震后区域复兴的生态智慧实践——日本三陆复兴国立公园

李正祥 何 茜 郑晓笛

地震是对人类社会与生态系统的重创，是由综合灾害链对人类聚居地与自然环境造成破坏的地质灾害。在灾后重建的过程中，兼顾推动保护地及区域社会经济可持续发展、采用多维方式实现生态价值的保护及恢复具有重要的研究意义。

目前已有的震后重建研究多聚焦于城镇建设规划[1]、纪念性景观[2]、黑色旅游开发[3]等生活和文化需求；有部分学者立足于生态视角，关注震后生态恢复[4]、绿色基础设施及“基于生态系统的减灾”(ecosystem-based disaster risk reduction，Eco-DRR)等韧性建设模式[5-6]。联合国环境规划署(UNEP)与联合国国际减灾战略组织(UNISDR)等机构对生态系统服务评估①和全球灾害风险模式变化展开研究，指出生态系统管理②是适应气候变化和减灾的重要途径，践行该理念可以以较低成本有效维护人类集体利益、增强社区复原力[7-8]。其中，自然保护地作为目前最有效的生态系统管理制度，可以在稳定气候、防灾减灾、保障生计和健康等方面扮演重要角色[9-10]。于是，存在一种将自然保护地建设和震后重建结合的可能，可以更好地发挥自然与社会互联互促、带动综合产业、吸纳资金和人力，以及景观共建等优势。

地震多发国日本位于环太平洋火山地震带上，发生过诸如1923年关东大地震、1995年阪神·淡路大地震等影响和损失巨大的地震；2011—2020年，日本共发生5级及以上破坏性地震2 000余次[11]，地震应对经验丰富。2011年东日本大地震使日本东北地区的自然、社会和经济深受重创，基于该区域良好的自然基底条件，在自然修复和区域复兴任务的综合需求下，三陆复兴国立公园(日语：三陸復興国立公園)应运而生。生态智慧强调人与自然互惠共生，在生命观、自然观、资源观和文化观方面具有高度先进性[12]，三陆复兴国立公园的整合理念与实施手段正是其典型体现。通过对该项目的剖析与总结，以期为中国的震后重建再生实践提供思路与建议。

1 自然本底与震后挑战

1.1 震前日本东北地区自然公园

日本的公园系统分为城市公园、自然公园和其他公园3类。自然公园体系包括国立公园、国定公园和都道府县自然公园3个类别，其中，国立公园的保护内容与级别等同于普遍意义上的国家公园③。与中国类似，日本自然公园内部及周边居民较多，所涉土地通常包含林地、农地、村庄群落等多样的环境，反映着自然与人类生活交织的历史与文化魅力。

日本本州岛东北太平洋沿岸拥有地质地貌特色突出的海岸线和遍布的天然森林与滩涂，生物多样性丰富，有着黑尾鸥、短尾鹱、游隼等海鸟、猛禽的栖息地和丰富的渔业资源。早在1955年，日本厚生省④设立“陆中海岸国立公园”，对上述环境进行保护管理。该公园范围从岩手县久慈市到宫城县气仙沼市，南北绵延约180km，总面积12 212hm2，曾是东日本唯一一处海岸主题的国立公园。此外，南三陆金华山国定公园和若干处县立自然公园(表1)与国立公园共同构成了东北地区太平洋沿岸自然公园系统(图1)。

表1 东北太平洋沿岸震前的部分自然公园

图1 三陆复兴国立公园重组构成及周边自然公园、地质公园分布

1.2 东日本大地震后区域复兴面临的挑战

2011年3月11 日，日本宫城县附近太平洋海域三陆冲发生矩震级9.1级地震，是世界观测史上震级第四大、日本观测史上震级最大的地震。地震引发巨大海啸、地形底质移动、滑坡、废弃物扩散、火灾、核泄漏等诸多次生和衍生灾害，重创日本东北地区。区域面临恢复自然生态系统、重建社会秩序、提振经济及修整基础设施等多重挑战。

