英国城市绿地质量评估工具研究：以绿色旗帜奖为例

张善峰 梁文锋 武文婷

城市绿地是居民进行室外休闲活动的重要场所[1-3]。高质量绿地能够促进休闲活动发生[4-5]并与活动水平呈显著正相关[6-7]；一定水平的室外休闲活动对改善公众健康、提升居民生活质量有积极作用[8-10]。因此，如何提升城市绿地质量进而发挥其休闲使用效益成为国内外研究的热点。这一导向下，绿地质量在西方被定义为：绿地各种属性对人们休闲使用绿地的影响或满足/适用程度，属性包括绿地特点(大小、位置等)、功能(游憩设施、便利设施等)、美学(自然景观、非自然景观等)、环境(维护、状况等)和可进入性等[11-13]。除了上述的物理和非空间属性外，使用者的主观印象或感知对绿地质量的判定也有重要影响[14-15]。

基于绿地属性及绿地休闲使用导向下的质量评估工具被西方相关机构和学者研究出来并广泛应用[15-16]，成为西方国家相关部门或机构管理绿地质量，乃至参与绿地规划编制或策略制定的重要手段。在英国，正是绿地评估、政策与规划工具的协同作用，使其在城市绿地理论与实践方面取得了对世界城市绿地发展产生深远影响的成果[17-18]，这其中，绿地质量评估工具发挥了重要作用[19]。作为西方城市绿地质量评估工具的起源地，英国发展出了国际级别的评估工具——绿色旗帜奖(Green Flag Award，GFA)[20]。中国城市绿地质量的本土化评估工具开发仍处于起步探索阶段[5，21]，有学者对综合公园[1，22]、社区公园[23]、微型公园[24]等绿地建成环境特征及因素对休闲性体力活动的影响开展了实例研究，研究成果多集中在对西方国家绿地质量评估工具的追踪述介[25-27]与借鉴应用[28]方面。

当前，中国城市绿地建设已处于从单纯追求数量扩张转向扩量提质并重的阶段，增强绿地休闲使用和健康干预等功能，满足公众对高质量绿地的需求已经成为绿地发展的重要目标[29-30]，这与英国城市绿地的发展驱动力和建管工作曾经面临的问题存在极大的相似性。但是，国内针对英国绿地质量评估工具的研究成果较少，因此，本文在概述英国主要城市绿地质量评估工具的基础上，重点解析其国家级评估工具GFA及其爱丁堡实践，以期为我国城市绿地质量评估工具的开发与应用提供参考。

1 英国城市绿地质量评估工具概述

1.1 工具开发的缘起

英国的城市绿地在历经17世纪皇家贵族园林公共化、19世纪中前期私人主导的第一次公园建设热潮，以及“二战”后第二次公园建设热潮后，已经能够为多数英国市民提供休闲和健康生活的绿色空间[17]。因此，绿地质量不是这一时期英国政府、社会各界的关注点。20世纪70年代后，英国进入漫长的经济发展不景气期，政府绿地预算削减直接导致绿地质量下降[31]。与此同时，在工作时间缩短的社会背景下，广大英国市民对休闲、健康生活提出了更高要求，人们已不满足于有绿地可用，进而转向对更高质量绿地的需求[32]。1989年英国环境部(Department of Environment)在委托伯明翰大学进行全英首次绿地标准现状研究时发现“居民更关心绿地质量而非数量”[33]。对此，英国中央、地方政府及相关专业组织陆续出台相应政策或规划工具用以提升绿地质量。例如，1991年英国社区与地方政府部(Department of Community and Local Government)发布《规划政策导则17：开敞空间、运动及休闲空间规划》(以下简称《导则17》)[34]、1993年谢菲尔德市政府出台《公园复兴策略》[35]、1993非政府组织“自然英格兰”(Natural England)发布《无障碍自然绿地标准》[36]等。但是，非政府组织Comedia和Demos联合格拉斯哥等12个地方政府于1995年发布的调查报告《公园生活：城市公园和社会更新》指出，英国绿地质量仍存在不足，无法满足居民休闲娱乐需求，强调进一步提高新建绿地的质量[37]。1996年英国环境部发布《人民、公园和城市：城市公园良好实践指南》，再次指出英国绿地质量并未得到实质改善[38]。最终，英国环境、运输与区域发展部(Department of the Environment Transport &Regions)在2000年的《城市白皮书》中明确提出“提高城市绿地质量、促进城市复兴”[39]。

