贫困地区公共图书馆服务均等化：困境与机会——兼论“乡村飞阅计划”的可选择价值

李超平

（1.浙江大学公共管理学院 浙江杭州 310058）

“乡村飞阅计划”是甘肃省白银市的一个乡村数字阅读推广项目，该项目名称的题解如下：“乡村飞阅计划”作为白银市打造的一项文化惠民计划，从当地实际情况出发，充分利用现代信息技术解决贫困地区农村阅读资源匮乏的问题，满足农民读书看报的现实需求。具体做法是：政府分期分批在每个乡村安装集成12 万册数字图书的触屏式数字图书下载机，农民只要用手机扫二维码即可将所需数字图书免费下载到手机上阅读。 在暂时尚未安装触屏机的乡村，则通过各种渠道将可下载数字图书的二维码信息传递给农民，通过手机扫码同样可下载所需图书。无论是触屏机还是数字图书资源，都由政府买单。 “乡村飞阅计划”之“飞阅”，谐音“飞跃”，寓意借助互联网与新媒体传播技术，为全民阅读向贫困地区农村普及插上翅膀，以创新的理念和方法快速传递农村适用资源，使广大农民得以快捷方便地获得所需图书，享受公共阅读服务。

“乡村飞阅计划”诞生于白银市创建国家公共文化服务示范区期间，根据国家公共文化服务示范区创建的制度设计，东部、中部、西部的创建标准有所区别，白银市按照西部标准成功创建了示范区。通过示范区创建，白银市公共文化服务体系建设得到跨越式发展，很多硬性的短板得到弥补，整体服务水平有了显著提升，但是，跟东部相比，其差距仍然存在，有些方面如基层公共文化服务机构的基础设施建设和服务水平差距较大。究其原因，除经费投入不足这个普遍性现象外，总分馆建设水平不高是导致镇/街及村/社服务能力低下的根本原因。关于公共图书馆总分馆体系建设，业内的共识是，把作为总馆的县级图书馆做大做强是必要条件。 但白银市下辖的县级图书馆却普遍存在动力不足，即经费严重短缺的问题！ 三个在示范区创建中作为重点发展的县级图书馆，一年的经费仅有18 万元，这对于保障县级馆正常运营已经是一个最低标准了，若要带动起总分馆体系，其实力远远不够。

在示范区验收过程中的实地考察时，验收组意外地发现在景泰县的部分乡镇里开展了数字阅读服务，即在偏远的乡村，一台触屏式数字阅读机、村民们手机上的APP、 张贴在村里各处的数字阅读借阅端口的二维码，农民就能把数字图书“借到”自己的手机上。这项在今天看来很平常的服务，它们却犹如一道亮光，让验收组成员眼前一亮。数字阅读进乡村景泰县不是第一家，但景泰县做法的亮点在于，它是一项政府主导的项目，是由县里统一部署和统一推进的，其做法跟总分馆建设的思路是一致的。从社会效益来看，当时安装了触屏机的乡村，一年的数字图书使用费12 万元，平均每个村一年的使用费不足1千元，可谓花小钱办了大事。该计划在景泰县试点取得了良好效果，村民们用实实在在的数据表达了对这项服务的接纳，如当时某村安装触屏机七个月的时间，关注总量达3.1 万人次，阅读总量达2.4 万册次，下载总量达1.6 万册次，远远超过同期纸本图书的借阅量①数据由白银市文旅局提供。。验收组对景泰县这一做法给予了高度的评价，希望白银市能够将这一做法作为一个政府项目来推行并坚持下去，使贫困地区公共图书馆总分馆建设在面临困境时至少能部分弥补基层公共图书馆服务严重不足的缺陷。 基于此，一项破解乡村公共图书馆服务困局的“乡村飞阅计划”应运而生。它使公共文化服务“普遍均等、惠及全民”的理念落地生根。