1)自然环境的衰退。诸如海啸淹没陆地面积达561km2，包括耕地、林地、草原、湿地等多样环境。作为重灾区的岩手、宫城、福岛三县，森林面积损失了至少1 669hm2[13]；仅福岛县就有30%的海滩消失[14]；整个海岸线30%～80%的潮间带原生物种和76%的海草床消失[15-16]；里山、里海⑤的破坏导致食物供给、气候和水调节，以及文化服务等生态系统服务价值下降[17]。

2)社会与经济衰退危机加重，区域复兴任务艰巨。地震与海啸导致的直接经济损失达16.9万亿日元[18]，是阪神·淡路大地震的1.7倍。震后不安定的生活环境和对灾害的畏惧心理进一步加剧了日本东北地区人口的减少和流失，灾区面临资源稀缺、产业衰退、建设成本急剧增加、专业人才短缺等严重的社会经济危机[19-20]。

3)基础设施损毁严重，亟待修整。以陆中海岸国立公园文化与游览设施为例，地震和海啸使其包括公园地、野营地在内的68个场所中的22个全毁，38个半毁，17%的文化财产受损；渔业体验和游船海上巡游等自然体验项目受到严重破坏，震前213个自然体验项目中有100个项目受到影响[21]。

2 依托于三陆复兴国立公园的区域复兴理念与举措

日本政府采取了一系列灾后重建对策，如颁布《东日本大地震复兴基本法》等法律和行政文件；组建复兴厅等政府机构；进行临时住宅建设、灾害废弃物处理等应急和恢复工作；设置“国营追悼·祈念设施”等灾害纪念和科普体系等，作为社会面应对地震和海啸的举措。

除上述传统的灾后重建对策外，值得重点关注的是，日本环境省⑥将地震和海啸的破坏危机转变为契机，于2011年5月18日公布“环境省面向东日本大地震复兴的基本对应方针”(日语：東日本大震災からの復興に向けた環境省の基本的対応方針)，提出在整合优化东北地区太平洋沿岸自然公园的基础上，建立“三陆复兴国立公园”的计划，力图从自然、社会、经济、文化等多层面为区域复兴作出贡献。

2.1 依托于自然公园整合优化的区域复兴基本理念

日本环境省提出，东日本大地震后的“绿色复兴”是要构建面向未来的、可持续发展的社会。东北地区原住居民在长年生产生活中累积了与自然共生的知识与技术，对可持续发展具有重要意义。由此，东北地区确定了区域复兴的理念，即充分利用自然恢复力，发掘地方自然文化，重视灾害与自然环境的关系，并恰当利用自然公园设施建设和管理体制，营造丰富的体验，多途径地将应对地震的经验、知识及地域文化传达给后世。

2.2 三陆复兴国立公园驱动的区域复兴措施

2.2.1 基于系统保护观的整合优化和生态系统监测

自然保护与修复工作方面，三陆复兴国立公园实施以下举措。

1)扩大自然保护地范围，实施统筹管理。以灾后重建为契机，环境省对该地域的自然风景资源进行重新评估调研，认为三陆地区⑦是具有统一地质背景的整体[22]，但还存在较大保护空缺。其以陆中海岸国立公园为主体，阶段性地纳入周边生态与景观价值较高的种差海岸阶上岳、南三陆金华山国定公园等自然公园，整合为拥有28 537hm2陆域面积和64 500hm2海域面积的三陆复兴国立公园。陆域面积较之前的陆中海岸国立公园扩张了一倍有余，进一步加强了森林、村落、河流、海洋环境保护的系统性和完整性。