1.2 工具开发概况

上述背景下，以GFA为首的一系列绿地质量评估工具被相关专家开发出来(表1)，并得到了广泛应用。英国政府相关部门为了找出建成绿地质量方面的不足、响应公众不断提升的绿地休闲使用需求、检验绿地政策和规划工具的执行效果，决定推出统一的官方评估工具。GFA于1996年由多领域专家合作开发，是英国首个绿地质量评估工具，并由非政府组织“休闲与康乐设施管理协会”(the Institute of Leisure and Amenity Management)在英格兰与威尔士进行了实际应用。由于GFA在使用过程中展现出了良好的全面性、适用性和开放性，因此英国环境、运输与区域发展部在2000年的《城市白皮书》中将GFA确定为绿地质量评估的国家级工具[39]，供地方政府直接或参考使用。其中，国家级工具中的质量指标是理想标准，各地方政府可以直接使用，也可以结合本地状况调整制定地方性质量指标。随着GFA在全英国的成功使用，自2008年起，GFA已陆续被其他15个国家采用，现今全世界每年有超过2 000个绿地通过GFA评估，悬挂专用的“绿色旗帜”(以下简称“绿旗”)已成为这些国家高品质绿地的标志。

表1 英国主要的城市绿地质量评估工具

2 绿色旗帜奖概述

2.1 GFA的开发目标与质量指标

成为国家级绿地质量评估工具后，为了实现工具开发目的，GFA确定了4个目标：1)无论住在哪里，每个人都能使用优质的绿地；2)绿地得到良好管理，满足其服务社区居民的需要；3)建立高质量绿地的管理标准，推动绿地管理经验在绿地管理部门间分享；4)识别并奖励优秀的绿地管理负责人、工作人员与志愿者。基于上述目标，GFA制定了构建绿地质量指标体系的3个技术性原则。1)绿地使用者：他们是谁，他们可能是谁，他们需要什么，他们怎么了解和使用绿地。2)绿地本体：场地的历史、生物多样性、景观、社会和物理环境有什么特点，这些特点是否得到尊重。3)绿地管理：符合相关法律和政策，绿地安全、维护良好且制定有长远的发展规划。

为了实现绿地质量的持续管控，GFA将绿地“通过评估”有效期设定为1年，绿地管理方必须每年申请GFA评估才能保持评估结果。应对这种常态化的评估带给绿地管理方(申请方)与GFA运营部门的工作压力，GFA采用质量指标同源差异化(图1)和评估方法差异化的方式予以解决。1)完整评估法(Full Assessment)：现场评定环节使用8个维度、27个条目的绿地质量指标，桌面评定环节使用9个条目的质量指标(基本对应现场评定的维度指标)。2)神秘购物法(Mystery Shopping)：使用的质量指标通过简化完整评估法的质量指标、增加针对再次评估绿地(通过评估绿地的再评估)的特定指标(如“用户反馈”“悬挂绿旗与展示证书”等)构建，包含7个维度、18个条目。

图1 GFA的绿地质量指标

2.2 GFA的发展演化

1)国家层面的版本演进。政府绿地政策的调整变化是GFA版本演进的政策性推动力。GFA至今已有1996年(初始版本)、1999年(确定为国家级工具时的版本)、2004年、2009年、2017年(当前版本)[40]5个版本。其中，绿地质量指标的调整与完善是GFA版本演化的核心内容。例如，英国中央政府2008年前后的绿地政策开始向重视“伙伴关系”、强化“社区参与、社区赋权”转变[17]。因此，2009年版对2004年版部分晦涩或含糊的指标予以简单化、具体化的同时，在“社区参与”维度增加“儿童游戏场地”等条目强化绿地为在地社区儿童提供休闲娱乐功能的关注，增加“社区参与公园绿地管理与开发”条目突出对社区参与绿地管理的重视；在“市场营销”维度增加“公共活动”条目，以考核绿地为在地社区居民举办聚会、庆典活动的支持水平。再如，2012年英国中央政府成立自然资本管理委员会(Natural Capital Committee)，使自然资源的保护、改善、利用及价值定量得到重视[17]。2017年版GFA除了对2009年版指标进行删减、合并、归类调整的常规优化外，将“可持续性”维度修改为“环境管理”，相应增加“泥炭土使用”“化学品使用”“废弃物最少化”“气候变化适应措施”等条目，考查绿地建管中使用的最小环境影响措施；还将“保护”维度修改为“生物多样性、景观和遗产”以审查建成绿地非使用价值方面的品质。

