抗疫特别国债中央专项转移支付绩效管理探析——以X省为例

●宋吟樱

2020年，突如其来的新冠肺炎疫情对我国社会与经济造成了明显的冲击。为应对其影响，“加大财政宏观调节力度、发行抗疫特别国债”作为重要议程于2020年3月27日召开的中央政治局会议审议通过；5月22日，《政府工作报告》提出，中央财政拟发行抗疫特别国债，并建立特殊转移支付机制直达市县基层、直接惠企利民。特别国债因其筹资的高效率与相对稳定性，在我国历史上累计已发行三次，用以解决特定战略问题——其发行背景与路径，为本次2020年抗疫特别国债提供了借鉴经验。但抗疫特别国债在权属结构、资金投向、资金监管、部门联动等方面均体现出显著的“特殊性”，加之其特定的“应急管理”属性，涉及公共财政管理、应急管理、危机管理等多体系的交叉，进一步强化、优化、深化对其的绩效管理尤显必要。

一、开展抗疫特别国债资金绩效管理的必要性

无论是纵向对比改革开放以来我国先后发行的三次特别国债，还是横向对比同期其他类型的专项支出或转移支付，抗疫特别国债在权属结构、资金投向、资金监管、部门联动等方面均体现出显著的“特殊性”，涉及公共财政管理、应急管理、危机管理等多体系的交叉，强化、优化、深化对抗疫特别国债资金的绩效管理尤显必要。

第一，深化开展抗疫特别国债资金绩效管理，是平衡资金所投入项目收益和基层政府偿债压力的现实需求。在偿付机制上，抗疫特别国债强调所投资项目的融资与收益应“自求平衡”，各级地方政府需在5年内偿还10年期的7000亿元本金，压力不可谓不大。因此，投资于“基础设施建设”的抗疫特别国债资金如何实现绩效、能否为未来的还本付息提供一定支撑，以及如何实现同政府偿债计划、预算分配的联动，这就对资金绩效管理的深度、广度和结果运用的有效性提出了更高的要求。

第二，优化抗疫特别国债绩效指标体系并赋予其更多的“针对性”，是界定抗疫特别国债“特定绩效”的先决条件。抗疫特别国债资金投向宽泛，易与诸如地方专项债、抗疫专项资金等其他类别的财政支出投向同一领域。因此，如何针对特别国债的“特殊性”认定其“特定绩效”，这就要求在绩效目标体系的设计上赋予其更多的“个性”，并将应急管理、危机管理等理念有机融入指标体系中，以实现在绩效管理全过程中同金融、应急、基建等职能部门的联动，不能简单套用现行的项目支出绩效评价体系框架。

第三，强化绩效评价结果运用，实现预算配置公平性的“螺旋上升”，切合了抗疫特别国债建立专项转移支付机制“面向民生”的政策初衷。因此，如何在特别国债预算配置上发挥出转移支付对“区域间基本公共服务均等化”的调节功能，如何对“补短板”的领域和地区适当倾斜，这就要求以深化绩效管理为契机，将结果运用“落地”，持续优化预算结构配置。

二、抗疫特别国债绩效管理的重难点分析

（一）绩效管理主体责任划分与监管机制难点

由于现行制度对特别国债预算性质与还本付息方式之间规定不统一，抗疫特别国债资金呈现出更加复杂的权属结构，其所有权和使用权都属于央地混合型，带有浓厚的“中央统筹、地方分级”管理色彩。对此，中央财政的绩效管理责任可从三方面明确：一是在制度上形成专用的、统领的绩效管理办法，并以制度性、规范性方式予以明确；二是在宏观层面对下达的抗疫特别国债专项转移支付开展综合绩效评价，重点分析资金在“应对疫情导致的经济下行”方面的宏观效应，如民生促进效应、区域持续性发展或均衡发展效应等；三是制定总体的资金监管办法并确保穿透至基层单位。各级地方政府对特别国债资金负直接绩效管理责任，因此应在严格落实中央和省级相关规定的基础上，基于其辖区内社会经济发展水平和抗疫工作推进的实际情况，制定有针对性的地方性绩效管理办法和资金监管办法。

（二）预算配置如何向“补短板”倾斜并促进区域公平

抗疫特别国债建立专项转移支付机制，直达基层、直接惠企利民，转移支付本身承担着“区域经济社会发展水平”的调剂功能。但在实践中，因预算分配机制不够完善，部分地方政府并未能充分发挥转移支付的财政调节功能。