1 贫困地区公共图书馆总分馆建设的困境

在我国公共图书馆服务中，镇/街及其下辖的村/社级公共图书馆服务不足是一个长期不能破解的困局，究其原因，是我国行政体制中的城乡二元结构所致。浙江“嘉兴模式”的问世，向我们证明基层公共图书馆服务的困局只能通过总分馆制才能获得有效解决［1］。在总分馆制的语境里，“总馆”即县级图书馆，在一个以县域为单元的总分馆体系里， 总馆与所有分馆同属一个业务组织体系，总馆就是这个体系的发动机。 为什么总分馆制能够破解基层公共图书馆服务的困局呢？ 因为总分馆制打破了公共文化服务配置的城乡差异，构建了一个城乡一体化的公共图书馆服务体系，这也是总分馆制建设被纳入国家公共文化服务的总体战略的根本原因。 在任何一个总分馆制结构单元里，“发动机”能否正常运转，且能否有足够的“马力”来带动整个体系，是破解基层公共图书馆服务不足困局的关键所在。

21 世纪初，中国县级图书馆普遍处于“贫困”状态，但2005 年前后，东部地区少数县级图书馆开始“脱贫”，而中西部县级图书馆的生存状态似乎没有改变的迹象。年购书经费不超过5000 元甚至完全没有购书经费，几乎是大多数中西部地区县级图书馆的常态。2005 年的一份调研报告开启了一段破冰之旅，该调研报告的作者李国新教授在湖南对县级图书馆现状做了深入调研，调查结果令业界感到触目惊心。尽管这只是湖南省内部县级图书馆的调研，但调研报告所揭示的现状却是当时中国中西部地区县级图书馆普遍的生存状态。 该报告经由媒体报道后在国内外引起巨大反响，也引起了中央政府的高度重视，这无疑为县级公共图书馆提供了改变命运的契机［2］。

此后，中西部贫困地区县级图书馆经历了四次转折，第一次是在李国新调研报告引起巨大反响之后原文化部启动了“援助贫困地区图书馆计划”，由中央财政直接给部分贫困县图书馆拨款5 万元经费，以确保这些图书馆能正常开放①该计划未能查到文件文本，但在一些相关网站如中国图书馆学会网站中有信息痕迹。。 但这项计划并没有持续下去，从普遍均等的角度，仅仅对部分贫困地区县级图书馆施以援助；第二次是2011 年在全国公共文化领域实行“免费开放”政策，即由文化部和财政部联合发文，推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放（以下简称两部委“三馆”免费开放政策）。为此，中央财政拨出专项资金，对中西部美术馆、公共图书馆、文化馆（站）开展基本公共文化服务项目所需经费予以补助［3］。在两部委联合发文里，公共图书馆虽然并没有明确规定是哪一级别，但贫困地区的县级图书馆一定都属于补助对象，这个举措对贫困地区县级图书馆是一次具有里程碑意义的转折；第三次是2017 年文化部、新闻出版广电总局、体育总局、国家发展改革委、财政部等五部委共同印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》（以下简称《意见》）。 《意见》 提出，到2020 年， 全国具备条件的地区因地制宜建立起上下联通、服务优质、有效覆盖的县级文化馆、图书馆总分馆制［4］。 五部委的联合发文，把文化馆、图书馆的总分馆制建设提升到“非做不可”的地位，成为县级政府必须完成的任务；第四次是2017 年和2018 年两部法律的问世，其一是2017 年实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》［5］，其二是2018 年实施的《中华人民共和国公共图书馆法》［6］。 这意味着，从此以后包括公共图书馆服务在内的公共文化服务有了法律的保驾护航。

经历上述四次转折后，我国贫困地区县级公共图书馆的境遇是否获得彻底的改变，从而承担起总分馆服务体系核心的角色呢？ 笔者随机调查了白银市下辖三个县级图书馆的工作状况。自从两部委“三馆”免费开放政策出台以来，图书馆的日常运行经费和购书经费全靠免费开放的专项经费支撑，其中，中央财政下拨16 万元，省财政补助2 万元，共计18 万元。 按两部委文件规定，这项“免费开放经费”的总额应该是20 万元，即除了上述中央财政和省财政的共计18 万元，本地财政还应补助2 万元，但事实上本地财政的2 万元一直都没有兑现。 这笔俗称“免费开放经费”的资金，按文化部、财政部当年联合发文的精神，应该仅仅是保障图书馆免费开放的运行经费，而不包括购书经费，购书经费应该由地方财政纳入财政预算按年度拨付。但实际上，就如我国绝大多数贫困地区县级图书馆一样，白银地区的县级图书馆并没有获得专门的购书经费。 上述18 万“免费开放经费”实际上承担了临聘人员工资、水电费和保卫保洁及办公经费等所有日常运行的硬性支出，剩下的才是购书经费，各馆基本上是根据盈余经费购买书籍。