2)合理划定保护分区，促进生态系统再生。除了将该地区具有较高生态、景观价值的区域作为特别保护地区进行最为严格的保护之外，环境省设定了第一到第三类特别地域，以及海域公园⑧，对应不同强度的保护对象和策略[23]，避免在自然扰动概率较高的区域进行土地开发，以维持和增强生态系统服务功能。对于遍布于自然公园中的里山、里海这类与人类活动密切关联而维持的生态系统，环境省提供再生体制建设和具体技术指导，如“宫古湾里海复兴计划”“里海复兴计划制定指南”等，在利用科学手段保护丰富的生态系统的同时，也推广以覆沙、疏浚，以及基于保护遗传分化角度移植同一地区的种苗等人工方式促进生态恢复至灾前的状态[24]。

3)建设生态及灾害监测和预警系统，共享监测信息。为全面掌握地震和海啸造成的生态系统损伤状况、科学开展恢复工作，三陆复兴国立公园建设了具有系统性、应急性、共享性的生态监测系统：系统性强调全面掌握生态系统与生物多样性等信息，并将因灾害影响而衰退和形成的特殊生态系统作为重点监测对象；应急性是指能够通过监测系统迅速掌握各类发生在公园范围内的突发灾害及其造成的遗迹的位置、形态等信息，明确地震和海啸对自然环境的影响，以指导应急措施及重建，例如，经监测，人工干预的滩涂、防潮林等生态系统体现出较高的韧性，这使得区域内对防波堤等大规模灰色防灾设施的建设也更为克制[5-6]；共享性是指监测数据的开放与共享，监测数据纳入日本“监测1000”的国家级监测项目数据库，所得成果可与行政调查的信息一同整理成为档案，并产出“重要自然地图”，促进科研机构与社会各界开展更为广泛和深入的研究。

2.2.2 整修基础设施与新设项目，驱动地方经济复苏

日本《自然公园法》第1条规定，对于自然公园，在保护的同时也要追求其利用价值，国立公园的总体规划亦分为保护规划和利用规划。因此，震后语境下的三陆复兴国立公园强调修复硬件环境、活用自然资源，并将其作为驱动地方社会、经济和文化恢复发展的基础。

1)在基础层面进行广泛而系统化的设施修整和提升，助力游憩再生和地域复兴。公园在灾后总体经济环境受限的条件下，借鉴传统的技术和地域性材料应用经验，尽可能使用来自灾害废弃物的再生材料，快速集中地进行受灾基础设施的修复。如将海啸堆积物和混凝土碎屑再生利用为建造地基的填土材料；海岸人行道加高的混凝土工程使用以灾害废弃物作为燃料制作的水泥等。同时，推进设计多语言信息设备、构建多样的公众参与、建设平灾结合的避难场所等信息化、公众化、安全化对策的实施，健康、系统地再生原有的景点。

2)建设自然步道，沟通人与自然、地域与地域。地震和海啸不仅影响核心景点，还破坏道路和沿途自然景观，而可达性与交通体验会切实影响旅游目的地的吸引力。陆奥海风步道(日语：みちのく潮風トレイル)是三陆复兴国立公园的重点建设项目，由原陆中海岸自然散步道转化而来，从青森县八户市芜岛规划至福岛县相马市松川浦，是村落道、林道等既存道路的整合，将使用者和自然环境、居民生活、地震遗迹等各种要素连接起来。为了促进步道的有效利用，除整备标识、厕所、信息咨询所和停车场等配套设施外，还考虑了连接附近兴趣点的分支线路和铁路等其他交通方式(图2)。陆奥海风步道作为东北太平洋沿岸自然步道，与东北、北海道、首都圈自然步道等一同构成了日本长距离自然步道系统。此外，也会在灾后复兴背景下将其作为避难道路服务周边村落(图2)。

图2 陆奥海风步道线路图(2-1)、相关设施及景象(2-2～2-4)和位于宫城县气仙沼大岛田中滨的可作为避难道路的入口(2-5)(2-2～2-5引自http://tohoku.env.go.jp/mct/english/；https://www.tanakakenzai.co.jp/pages/62/detail=1/b_id=188/r_id=41/)