2)地方层面的版本演化。大部分地方政府直接使用GFA管理辖区内的绿地质量，也有部分地方政府参照《GFA指南》发展出地方性评估工具，这些工具成为“国家版”GFA的重要补充。例如，2010年爱丁堡通过实施公园质量评估计划(Parks Quality Assessments Schemes，PQAs)对接GFA评估，建立在地化的GFA[43]；2010年谢菲尔德、2011年利兹参照《GFA指南》分别建立谢菲尔德标准(Sheffield Standard)[44]和利兹市公园质量标准(Leeds Quality Parks)[45]并写进地方法定规划文件；2020年格拉斯哥在《GFA指南》的基础上开发出开放空间质量评估矩阵(Quality Assessment Matrix)[46]等。

2.3 GFA的配套政策

1)英国中央政府出台一系列政策或文件推动GFA发挥实效。例如，2005年副首相办公室发布文件《Public Service Agreement》[47]，将通过GFA评估的绿地数量作为考核地方政府执政绩效的指标之一，同时要求地方政府保持辖区内至少有一个通过GFA评估的绿地；2006年社区与地方管理部发布《评估需求和机遇：导则17指南》[48]，将GFA的绿地质量指标作为绿地建设的理想目标；全国性的非政府组织遗产彩票基金会(Heritage Lottery Fund)将通过GFA评估作为绿地申请“人民公园计划”(The Parks for People Programme)资金资助的必要条件之一[49]；国家审计署(National Audit Office)发布文件《Enhancing Urban Green Space》[50]，将各地方通过GFA评估的绿地数量作为中央向地方政府下拨年度绿地管理资金的绩效指标之一；2014年环境、食品和农村事务部(Department for Environment，Food &Rural Affairs)发布文件《Get Accreditation for a Country Park You Manage in England》[51]，将通过GFA评估作为申请国家郊野公园认证的附加条件之一。

2)部分地方政府配套出台政策或文件推动GFA落地。例如，2014年诺丁汉在《The Nottingham City Aligned Core Strategy》中要求辖区内每年新增一个申请GFA评估的绿地，同时各选区至少有一个绿地保持通过GFA评估[52]；2016年格拉斯哥在《Glasgow City Development Plan》[53]、2019年南安普敦在《Preparing Our Development Plans：A Local Development Scheme for Southampton》[54]中分别要求各选区至少保有一个通过GFA评估的绿地。

2.4 GFA的使用方法

2.4.1 评估流程

GFA成为国家级工具后，最初由英国社区和地方政府部运营，2012年运营权被授予非政府组织“保持英国整洁”(Keep Britain Tidy，KBT)。而后，KBT采取联合运营方式，授权“保持威尔士整洁”(Keep Wales Tidy)、“保持苏格兰美丽”(Keep Scotland Beautiful，KSB)和“保持北爱尔兰美丽”(Keep Northern Ireland Beautiful)负责各地GFA评估工作。评估流程包括准备工作、核心工作与结果公布3个环节(图2)。其中，首次评估绿地使用完整评估法评定绿地质量；再次评估绿地交替使用神秘购物法和完整评估法评定绿地质量。评估过程中，公众可以通过竞聘GFA评委、担任绿地志愿者或受访者等方式行使社区参与的权利。