为了探寻总分馆制运行的支撑条件，我们不妨把总分馆制建设走在全国前列的浙江省作为参照。浙江省作为东部经济发达的省份，按照2011 年两部委关于“三馆”免费开放的文件，中央财政对东部地区并不安排专项经费用于推动包括公共图书馆在内的“三馆”的免费开放，事实上东部地区也的确不需要中央财政来保障，一个区县级图书馆获得地方财政200 万元购书经费已经是普遍现象。 如嘉兴地区所有的区县图书馆，单就购书经费一项，没有低于200 万元的，且都已纳入财政预算。而在嘉兴的部分区县，地方政府为了加强总分馆的运行都会主动加大对总分馆体系的投入，其总分馆购书经费+总分馆服务体系运行经费总和超过400 万元的比比皆是②嘉兴地区所有数据来自于实际调查。。由此可以解释嘉兴地区总分馆建设水平何以在全国名列前茅，其每一个总馆都是马力十足的“发动机”，能够游刃有余地带动总分馆服务体系的运行。 “马力”强劲加上统一的业务组织体系，有力地保证了总分馆的正常运行，真正打破了城乡“二元结构”所造成的城乡公共图书馆服务不均衡的困局，实现了“普遍均等，惠及全民”的目标。

如果说嘉兴地区公共图书馆服务体系建设作为全国的一面旗帜，有其特殊性，那么在浙江省内经济相对落后的地区情况如何呢?浙江有26 个山区县，属于浙江省的贫困地区，也存在地方财政对公共图书馆投入不足的现象，如部分县级图书馆预算内购书经费也长期停留在个位数（万元）的水平，而这些县级图书馆因其地处东部地区，不属于两部委政策中的补贴对象，所以不能获得来自中央财政免费开放补助资金。 但按照两部委“三馆”免费开放政策，浙江省财政对这些省内贫困地区县级公共文化服务设施都有免费开放专项资金。 以县级图书馆为例，每年能获得约50 万元免费开放专项资金。 如地处26 个贫困地区的衢州市龙游县财政预算的购书经费仅为5 万元，但省财政下拨的免费开放经费50万元， 地方财政为总分馆服务体系也安排了专项资金40-50 万元/年，所以全年能够用于总分馆服务体系运行的经费在100 万元以上，加上其它配套经费，总和超过200 万元①数据由致电该馆馆长获取。。 在这样的资金保障力度下，各镇街分馆的馆藏资源都能做到总馆统一采购、统一加工、统一配送。山区县级图书馆总分馆体系虽然跟嘉兴等发达地区相比还有差距，但一个能保证公共图书馆基本服务免费、服务水平接近总馆的总分馆服务体系已经形成并正常运转。

上述对比，并非仅仅是为了得出一个东西部地区贫富悬殊较大的结论，而是从总分馆制的角度考量一个问题，即总馆需要多大的“马力”才能带动一个县域的总分馆体系?从浙江省最好的总分馆体系到最贫困地区的总分馆体系来看，100 万元左右的包括购书、配送经费在内的经费总量是下限。 由此推之，西部贫困省份那些包括日常运营、购书在内总共20 万元左右经费的县级图书馆，是无论如何也难以支撑一个总分馆体系的，因而只能在形式上做文章，以至于，有名无实的总分馆体系成为普遍现象。

在本文述及的贫困地区县级图书馆经历的四次转折中，真正对县级图书馆“脱贫”有实质性改变的是第二次转折——两部委“三馆”免费开放政策，中央财政、省财政、地方财政共计20 万元如果能落实到位，这政策性的20 万元真金白银成为今天贫困地区县级图书馆区别于本世纪初状况的分界线。 五部委关于总分馆体系建设的部署以及两部法律，似乎并没有带来实质性的改变，不是县级政府对总分馆体系建设任务不重视，也不是法制的保驾护航不够周全，而是完成中央的任务以及依法治理都需要地方财政有足够的经济实力来支撑，社会发展到今天，在公共文化服务已经被纳入国家文化强国战略目标的大环境下，我们已经没有理由把贫困地区县级图书馆的现状简单地归结于“地方政府不重视”了，其根本原因还是地方财政乏力，可谓心有余而力不足。

