深化行政执法体制改革 提升生态环境保护治理能力

孙宇峰

（菏泽市生态环境局单县分局，山东 菏泽 274300）

随着社会经济的快速发展，在基础建设和资源攫取过程中，对生态环境造成了很大的破坏，导致近年来出现气候异常，恶劣天气频发等问题，对人民生活造成了一定影响，同时对经济建设形成了不同程度的阻碍。随着国家对生态环境保护越来越重视，从不同角度加大投入，因而提升了生态环境保护治理能力，其中，从深化行政执法体制改革方面，国家从顶层设计到基层执行都进行了一系列的改革，取得了不错的成效，但是距离切实提升生态环境保护治理能力，满足人民对生态环境的更高需求还有一定的差距[1]。

1 保护生态环境的重要性和必要性

地球上的生物群落和非生物衍变等自然因素的共同作用形成的各种生态系统整体构成了生态环境，是人类活动的大环境。

1.1 保护生态环境与经济发展一脉相承

从新中国成立以来，我国经济得到了快速发展，取得了举世瞩目的成绩，经济总量已突破百万亿元，是全球唯一正增长的经济体。根据欧美等发达国家的经济发展经验，经济发展往往是以牺牲生态环境为代价，取得快速发展后，再投入大量人力、物力来恢复生态环境，这种经济发展模式对生态环境的破坏很严重，恢复很困难，后期必须要投入巨大的资源才能取得微薄的成效，尤其是在生态脆弱的地区，生态一旦被破坏，需要几十年的时间才能慢慢恢复，而有一部分生态环境被破坏后，根本不可能恢复。但是在高速发展过程中，我国在不断提高生态环境保护意识，研究创新保护生态环境与经济建设平衡的理论，在经济发展过程中注重生态环境的保护，最终打破了生态环境破坏与经济发展此消彼长的联系，走出了具有中国特色的经济发展之路[2]。

1.2 国家重视生态环境保护

我们在经济快速发展过程中，逐渐把生态环境保护由政府意识上升到国家意识。在发展初期我国就开展了卫生、植树、节约用水、保护水资源等环境运动，具有一定的保护生态环境意识，但是理念还不够清晰。改革开放后，国家注重经济发展，加快了现代化建设步伐，允许部分高污染、高能耗、高破坏的行业进入中国，造成了生态环境的恶化，使生态环境污染事件频发，如太湖蓝藻、大连海湾污染等，经济损失巨大。国家层面开始关注生态环境保护，党的十四大将环境保护列入政府工作报告，后续提出了可持续发展战略、科学发展观等重大战略思想，将生态环境建设提升为国家现代化建设必须实施的战略[3]。党的十八大将生态文明建设首次写入党章，并在2018年写入宪法，这明确了生态环境建设的重要地位，党和人民将推动生态文明建设走深走实。

2 深化行政执法体制改革论述

进入新时代后，国家更加注重生态环境保护，提出“生态文明建设实现新进步，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善”的新要求，这也是对深化行政执法体制改革的新要求。

2.1 现有法律体系改革

2014年我国颁布了《中华人民共和国环境保护法》，2018年《宪法》中写入了“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”。根据2015年修订的立法，全国各省、市、县被赋予了环境保护立法的权限，这对于地方是机遇也是挑战。在国家立法的框架下，可以进一步结合地方实际，做好立法工作，细化行政执法权限，有利于进一步优化行政执法体制改革。各地方根据实际情况，已经形成了关于生态环境保护的法律体系。

2.2 行政执法体制改革

随着我国国家立法与地方立法的逐渐成熟，逐步构建了生态环境保护法律体系，为行政执法提供了良好的法律环境。但是生态环境保护执法属于行政执法，而非司法范围，政府、人大、政协以及人民具有对行政执法的监督权，但是在行政执法实践中，监督权并未被合理使用，对行政执法的监督还不够严格。我国的法律体系规定了其他组织和人民的监督权，但是在生态环境保护执法实践中，其他组织和人民的参与度并不高，因为参与制度不够健全。深化保护生态环境行政执法体制改革主要是加强行政执法监督，完善参与制度，建立跨区域、跨地区的执法机制，并加快综合执法改革，加强环境监管等，不断提高行政执法水平，提升行政管理水平，加强对生态环境保护的能力。

2.3 行政执法体制改革对于生态环境保护的意义

通过国家立法和地方立法，建立了最严格的制度、最严密的法治，从而进一步加强了对生态环境的保护。在法律执行和实施过程中，行政执法单位和社会整体保护生态环境意识体现得还不够强烈。在传统的行政执法实践中，出现了生态环境保护管理力度不够、职责不够清晰、保护能力不强、其他组织和人民参与度不高的现象。深化生态环境保护行政执法体制改革，就是要解决这些问题，进一步构建生态环境保护统一标准，厘清各相关部门权责，建立健全其他组织和人民的参与制度，要加强统筹协调，并运用科学技术和现代化治理手段，提高生态环境保护水平和管理能力，从自然资源保护、节能减排、污染防治、生态保护、市容环卫等多个方面切实减少对生态环境的破坏，提升公众参与生态环境保护的意识。