图2 GFA评估流程

2.4.2 评估方法与标准

1)完整评估法。由2名GFA评委(专业审计员)完成，分为桌面评定(30分)和现场评定(70分)2个环节，二者的评定内容为相互补充与印证的关系(图1)。桌面评定的取证对象是绿地管理方，主要审查绿地的各项管理计划、存档文件或证明材料，以及历年评估结果的反馈(如有)。采用10分法对打分表上的评估条目进行评分(非常差：0或1分，差：2、3、4分，一般：5或6分，好：7分，非常好：8分，特别好：9分，异常好：10分)。本环节最终得分为所有条目平均分(取整，下同)乘以3。现场评定通过实地考察与访谈绿地的现场工作人员、志愿者和使用者进行取证，以10分法对打分表上的条目进行评分。本环节最终得分为所有条目平均分乘以7。最后，如果桌面评估得分≥15分、现场评估得分≥42分、总分≥66分，则绿地通过GFA评估，授予或保留“绿旗”并颁发证书。

2)神秘购物法。由1名GFA评委采用暗访形式通过实地考察、访谈和查询网评信息定性评判调查表上的评估条目，以三色法注记结果(红色表示未达标，琥珀色表示基本达标，绿色表示完全达标，难以评判的条目注记“Not Graded”并附说明)，最后汇总全部条目评判情况给出评估结果。未通过评估则收回“绿旗”与证书；有条件通过(存在不足需要改进)与无条件通过评估都将继续保留“绿旗”并颁发证书。

3 绿旗奖的爱丁堡实践

3.1 GFA的在地化

爱丁堡自2007年起参加GFA评估，针对当时绿地质量普遍不高的状况，爱丁堡市议会于2008年设立非政府组织“绿色旗帜论坛”(Green Flag Forum，GFF)负责全市绿地质量的常态化评估工作(PQAs)，对接并配合KSB运营本地GFA评估工作。在这个过程中，GFF采用3个做法确保PQAs与GFA评估的高效、严谨衔接：1)使用在地化的GFA绿地质量指标(7个维度、25个条目)；2)使用GFA的完整评估法；3)评估组长由GFA评委担任。因其GFA在地化应用方面的积极作为，爱丁堡于2011年成为GFA自主评估试点城市，被允许使用爱丁堡版GFA评估流程(图3)。其评估流程同样包括准备工作、核心工作与结果公布3个环节，其核心评估工作从2个方面体现了爱丁堡特色：1)再次评估绿地由GFF负责，根据PQAs的绿地质量评分判定评估结果；2)2年一次由KSB使用神秘购物法审查通过GFA评估的绿地[55]。

图3 爱丁堡版GFA评估流程

3.2 GFA评估的成效

3.2.1 显性收益

1)通过GFA评估的绿地数量增长显著(图4)。至2019年，爱丁堡通过GFA评估的绿地数量占苏格兰通过GFA评估绿地总数的一半，成为英国获得“绿旗”最多的城市。2)通过评估的绿地的整体质量(图4)、单项质量持续提高(极少指标在个别年份有所波动)(图5)。3)通过评估的绿地的空间分布公平性逐步提升，高质量绿地惠益的居民数量持续增加(图4)。4)高质量的绿地管理标准在爱丁堡得到推广，在地化的《GFA指南》实质是一部高质量绿地的管理手册。5)通过GFA评估带来的政策性资金收益和奖励对爱丁堡绿地的良性发展起到基础性保障作用。

图4 爱丁堡通过GFA评估的绿地情况(作者改绘自参考文献[56])

图5 爱丁堡版GFA的绿地质量指标与得分(作者根据参考文献[56]中的数据绘制)

3.2.2 隐性收益

绿地质量提升带来的非直接收益进一步使爱丁堡绿地发展进入良性轨道。以《爱丁堡2013—2014年的社会投资回报分析》(Social Return on Investment Analysis)数据为例，爱丁堡市政府2013年对城市绿地总投资为968.4万英镑，总收益为11 419.1万英镑；成本收益比从自然公园绿地的1:7到大型城市中心公园绿地的1:17不等。其中，公众健康收益约4 050万英镑，绿地环境价值认同收益约500万英镑，儿童和青少年户外教育收益约100万英镑，社会包容和社区治理收益约600万英镑，邻近商业从绿地游客消费获益约5 100万英镑。