这是一个难以破解而又不得不去破解的难题，对于中西部贫困地区而言，不把县级图书馆做大做强，不赋予这个“发动机”足够的马力，要想建成“上下联通、服务优质、有效覆盖”的公共图书馆总分馆体系，实属纸上谈兵。

2 “乡村飞阅计划”：现实与机会的抉择

2.1 观念的桎梏

在本该有公共图书馆服务的地方设置一台触摸式数字阅读机，以及配套的手机应用APP，内容服务通过自媒体——微信公众号或微博号做线上传播，这显而易见是把公共图书馆服务做了简化，从图书馆学对一座图书馆的定义来看，这当然不能等同于公共图书馆服务。 问题是，在实体的、合乎公共图书馆定义的图书馆服务仍然缺位的情况下，是继续等待一个功能齐全的图书馆分馆还是寻找一些可替代的服务形式，这是贫困地区面临的一个选择。

从公共图书馆发展的历史来看，1854 年3 月，美国波士顿设立了第一间公共阅览室，藏有几百册参考书和180 种期刊。 两个月后，又开放了第二间公共阅览室，馆藏为1.2 万册图书，公众可将书借回家阅读。这是美国公共图书馆最早的雏形，也是世界上最早的公共图书馆之一［7］。可见，公共图书馆问世之初，目的很单纯，就是解决普通人的阅读资源匮乏的问题，鼓励普通人拿起书本阅读。早期的公共图书馆雏形，服务单一，与今天的公共图书馆所具有的功能无法相比，甚至都不能称之为图书馆。图书馆功能的丰富经历了一个较长时间的积累和演变过程，尤其是为了提升管理水平而在大学里设置图书馆学专业以后，图书馆服务得到了科学化的设计，借阅图书仅仅是图书馆的一项服务而已。公共图书馆发展到今天，尽管衍生出众多服务，但最基础、最核心的仍然是文献服务。从这个意义上，我们就能理解在全国遍地开花的“新型阅读空间”为什么能迅速走红，因为它不仅提供了公共图书馆最核心的文献借阅服务，还创造了一个美观舒适的空间环境，迎合了读者的阅读需求。广州佛山市南海区在将全区的“新型阅读空间”——读书驿站建到超过100 个以后，其文献借阅量就从2013 年的43.85 万册增长为2019 年的220.7 万册①数据由佛山市图书馆提供。。如果说温州的“城市书房”因其注重环境的美观舒适而闻名全国，那么佛山南海区的“读书驿站”则更多的是考虑布点，让更多的市民能够就近借还书。尽管近年来反对搞“新型阅读空间”的业内声音从来没有停止过，但读者们却用实打实的借阅数据表达了他们对公共图书馆服务最基本的需求所在。

2014 年，联合国教科文组织发布了一份大型研究报告：《移动时代的阅读：发展中国家移动阅读研究》 （Reading in the mobile era:A study of mobile reading in developing countries）［8］。报告中的分主题之一是：阅读的起点永远是文本的获得。一个不可否认的事实是，对于世界上的某些人群而言，阅读的最大障碍就是读物获取的困难。

2.2 “乡村飞阅计划”：to be or not to be

如果不实施“乡村飞阅计划”，而是继续等待一个更符合专业标准的乡镇图书馆分馆及其村级服务点，那将意味着，在一个未知期限的未来，贫困地区乡村的老百姓将不能享受到便捷的公共图书馆服务。公共图书馆总分馆制的操作空间非常大，有多种模式。 其中，模式之一谓之“紧密型总分馆制”，如浙江“嘉兴模式”，其总分馆制建设经费和维护经费得到制度性保障——列入财政预算以及人员编制的制度安排，在总分馆制运行层面，有“分级投入、统一管理”的组织体系，使总分馆服务体系能够在充分的经费保障的同时也能高效率地获得专业性支持；模式之二谓之“松散型总分馆制”，其基本要求就是总馆与镇/街分馆的系统打通，能做到通借通还。 经济条件稍好一点的，镇/街分馆每年象征性有一点购书经费，如1000-2000 元不等。目前大多数贫困地区的镇/街分馆，仅仅是把镇/街分馆与总馆的系统打通，把分馆原有的资源录入到总馆系统里，极少部分地区给分馆配置了自助借还机。除了这些变化，镇/街的分馆仍然还是那个分馆，什么都没有改变。对于乡村的居民来说，尤其是留守的老人与儿童，总分馆制的“通借通还”功能其象征意义远大于实际意义。 上述“松散型总分馆制”是目前贫困地区的普遍现象，这意味着对贫困地区的农村居民而言，其基本阅读权益不可能通过这种形式意义大于实际意义的总分馆制得到保障。在这种背景下，“乡村飞阅计划”的问世却是给老百姓带来了实实在在的阅读保障的一项便民服务。 以景泰县为例，全县11 个乡136 个行政村，总人口24 万，2019 年全县各云屏借阅机服务点总关注量3 万以上，阅读总量5 万余次，下载总量30 万余册次，远远超过同期纸本书借阅量［9］。

