伍廉洁自律水平，增强投资审计客观公正性。