以2020年X省分解下达的抗疫特别资金预算167亿元为例，X省面临着较为明显的“区域发展不均衡”现状，其省会Y市在2020年贡献了全省GDP总量的24.84%，几乎等于GDP未达“千亿”的其他8个市（州）之总和。但是，X省预算分配规模与辖区内各市（州）GDP贡献比重基本呈现正向匹配。如图1和图2所示，贡献了全省24.84%GDP的省会Y市分配预算额度32.1亿元，占比19.22%，但其预算执行率仅为86.04%；GDP水平较低的Z州（169.24亿元，增量4.10%，贡献全省1.26%），预算安排也最低，仅为3.73亿元，预算执行率为100%，出现了“大城市用不完、小城市不够用”的配置困境。

图1 X省抗疫特别国债预算分配情况（万元）

图2 X省抗疫特别国债预算分配与GDP贡献对比（%）

（三）资金投向如何凸显“抗疫”特性并界定特定绩效

现行体制下，普遍存在同一事权由多个部门履行且部门之间职能边界划分不清晰的问题，导致我国财政投向同一领域的专项资金种类较多，各类资金易存在“交叉”与“重合”，这给绩效管理实践带来了诸多困难。

图3归纳了抗疫特别国债的投向领域，因其投向宽泛，易同其他类别的资金发生“交叉”。例如，2021年新增地方专项债也主要投向市政建设和产业园区基础设施（1685.2亿元/28.4%）、教科文卫社会保障（1416.2亿元/23.8%）以及保障房旧改（1109.7亿元/18.7%）等方向，同抗疫特别国债投向“基础设施建设”的产出和效果大致类似；2020年以来，各级职能部门先后下达抗疫专项补助资金或配套经济刺激、稳价保供、民生救济手段下达各类财政专项，又同特别国债投向“抗疫相关支出”所涉及的领域存在重叠。因此，如何认定抗疫特别国债的“特定绩效”成为绩效管理实践中的一个重难点。

图3 抗疫特别国债支出功能分类与投向领域

（四）财政收支结构与特别国债发行的潜在风险如何平衡

在转移支付至地方政府的首期1万亿元抗疫特别国债资金中，地方政府需在5年内偿还其中10年期的7000亿元本金，这意味着地方政府每年至少需负担1400亿元的增量负债。在中央和地方财政收支缺口扩大、存量及增量的专项债尚未消化的背景下，如何以“绩效管理”为切入点，统筹好抗疫特别国债和地方专项债、一般债券的投放节奏，防范各级政府偿债压力高企，平衡特别国债投资项目的融资与收益，也是需要关注的重点问题。

一方面，从项目管理角度而言，面对突如其来的疫情冲击，部分地方政府可能因缺乏统一的公共卫生等基础设施项目建设总体规划，导致项目前期尚未有科学论证或可研论证流于形式，继而无法科学制定绩效目标或项目监管措施缺位，都可能致使项目运营的产出和效果难以达到预期，或根据现行的政府会计制度核算无法形成与债务对等的有形资产，面临“还本付息”的压力，导致基础设施建设和抗疫支出的刚性需求超前或置后，因此产生负效应。

另一方面，从财政收支角度而言，2020年我国财政收入增长承压，财政年度预算平衡压力加大。如图4所示，2020年一般公共预算收入182895亿元，同比下降3.93%；一般公共预算支出245588亿元，同比增长2.81%，年度财政收入与支出呈“反向并存（收入同比下降，支出同比增长）”态势。

图4 2015—2020年一般公共预算收支趋势

与此同时，地方财政收支也面临着较大的平衡压力，2020年地方一般公共预算本级收入100124亿元，本级支出210492亿元，地方财政面临着110368亿元的收支缺口，较2019年扩大7.49%。2015年至2020年，历年新增地方政府专项债额度分别为1000亿元、4000亿元、8000亿元、13500亿元、21500亿元、37500亿元，年均几何增长率高达98.12%，已远高于GDP和财政收入增速。特别国债虽不与财政赤字直接挂钩，但其投资的项目若不能产生收益，可能会在事实上加重财政赤字负担。尤其是加上2020年37500亿元存量地方专项债券，这在扩充地方财政资金的同时，也加大了地方债务风险。