3 用总分馆制建设的思路实施“乡村飞阅计划”

什么是总分馆制的建设思路?尽管总分馆制在全国各地有不同的做法，但一个共同的特点是在总馆所在的行政层级上进行顶层设计。 当总分馆体系作为全县域的一个整体项目时，“政府主导” 成为先决条件，即便做不到县政府层面的主导，至少也是县政府主管部门主导。在政府主导之下，必定制定全县整体实施方案，其中会涉及责任主体、经费安排、布点规模、实施单位、人员编制、考核与奖惩等问题，这些问题通过顶层设计，才能使可能出现的问题有解决之道，而且做到全域科学布点，有序推进，最终完成服务体系的全覆盖，实现“普遍均等、惠及全民”的目标。按照这个思路来推进“乡村飞阅计划”，首先应该认识到，“飞阅计划”不是一种简单的数字阅读服务，其作为在一定时期内对乡村缺失的公共图书馆服务的部分替代，应该是一个体系化推进的项目，与总分馆制思路一致。 按照五部委关于推进文化馆图书馆总分馆制的建设意见，总分馆体系以县域为单位，而部分先进地区的经验表明，整个地区的总分馆制的领导、规划、监督等应该放在地级市层面。 照此思路，“乡村飞阅计划” 的推进分以下四步： 第一步，在地级市层面进行整体规划和监督实施；第二步，在县域单元内制定实施方案，包括领导责任、目标责任、规划布点、经费安排、责任落实、考核监督等；第三步，招标采购后逐步实施和日常维护等；第四步，按照统一的日常服务要求，监督各服务点的日常服务，除了设备的正常运转，更重要的是如何调动民众使用、参与数字阅读。

既然“乡村飞阅计划”是对农村地区缺失的公共图书馆服务的一种补充，因此尽可能地跟进内容服务就很有必要，这也是总分馆制的常规思路。总馆的责任不仅仅是设备、资源上对分馆的支持，还应该对分馆进行业务指导与监督。 今天的公共图书馆服务已经远远超越了单纯的文献借阅，以阅读推广为核心任务的读者活动，内容上已经包罗万象，形式上层出不穷。 “乡村飞阅计划”的内容服务虽然很难达到实体公共图书馆的多样性与丰富性，但借助互联网技术进行相应的内容服务是可行的，也是必要的，甚至也有它独特的优势。白银市景泰县有一个做法社会效益较为明显，即在实施“乡村飞阅计划”时，每个村通过建立“飞阅阅读微信群”的方式，向村民推介图书，组织线上阅读活动，在一些重要的时间节点举办现场推广活动。这样线上线下共同发力，可以提升注册人数和借阅册次，事实证明，社会效益明显提升。

4 结语

本文所述我国县级图书馆所经历的四个转折中，对于贫困地区而言，除了两部委“三馆”免费开放政策对县级图书馆产生了明显的效果之外， 其它政策和法律所带来的实际改变并不明显。但这并不是要否定政府出台相关政策以及制定相关法律的意义与作用，政策与法律对经济发达地区的公共图书馆总分馆制的推动作用十分明显，使这些地区的公共图书馆服务在经济的迅速发展中越来越受到重视，使经济与文化共同发展，相得益彰。 未来中西部地区处于经济困难状态的县域仍将不在少数，在财政状况难以根本性改变的情况下，要想让乡村的老百姓享受到均等化的公共图书馆服务难度较大。因此，以“乡村飞阅计划”为代表的数字阅读项目对贫困地区的意义和价值应该得到肯定并予以重视。 数字阅读计划的长效性需要政府的顶层设计、统一部署和分步推进，这是实现数字阅读这一惠民工程全覆盖的必要条件。