3)有机结合地方生态文化的游憩发展和社区可持续发展的项目建设。相较于美、加、澳等国家，日本自然公园范围内人口密度更大、社区更为密集，震后生计是区域复兴需要重点考虑的内容。“活用自然”是国立公园整合优化后开展生态旅游所倡导的理念。当地观光业可以借由与渔业从业者的密切合作，利用渔船等产业基础设施进行特色产业体验，拓展从海域欣赏陆地的新体验型视角，活用“食物”等资源，促进当地农林水产业联合发展，从更开阔的视野扩展震后社会就业问题的应对之法。

2.2.3 里山·里海田野博物馆与“为了可持续发展的教育”

基于对森林、村落、河流、海洋关联性的认识，三陆复兴国立公园将核心及周边区域的里山、里海区域，以“里山·里海田野博物馆”(日语：里山·里海フィールドミュージアム)试点的形式组织基础设施建设，保护和恢复里山、里海生态系统，开展生态旅游，展示与自然共生的生态智慧和传统文化；着重结合震后语境，进行遗址遗迹保护、过往灾害信息展示等工作，提升公众对于生态文化、灾害文化与地域文化的综合认知。同时这一模式可增加当地居民收入，确保震后生计供应。

除此之外，三陆复兴国立公园以“自然环境的构成和自然过程的机制”“各类生态系统的联系”“地域生活”“自然威胁”和“防灾减灾”等为主题，进行博物馆、游客体验中心等自然教育设施建设，与幼儿园、中小学、高校及相关组织合作开展研讨会，并设立奖项激励，以推动“为了可持续发展的教育”(Education for Sustainable Development，ESD)。此外，在普及生态环境与地震相关知识的过程中，还可广泛获得地方对自然步道路线设定及管理维护等工作的理解和支持。

3 震后自然公园建设支撑体系

震后社会经济、人力等要素匮乏，自然公园环境亦处在因自然或人为因素变化的动态过程中。日本地方政府有较高的行政自主性，加之土地以私有为主，管理难度和财政压力大，使得中央、地方机构与居民在重建中需要注重协同管理。综上，三陆复兴国立公园的整合、规划、管理和资金来源，分别具有动态性、阶段性、协同性和多源的特点。

3.1 动态性和阶段性的整合与规划

自然公园的整合优化和建设通常是一个长期过程，震后的三陆复兴国立公园的规划与组织更加凸显动态性和阶段性：三陆复兴国立公园未来可能会整编入更多自然公园(图1)；在发展过程中，对涉及地形、植被、土地利用等变化情况的评价和规划进行相应的修改，以适应彼时的重建背景；对于自然监测，短期内进行紧急调查、建立或调用数据库等工作，随后则是1～2年的常态化调查，中长期要进一步进行自然环境影响评价；对于自然步道，其规划方法是从灾后条件良好的地区开始阶段性地设定线路，而非一次性设定完成所有路线(图3)；甚至，三陆复兴国立公园中的“复兴”二字也可能因时间推移而被取消[22]。

图3 三陆复兴国立公园阶段性实施内容

3.2 协同性管理架构

震后重建是一项综合性任务，需要多学科、多利益相关方进行科学协作和分工。整合后的国立公园形成了立足于保护分区的“中央政府主导-地方政府支持-多组织参与”的管理架构。作为最严格保护的自然公园类型，三陆复兴国立公园由环境省监管的东北地方环境事务所主导管理，协调各地自然保护官事务所、地方政府机构和公共团体共同参与规划编制，并设立综合型协议会协助进行管理事务。此外，震后中央行政容量短缺，为了构建地域自立型的生态旅游实施体制，上游为地方提供项目策划、导游培养、信息发布、可持续性的规则制定等技术支持；居民则可以通过成为志愿者或是加入地方公共团体的方式，参与保护管理工作。这一协同性管理模式兼顾了不同区域、不同层级的需求，发挥了各级组织机构的协调管理与分工协作的能力(图4)。