（五）现行绩效指标体系对“危机管理”的针对性不强

在申报成功2020年抗疫特别国债财政预算的案例中，多仍是以财预〔2020〕10号提出的“决策、过程、产出、效益”四维度为蓝本设计其抗疫特别国债资金的绩效指标体系，尤其是“产出”和“效益”指标也多是基于基础设施建设的常规标准设置，共性有余但个性不足。

抗疫特别国债具有重大公共危机背景下“应急决策”的特殊性，其特殊性决定了针对公共危机决策的绩效评价是一项复杂、系统的工程，从公共危机管理和决策层面来看，如何引入针对性的决策评估体系，从决策环境、决策主体、决策程序等维度来引导危机管理决策，为“后疫情时代”的实践带来借鉴经验，是需要特别关注的重点。

三、深化抗疫特别国债绩效管理的对策与建议

（一）平衡财政支出效能与特别国债发行的潜在风险

一是要科学确定特别国债投入的规模，守住赤字底线，控制地方债务风险。现阶段以及可预期的未来一段时间内，全球经济增速放缓可能成为大趋势，进而推动地方专项债高企，与此同时，各职能部门的项目管理和风险控制能力亟待提升。因此，各级财政应将科学评估疫后重建的资金需求和潜在偿债风险作为安排特别国债资金的前置条件。二是根据实际情况统筹安排特别国债的发行品种和发行期限，尤其是要以“全生命周期”理念在宏观层面统筹规划，避免国债集中到期兑付或长期挂账，科学安排特别国债的期限及到期后的处置方式。

（二）完善资金投放和监管机制，提高资金使用绩效

在抗疫特别国债资金转移支付至各级财政的全过程中，其资金监管层次与权责如何合理界定、基层申报特别国债预算时的边界领域如何体现出“针对性”和“应急性”、上级财政如何引导资金投向的重点范围以充分发挥转移支付机制对区域经济发展水平的调节功能，以及如何做好信息公开、接受人大和投资者的外部监督等，这都是直接影响抗疫特别国债绩效管理效能的重要因素。

1、各级政府细化责任，做好资金统筹规划，厘清特别国债的合理边界。一是中央部门可强化同人民银行和应急管理部门的联动协调，通过完善中央国库现金管理机制等举措，推动金融市场平稳运行；参照应急管理部门的风险应急预案，推动研究制定抗疫特别国债的“资金预留储备”方案，以体现在常态化防疫背景下的“前瞻性”考量。二是在省级政府层面，要推动建章立制，厘清特别国债的合理边界；推动建立特别国债资金使用监督管理的系列制度，建立抗疫特别国债资金绩效评价机制、监督机制和追责机制，从事前、事中及事后“全过程”进行监督。三是基层政府首先要避免同一项目重复申报多类资金支持，厘清特别国债支出的合理边界；其次是资金投向要体现“抗疫”特性，重点投向“公共卫生体系建设”和“重大疫情防控救治体系建设”等专项债资金难以穿透但又必须实施的项目，将更大比重的资金用于一般公共预算医疗卫生“补短板”的范畴中。

2、压实特别国债资金投放的时效性和针对性，体现资金的“应急”属性。一是抗疫特别国债资金应当优先保障常态化疫情防控、支持生物科学研究以及公共卫生服务供给等。在财政基调厉行节约、“压减非刚性支出”不变的背景下，特别国债资金可重点投向医疗、就业、民生以及区域内的“短板”领域，并对以前年度的结转结余资金适当清理收回，优先统筹到常态化防疫、“六保”和复工复产相关项目上。二是充分发挥转移支付的调节功能，凸显“结构性”和“直达性”。例如，首先是稳定疫情对民生和社会的不利冲击，采用多渠道金融支持、定向补助等手段，保障就业稳定，保障小微企业和初创企业“活下去”；其次是结合巩固脱贫成效的大背景，重点针对受疫情影响严重的地区、家庭和企业展开补助保障；再次是资金引导红利，在投向基础设施和重大项目方面强化对战略性新兴产业和“新基建”的扶持力度；最后要避免大规模的抗疫特别国债支出对于宏观调控的重要领域产生负面影响，比如在房地产领域，应避免对“房住不炒”等政策的负面作用。

3、常态化信息公开，畅通投资人保护渠道，建立群众监督机制。首先，推动中央财政出台统领性的政策法规，在抗疫特别国债资金转移至基层的全过程中，严格把关、统一口径、统筹监管。其次，在各级地方政府层面，持续强化信息公开与披露，真正做到“对民众负责”。各级财政如申报抗疫特别国债资金的，应将其预算安排、投向和使用情况主动挂网公开并接受监督。最后，硬化保护投资者举措，畅通司法救急等法律渠道，提高抗疫特别国债的法治化水平，密切监测国债的违约情况，并实现“监控—问责—整改”闭环管理。