4 启示

GFA的开发与应用经验表明，评估工具是一种可行的绿地质量管控手段。GFA作为工具在操作层面以“绿旗奖”评定为抓手，实现对“建成”绿地质量的管理，但保障GFA发挥实效是一个系统工程。成功后的GFA已融入英国政府规定的绿地标准编制过程，实现了对“未来”绿地建设的引导，即GFA的质量标准(质量指标与评估方法)已经成为编制绿地规划标准文件过程中评估现状绿地质量的国家级标准[18]。在绿地质量管理方法的技术层面，我国也可以开发、应用(试用)类似的工具，设置相应的绿地质量奖、配套运营(管理)机构及奖惩政策，促进我国建成绿地质量的提升。工具成熟后，其质量标准同样可以成为我国城市绿地规划编制过程中评估现状绿地质量的技术标准，其评估结果也可以成为约束或引导我国未来绿地规划的重要依据之一。对比我国与英国的绿地管理体制，利用评估工具将质量管控纳入我国绿地建管工作不存在障碍。GFA作为英国国家层面推出的绿地质量管理工具，其实施(运营)过程采用的是各级政府主导、合作伙伴(非政府组织、社区、公众等)深度介入的模式，建管和奖励性资金的来源多元。而我国绿地建管工作的行政主体是各级政府中的相关机构，绿地(居住用地附属绿地等除外)的建管资金基本上来源于财政拨款。因此，若通过顶层设计自上而下推动质量评估工具的开发、试点应用及推广，我国甚至比英国更具有绿地管理体制上的优势。

GFA在工具应用方面有如下细节值得借鉴。1)灵活多元的质量指标。国家级工具的质量指标是理想标准，允许地方政府直接使用或结合本地情况因地制宜调整。2)多主体参与评估工作。适度转换地方政府职能，推动探索适合我国社会组织、公众等多主体自下而上参与绿地质量评估的方式与模式。3)专业化的评估工作人员。经过专业培训的评估工作人员能够最大限度地保证质量评估信息(指标)的准确采集与客观评判。4)多方位提升评估工作效率。通盘考虑评估周期、流程、指标、方法与标准，以减少实际评估工作中的阻力。5)量化评估实施的隐性收益。市场经济背景下，货币化绿地质量提升带来的隐性收益能够提升绿色话语权，为绿地这一特殊公共产品的发展夯实经济基础。

GFA在细节层面也存在不足。1)工具开发方面。(1)工具适用评估对象不明确。GFA开发之初没有限定适用对象(涵盖英国《导则17》全部绿地类型)，导致其质量指标虽然很“全面”(维度多)，但质量区分度并“不好”(具体条目少)(表1)。许多类型的建成绿地(如墓园等)或小型绿地虽然很好地满足了在地居民的休闲使用需求，但是由于满足质量指标的条目较少，致使无法通过GFA评估或直接放弃申请GFA评估；同样的原因也导致地方政府在编制绿地规划文件的过程中，使用GFA评估现状绿地质量时遇到“误评”或“难评”的问题。我国的综合公园、社区公园、专类公园、游园等绿地的休闲服务供给能力同样存在差异，因此应当开发类别化的质量评估工具，保证评估工具更好地发挥管理建成与未来绿地质量的作用。(2)工具适用目标人群考虑不全面。GFA不区分适用目标人群，但面对我国城市绿地主要使用人群为儿童、老年人的现实情况，以及日益加剧的人口老龄化问题，在开发相应工具时，绿地适宜儿童、老年人休闲使用状况的考量应当体现在质量指标内容或权重上。2)工具应用方面。GFA信息采集仍以传统现场纸媒记录为主，而我国在应用评估工具时，应加强移动设备与电子问卷或专用程序等新技术的使用，利用在线景观和网评信息等数据，提高信息采集、整理与分析效率，减轻评估工作的压力。

虽然以GFA为代表的英国绿地质量评估工具为我国开发与应用绿地休闲使用导向下的质量评估工具提供了有益启示，但是休闲不是绿地的全部功能，开展绿地景观、文教、避险、生态等功能的质量评估方法或工具研究同样重要，研究成果将为全面管控我国绿地质量、促进我国绿地建设的全面提质提供重要支持。

注：文中图片除注明外，均由作者绘制。