3 生态环境保护行政执法存在的问题

由于机构改革进度缓慢、监督力度不大、群众参与不够等原因，使我国生态环境保护行政执法贴合实际不够紧密，指导性不强。所以深入剖析我国生态环境保护行政执法体制中存在的问题，对于研究分析并提出深入生态环境保护行政执法体制改革的有效方法和具体措施非常重要。

3.1 生态环境保护法律法规还不够健全

国家立法层面在生态环境保护领域建立了相对完善的法律法规体系，但是国家立法是站在全国性角度考虑的，不一定适合地方的实际情况，所以地方立法就起到了关键作用。但是我国立法项目呈现碎片化，建立的生态环境保护法规体系较为庞杂，主要是根据领域、要素、环节进行的单项立法[4]。生态环境保护立法包括自然资源保护、节能减排、污染防治、生态保护、市容环卫等模块。在每一个大的模块下，又根据要素、环节进行细分，如按照污染源的不同，产生了大气、尾气、噪音、固体废弃物污染等多项法规；按照生态领域不同，产生湖泊、公益林、湿地、海洋等多项法规。但是，部分生态环境保护核心法规仍然空缺，如生态环境保护教育内容、提高社会生态环境保护意识等内容。由于生态环境保护立法机构缺少体系整合意识，地方政府注重经济发展，主管部门主观能动性不够强等因素，造成生态环境保护法律法规体系缺少整体系统的统筹，这就必然会出现部分生态环境保护法规条款重复，甚至部分条款冲突，部分城市立法出现照抄照搬等情况，导致生态环境保护法规庞杂，部分条款水土不服且运行不畅等问题出现，不能发挥应有的作用，导致执法质量不高。

3.2 生态环境保护普法宣传工作不够

宣传工作是行政执法工作的重要内容，通过宣传教育工作，可引导社会组织和广大公众参与到生态环境保护队伍中，共同开展生态文明建设。普法宣传教育花费不多，但取得的效果是不可估量的，因所耗费的时间、取得的效果不容易被量化评估，导致部分行政执法单位的普法宣传教育工作力度不够大，社会组织和广大公众参与度不高，当然这与法律法规中社会公众参与制度不完善有很大关系。部分地方政府只注重经济建设，工作重心一直在保障经济的快速发展上，所以要平衡好社会公众参与生态环境保护和地方经济发展之间的关系。在生态环境保护行政执法实践中，社会组织和广大群众参与很少，比如，我们国家大力推动乡村振兴工作，建设美丽乡村，使农村生态环境保护得到高度重视，广大农村地区开展了区域联动治理和综合治理，但是对广大农民生态环境保护普法宣传教育不够，因而其生态环境保护意识淡薄，淡水污染、生活污水、生活垃圾等问题较为突出，农村生态文明建设成效不明显。群众作为生态环境保护的重要力量，可以发挥积极作用，但如果引导不善，就可能成为阻力。行政执法机关要做好普法宣传教育工作，引导广大人民群众参与到生态文明建设中，提升人民群众的生态环境保护意识，发挥集体的力量，形成合力，更快更好地开展生态文明建设。

3.3 生态环境保护行政执法监督不到位

国家和地方通过立法建立了比较完善的生态环境保护法律法规体系，但是对于生态环境保护行政执法监督的权责不够明确，执法监督权限也不够清晰，导致执法监督力度不够。在生态环境污染行政执法领域内，存在职责不清、职责交叉、权责模糊、权责脱节的情况，这就会形成行政执法容易、有利益的情况下，多部门重复执法，对于执法困难的事项，却没有行政执法部门管理，存在执法监督难的问题。部分生态环境保护事项行政执法主体不明确、执法事项和范围不明确、执法标准不统一、行政执法体系性不强，使行政执法人员履职时遇到困难。行政执法监督作为生态环境保护的有力抓手，地方政府应该在中央的统一指导下，结合地方实际，统筹考虑生态环境保护行政执法监督，构建体系性、系统性强的行政执法监督制度，充分调动行政执法主体的积极性，在生态环境保护工作中各尽其责、各显其能，在促进经济快速发展的同时切实做好生态文明建设工作。

