排污许可技术评估实践探索

何威威，陈建成，魏晓琴，陈旭露

（1.台州市污染防治工程技术中心，浙江 台州 318000；2.台州市生态环境局，浙江 台州 318000）

《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）的施行是健全排污许可制的规范体系和内容，对排污许可证的申请与审批、排污单位的主体责任、排污许可的事中事后监管等事项作出全面规定，落实了排污许可制的法律属性，将作为连接所有环境管理制度的桥梁和核心，与环境影响评价制度、环境保护税、总量控制制度、排放权交易等均有十分密切的联系[1]，为实践提供了细致有效的规范和指引，有力提升了排污许可管理的法治化和数字化管理转型[2]。

生态环境管理部门跨时三年之久，依据国家名录规范有序发放排污许可证，宣贯和落实企事业单位主体责任，通过证前发证质量把关，证后执法监管及宣贯等手段实现依证监管，完成了固定污染源全覆盖工作。

《条例》要求排污单位如实在全国排污许可证管理信息平台上公开排污许可事项及证后管理信息，但许可证公开信息中包含废水废气排放标准限值、总量许可、自行监测要求以及执行报告等较多专业知识内容，非环保领域公众无法有效发挥社会监督作用，排污单位无法发挥“持证排污，自证守法”的主人公角色。通过对专业内容中的核心指标进行解析赋值，采用通俗易懂的指标核算体系，使公众能便捷准确地判断排污单位的证后管理工作，同时促使排污单位知晓自身存在的问题，从而减少排污单位“带病排污”、“有病不医”等情况。公众的常态化参与，既可以制约排污单位规范排污，又保障公众在环境治理中行使知情权、参与权和监督权，同时也是监督和规范政府管理部门权力机构的重要方式，更好地实现环境治理中的民主与法治[3]。

2021年2月24日，全国《条例》宣传贯彻视频会议里，黄润秋部长指出五点要求[4]。核心思想是将排污许可实现从发证到持证的转变，构建权责清晰的“政企社”三方治理体系，监管挂钩信用机制。为全面落实讲话精神，完成排污许可“双百”任务目标（3年内排污许可证审核率100%，1年内执行报告审核率100%），生态环境部办公厅印发《固定污染源排污许可证质量、执行报告审核指导工作为案》（以下简称工作方案）。

本文以固定污染源双百任务为契机，结合排污许可工作经验，介绍固定污染源质量评估指数及证后依证指数的实践探索，从而更好推动排污许可管理条例的有效执行，全面服务生态环境质量改善。

1 排污许可证“质量评估指数”

排污许可证内容分为登记事项、许可事项以及管理要求三个方面，根据排污单位的行业填报与核发技术规范要求，将排污许可证分为排污许可证的有效期、登记事项（管理类别）、许可事项（主要排放口、污染因子、污染物排放标准及限值、许可量控制因子、许可排放量计算方法、许可排放量计算结果、无组织管控要求）、管理要求（监测因子、监测频次、台账记录、执行报告上报频次和时间、执行报告填报的主要内容以及信息公开方式和内容合规）等15项核心指标。

构建质量评估指数时，参照“依证指数”[5]的构建方法，分为2个层次进行考虑。第一层是排污许可证的有效期决定企业是否持证排污，这是质量评估的关键。第二层是填报内容的合规判定，主要针对其内容的合规性，排放标准的适用性，以及污染物的许可量，是否符合填报技术规范、环评以及批复中的要求。二者可分别计算，然后通过相乘的方式将两个层次的因素进行叠加，具体公式见式（1）。

式中：E为质量评估指数，无量纲；F为许可证有效性，无量纲；M为合规指数，无量纲，具体见式（2）。

式中：C为登记事项合规数，无量纲；P为许可事项合规数，无量纲，具体见式（3）；Q为管理要求合规数，无量纲，具体见式（4）；α、β、γ分别为C、P、Q指数的权重。根据重要性，经专家打分，暂时对α、β、γ分别赋值0.2、0.5、0.3，合计为1。

式中：x为排污许可证许可事项中的符合项数，无量纲；y排污许可证中许可事项总数。

式中：m为排污许可证管理要求中的符合项数，无量纲；n排污许可证中管理要求总数，无量纲。

依据上述方法，选取区域内造纸、火电以及污水处理等691家排污单位的排污许可证作为案例，基于工作方案的审核要点对排污许可证发证质量进行评估，具体质量问题汇总见图1。

图1 排污许可证质量评估问题分布柱状图

通过质量评估，排污许可证质量问题主要集中在管理要求及许可事项，例如执行报告上报频次及时间未明确、污染物排放标准及限值错误以及遗漏污染因子等。通过各指标问题合规性的赋值与定量化运算，根据公式（1），对每家企业的质量评估指数进行核算，得出的每家指数分布见图2。