图4 三陆复兴国立公园和三陆地质公园管理体系

日本东北地区还设置有三陆地质公园(日语：三陸ジオパーク)⑨对具有突出价值的地质地貌资源进行保护利用，其与三陆复兴国立公园在空间上有重叠(图1)，二者在应对地震造成的负面经济影响、振兴地域、推进区域一体化和共促区域保护的目标上是一致的[25]。

3.3 多源资金支持

考虑到震后经济和财政环境困难，构建多来源的资金支持平台是必要的。三陆复兴国立公园的建设资金来源主要包括国家震后复兴专项资金、地方复兴补助资金，以及民间捐赠等。日本财务省于东日本大地震次年设立“东日本大地震复兴特别账户”(日语：東日本大震災復興特別会計)，主要用于东北地区救灾、重建、灾害废弃物处理等相关工程项目。落实到三陆复兴国立公园，则是用于基础设施、避难设施、自然步道和统一标识等的修整与建设。地方层面，有例如青森县和岩手县提供的东日本大地震复兴推进事业费补助金等地方资金，用以支持自然公园宣传和自然再生可能性研究调查等项目[26]。“官民一体”的复兴资金渠道可以从各个层面获取复兴的能量，并较好地平衡中央-地方在保护和利用上的不同诉求。

4 对我国灾后重建的启示

东日本大地震造成了巨量的损毁，也引发了对人与自然共生方式的重新思考，加速了自然公园的整合优化和地域连通进程，使三陆复兴国立公园成为“感受大自然的恩惠和威胁、人与自然共生的国立公园”[27]。其“自上而下”的规划统筹和制度保障与“自下而上”的公众参与和文化关怀，均体现了以保护为前提、合理利用生态文化价值的生态智慧。同时，诸多秉持“区域”和“系统”思想的项目实施，不仅促进当地的重建工作，相较于其他点状的灾害纪念地和工程防灾措施，也更加重视将原本分散的自然公园视作重新思考人与自然共生方式的统一载体，并且在其中强调里山、里海的乡土价值观重建，从综合、区域等角度反思灾害之外的环境变化与社会可持续发展方式。日本依托自然公园体制建设的区域复兴策略对于我国灾后重建可带来以下几点有益启示和思考。

1)生态智慧自然观方面，与自然共生，积极探索灾后重建与自然保护地建设结合的模式。基于提供高质量的自然场所有利于人的身心恢复，以及自然保护地可以在稳定气候、防灾减灾等方面起到突出作用的认识，可以进一步结合地域特征积极探索灾后重建与自然保护地的结合，将原本游离在重建系统之外的生态系统修复内容有机融入灾后重建体系，以确保人居环境与自然环境的和谐、可持续发展。例如，在灾后重建规划中强调自然保护和恢复内容，以国家公园作为灾后特殊语境下的制度保障，妥善利用和总结生态规律，建立系统化、动态化和制度化的监测评估与管理体系；在国家公园的设计规划中积极拥抱“基于生态系统的减灾”等理念。

2)生态智慧资源观、文化观和生命观方面，活用自然，有机融合产业，开展多层次文化教育。灾后百废待兴，经济与财政压力骤增，确保受灾地的民生是首要问题。灾后的生态系统恢复要努力寻求保护与利用之间的平衡，通过发掘多样性的自然资源，在科学原则的指导下探索利用自然资源的自主生计模式，可以成为扩大就业的有益尝试。同时，在灾后社会与自然资源被充分调用的语境中，自然教育对自然保护的重要性不言而喻。随着生态文化、灾害文化与地域文化和教育的融合，自然与人、灾害与人的关系的模式将被积极思考和重塑，公众和地方对规划及管理的认知和支持也将得以提升，灾后建设的公众参与度会相应提高，并借此在灾后紧张、紧缩的环境下获取全国乃至国际的关注与助力。