3.4 生态环境保护行政执法资金不足

生态环境保护和治理是一项庞杂且艰巨的任务，要耗费大量的人力、物力，更要引进先进的科学技术手段作为监测的有力工具，这就需要投入大量资金，作为生态环境保护和治理的保障。如新能源燃料推广、淘汰落后且污染严重的工业产能，生产设备更新换代等，均需要资金支持。但是，部分地方政府财政紧张，且多用于经济建设，而用于生态环境保护的资金较少，为生态环境保护工作增加了不小的压力，很多污染工程项目无法落实。各地政府应该为生态环境保护和治理留够资金，并动员社会组织、企业投入资金，用于生态环境保护，同时开展绿色、环保项目，并加大生态环境保护人力、物力、财力的支持和保障。

4 生态环境保护行政执法体制改革的建议

4.1 健全完善的生态环境保护法律法规体系

生态环境是一个整体的有机系统，生态环境保护和治理也应该进行系统地思考。各地方相关部门应该在国家立法的整体框架内，结合本地实际，在生态环境保护相关法律法规立、改、废、释过程中，坚持系统思维、全面统筹、整体考量的原则，从立法、执法、监督全链条考虑，厘清权责边界，明确各项制度、强化执法监督力度、细化行政执法流程，并要求定期对立法、执法、监督进行全链条评估，发现问题要及时修订、修正。各地在立法过程中可以参照总分的结果进行立法，即综合性法律法规+单行本法律法规相结合的形式，综合性法律法规确定当地生态环境保护总则性规定、纲领性规定，单行本法律法规进行具体的权责划分，明确行政执法流程等内容。要加快生态环境保护重点领域的立法进度，如生态环境保护普法教育等相关内容。宜在地市级立法的，省立法机关应该放权给地市级进行立法，更符合实际，更彰显特色。立法应该遵循逻辑自洽性，在立法过程中要加强违反上位法审核，加强法条重复和法条冲突性审核，保证法律法规不重复、不冲突，提升法律法规执行的流畅性。对于可能出现的越权立法、违反上位法、违反宪法的情况，要及时审查，立即改正，不断提高立法质量。在完善生态环境保护法律法规体系的过程中，还应该建立健全法律责任承担机制、领导责任机制、全民参与监督机制、信用评价机制等机制体系，为行政执法提供有力抓手。

4.2 建立健全生态环境损害赔偿磋商制度

生态环境保护行政执法中，生态环境损害赔偿是必不可少的内容，建立健全生态环境损害赔偿磋商制度，明确赔偿权利人和义务人的关系，对于生态环境行政执法具有重要意义。完善的生态环境损害赔偿磋商制度有利于磋商双方建立良好的关系，避免不必要的行政诉讼和行政复议，可以节约时间成本，节约司法资源，提高行政执法效率。生态环境损害赔偿磋商制度要包含总则性内容，明确磋商主体、启动机制、范围、程序、结果执行等内容，应该保证磋商双方地位平等。同时，要建立生态环境损害赔偿磋商政府责任制，明确政府职能部门的权责边界，压实部门责任，保证磋商制度发挥应有的效用。

4.3 积极引导社会大众共同参与生态文明建设

社会大众是生态环境保护的重要参与力量，如果积极引导其参与到生态文明建设过程中，就能发挥其巨大作用。首先要通过以考核促业务的方式对生态环境行政执法工作人员进行培训、锻炼，培养出一批懂生态环境保护法律法规的专业人士，以及对企业、群众耐心、热心和细心的队伍作宣讲员，在广大企业和群众中进行宣传，引导社会大众共同参与生态环境保护工作。由于行政执法人员政策熟、流程熟、人头熟，其工作能力和执法标准必然会提升，从而提高生态环境保护行政执法质量。各地政府要通过传统媒体、自媒体、广播宣传等方式加强对生态环境保护理念的宣传教育，贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的生态环境保护理念，充分调动社会组织和广大群众参与生态环境保护的积极性，让人民群众自觉参与到生态文明建设中。

4.4 应用科学技术手段提升行政执法质量

开展生态环境保护工作要应用先进的科学技术，提升生态环境保护行政执法的科技化、信息化、智能化，尽量达到智慧化。“天眼工程”利用卫星遥感系统作为生态环境保护执法的有力工具，可以准确、实时地监测并反馈大气、地表、水源等生态环境主要领域的变化信息，应该加强应用。随着国家卫星体系的进一步完善，互联网+技术的不断成熟，“天眼工程”将进一步提质升级，会越来越方便地监测生态环境保护情况。

5 结语

在全国开展生态文明建设的大环境中，生态环境保护工作还存在一定的问题，如法律法规体系还不够完善、执法监督不到位、社会公众参与度不高等，导致生态环境保护执法质量不高，生态环境损害治理不及时。通过对生态环境保护中存在的问题进行分析，提出健全并完善生态环境保护的法律法规体系、建立健全生态环境损害赔偿磋商制度、积极引导社会大众共同参与生态文明建设、应用科学技术手段提升行政执法质量等四条建议，进一步推进行政执法体制改革，明确权责边界，完善领导责任制，提升生态环境保护行政执法的质量和效率。