图2 排污许可证“质量评估指数”分布情况

通过质量评估指数核算，691家样本企业I值为1的占比45.09%，I值为0.8～1的占比41.76%，整体区域I值平均值为91.84%，根据质量评估指数得出区域排污许可证核发质量整体较好。质量评估指数作为表征持证单位发证质量的依据，能够反映排污单位“身份证”的问题所在，也能供管理部门针对区域内、不同行业排污许可证的整体质量有一定的考量。

2 排污许可证证后“依证指数”

“依证指数”是表征持证单位开展管理活动、及时报送信息以及其结果合规性的一种指数，同时兼顾管理部门依证监管结果对依证指数的校正。

“依证指数”由报送指数（A）、合规指数（R）以及监督检查校正系数（B）三个指数综合算法形成。本文依据工作方案审核要点对区域内45家污水处理行业排污单位的2020年年度执行报告进行依证性评估，并核算依证指数[6]。

2.1 报送指数（A）

根据《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范总则（试行）》（HJ 944-2018）[7]，污水处理及其再生利用持证单位执行报告需要报送的内容共分为11张报表，18个分项，具体详见表1。通过每家企业报送指数的核算，A指数位于0.9～1占比57.78%，0.8～0.9占比40%，0～0.8占比2.22%。

表1 污水处理及其再生利用行业报送指数项数

2.2 合规指数（R）

（1）浓度合规指数（C）：根据企业正常监测时段废水、废气污染物排放浓度监测数据统计表，统计企业执行年限内污染物浓度达标情况。通过每家企业浓度合规指数的核算，C指数值为0的占比15.56%，值为0.3的占比51.11%，值为1的占比33.33%。

（2）总量合规指数（P）：污水处理及其再生利用行业有组织废气排放口均为一般排放口，不许可排放量。废水排放口许可化学需氧量、氨氮、总氮以及总磷四个污染物总量。通过每家实际排放量与许可排放量数据的核算，合规排污单位达到84.44%。

（3）其他合规指数（Q）：排污单位2020年报送的内容中无其他违规情形，排污许可证中除污染物浓度和排放量以外，其他管控内容符合要求的项数为12项，即n=12，根据每家的报送情况，得出z值。从而求得Q值为的1占比26.67%，位于0.8～0.9占比55.56%，剩余的占比17.78%。

（4）总合规指数（R）：综合得出每家排污单位的R值，指数位于0.9～1的占比33.33%，0.8～0.9的占比37.78%，0～0.8占比的28.89%。

（5）依证指数（I）：根据掌握的资料显示，未发现这类企业涉及应执法问题需要校正的问题，因此，监督检查校正系数B取值为0，综合以上情况得出依证指数。

基于环境管理实施情况、排放浓度和排放量等执行报告的基础数据，通过区域内同行业企业依证指数的核算，对排污单位报送的各项基础数据进行归一化处理和综合计算，45家样本企业I值为0.8～1的占比48.89%，I值为0.6～0.8的占比35.56%，整体区域I值平均值为72.86%，报送内容的全面性和合规性共同影响依证指数，根据依证指数得出区域排污许可证执行报告情况一般。

图3 执行报告“依证指数”分布饼状图

3 结论与建议

排污许可证是排污单位守法、管理部门执法、社会监督护法的基本依据。排污许可证的核发是生态环境管理部门的一项行政许可，许可证的质量决定企业“持证排污、自证守法”的法律义务及责任能否得到有效的许可，同时也是生态环境管理部门依证监管的法律源头。通过排污许可证“质量评估指数”及执行报告“依证指数”的双重指数综合研判一个区域内企业“身份证”的核发质量以及证后管理的现状。

排污许可的全周期可以分为发证审批、用证管理及证后监督，建议推动排污许可数字化监管，以质量评估指数及依证指数为核心，依托国家排污许可证信息平台的数据回流源，建立数据处理平台，嵌入核算规则，定期对不同地区、行业和年份的排污单位进行综合评价，并将两个指数的评价结果针对性地公示并推送给排污单位与公众。

质量评估指数即发证审批阶段的质控缩影，指数的阶段性趋势变化反映排污许可证的良性发展，促使排污单位规范规范申请，同时约束行政许可部门行使核准权。依证指数即用证管理及证后监督阶段的真实反映，公众的有效参与对排污单位形成社会监督与社会舆论压力，同时监督环境执法机构的环境监管职责的有效行使，减少环境邻避效应等社会负面舆论的产生，以及环境执法权力寻租现象的发生[3]。