3)规划管理经验方面，重视协同性管理和动态阶段性规划，建设城市与自然区域一体的数据搜集和防灾体系。整合破碎的行政边界划分，有利于在灾后语境中统筹资源与信息，促成广泛地域之间的联系与伙伴关系，以更科学均衡地分配资金与权责。国家公园和自然保护地的协同性管理除了能确保分担上游的压力外，还可以以更平视的视角因地制宜地关注到自然环境保护和利用的需求与问题。运用动态阶段性规划可以借由生态和灾害数据及前沿理念，在无须过分注重建设效率的自然区域不断地调整和优化灾后的生态修复与管理策略。在灾后的保护区建设中加强物联网系统建设，建立监测数据管理与共享平台，将自然监测成果辅助于灾时和平日的适应性管理，强调防灾和应急预案建设，推进更广泛和更深入的环境监测与灾后重建的交叉研究，强化生态系统服务职能，并与城市防灾系统进行统筹，形成更完善的灾害预警和管理机制，彼此借鉴经验，灵活调整，逐步改进。

在我国，已有在自然保护区及风景名胜区受灾地开展灾后重建的积极探索，如九寨沟在2017年震后倡导运用动态监测与保育的生态智慧理念，建设“国家水土保持科技示范园”“国家全域旅游示范区”等项目[28-29]。西南地区作为我国少数民族聚居地和自然灾害高发地，未来可利用大九寨沟环线等的基础设施和诸多灾害遗址遗迹，在国家公园和自然保护地中设置融合地域民族文化的自然教育基地，并适量建设游步道和信息展示系统，形成富有节奏的主题区间，重视防灾、减灾、避灾据点等内容的建设。生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，我国在生态意识和生态智慧方面的努力与探索可以与灾后重建体系积极融合，以构建更和谐、更具韧性的人居环境。

注：文中图片除注明外，均由作者绘制。

注释：

① 2005年，“联合国千年生态系统评估”评估了24种生态系统服务，发现其中15种正在退化或处于不可持续状态。如果不加以解决，这些问题将大大减少子孙后代从生态系统的获益，它们将成为可持续发展中日益增长的障碍。

② 以UNEP联合国生态系统方法(UN ecosystems approach)为代表的生态系统管理模式是一项管理土地、水和生物资源的综合战略，以公平的方式提供可持续的生态系统服务。

③ 日本的国立公园在景观资源的典型性、代表性及珍稀性方面级别最高，入选标准最为严格，由主管国家自然环境与环保领域的环境省负责；国定公园即准国家公园(Quasi-National Park)，在自然构成特殊性和景观杰出性上弱于国立公园，由环境省认定，地方政府代管；都道府县立自然公园则从认定到管理均由地方政府负责，在自然公园体系中作为以上2个类别的补充。

④ 日本自然公园最初由内务省管辖，1938年划归厚生省，1971年移交新成立的环境厅，2001年环境厅升级为环境省。

⑤ 里山、里海泛指日本山间、海边的乡村聚落与自然环境相互作用演化成的复杂多样的社会生态系统，提供农林渔相关的各种供应、调节和文化服务，体现了日本乡村与自然共生的生态观和价值观。

⑥ 日本环境省的职能包括负责自然环境和自然公园、废弃物及其再生利用对策、综合环境政策、化学污染防治与健康对策、地球环境和国际环境合作、大气环境、汽车环保对策、水、土壤和基岩环境的安全等相关事务。

⑦ 三陆地区是指日本东北部令制国时代的陆前、陆中、陆奥地区。

⑧ 日本自然公园中的特别地域指各种利用、开发行为受到严格控制的景观区域，分为特别保护地区(原则上需保持现状，都道府县立自然公园级别无此类划定)，第一、第二、第三类特别地域，以及海域公园地区等级别。普通地域是指需要与特别地域协作以从整体上保护自然公园景观的区域。

⑨ ジオパーク即geopark对应的片假名写法，是以有价值的地质遗迹承担保护、科普、旅游等职能的区域，与我国的地质公园概念基本相同。设立三陆地质公园的想法在震前即被提出，于2013年9月正式设立，由国家及地方公共团体组成的三陆地质公园推进协议会主导管理，受《自然公园法》和《文化财产保护法》等法律的制约和保护。