（三）构建公共危机背景下的多维度特别国债绩效指标体系

基于抗疫特别国债的“非常规”属性和“自求平衡”的融资与收益承担模式，现行的适用于常规财政支出项目的绩效指标体系不足以囊括特别国债的关键风险点，因此，优化并建立公共危机背景下的多维度特别国债绩效指标体系尤为必要。

1、以“目标导向”和“问题导向”为抗疫特别国债绩效评价体系之大前提。财预〔2020〕10号体系本身遵循“目标导向”和“问题导向”的基本原则，但抗疫特别国债对此提出了更高要求。首先，“目标导向”要求通盘考量抗疫特别国债的绩效目标与地方资源的匹配性、地方偿债能力与可持续发展影响，更多地关注特别国债对整个地区社会和经济发展所带来的影响，以凸显其建立转移支付形式的初衷。其次，“问题导向”应当侧重于抗疫特别国债与其他常规财政支出在风险管控方面的差异性，可从抗疫特别国债专项转移支付预算申报、分配、监管、项目运营及地方政府负债规模控制等方面考评，将绩效管理理念贯穿抗疫特别国债预算的全过程。

2、将“危机管理”理念嵌入抗疫特别国债绩效评价体系中。如图5设计了抗疫特别国债绩效目标体系优化路径。笔者认为，抗疫特别国债首先从宏观上讲应当属于公共危机决策范畴，因此对抗疫特别国债的绩效评价，需充分体现公共危机背景。可基于财预〔2020〕10号“决策、过程、产出、效益”四维度绩效指标体系，借鉴危机管理“缩减力、预备力、反应力、恢复力”的4R模型（罗伯特·希斯，2004），合理嵌入“决策主体—决策程序—危机管理—决策能效”等指标，转化为对危机应对机制的定量和定性评价，并将“危机决策”作为“项目立项”的前置程序。

图5 抗疫特别国债专项转移支付绩效指标体系优化路径

仍以X省的167亿元抗疫特别国债中央专项转移支付资金为例，笔者为X省改进了绩效指标体系。在改进后的指标体系中，体现出抗疫特别国债的“危机管理”特性。于“决策”维度增设“危机决策”二级指标，分为危机事件识别与预测、危机决策程序规范性、危机决策公众参与度、危机管理协调机制四个评价要点；在“过程”维度增设“危机管理”二级指标，并以危机组织管理、危机过程管理两个三级指标、10个评价要点予以细化。

于“产出”维度增设“危机管理水平”“危机决策及时率”等三级指标，评价对社会调查、信息发布、危机预警等应急机制落实效能。结合X省资金投向，以“公共卫生体系建设”“重大疫情防控体系建设”“应急物资保障与储备”“民生基础设施建设”“产业链改造升级与惠企利民”5个三级指标，“切块”评价资金产出成果。

于“效益”维度引入“稳价保供”“疫后重振”“惠企利民”“防治意识”“生态改善”“管理效能”“风险控制”“政府形象”8个三级指标，来针对性地体现资金“抗疫”效果；并在评价要点中，设计“区域CPI控制率（%）”“区域GDP增幅（%）”“PM2.5平均浓度降幅（%）”等更具权威性、客观性的统计指标，量化考评资金绩效；设计“地方政府负债率（%）”等约束性指标，以评价特别国债投向规模的可控性。

（四）优化绩效评价方法，提高评价取值客观公正性

基于“双导向”理念并嵌入危机管理模型优化后的绩效指标体系，引入了“危机决策”“危机管理”等难以客观量化的指标，在评价方法上，可探索采用层次分析法思路，对其进行量化分析。

层次分析法基于对群体行为和思维模式进行观察、分析与测度，通过构建问题所处的递阶层次得出结论。在模型构建思路上，层次分析法根据各组成因素的数理关系，按照目标层—准则层—指标层的对应关系构建递阶层次结构，形成递阶层次中每一层元素之间的相关关系，并最终测算出对特定问题的影响值（即权重）；各评价要点的单项得分可采用社会调研、公众评判等方法确定，乘以对应的单权重即可得出对应指标的评价得分。

在实务中，层次分析法涉及较为严密的数理矩阵，因此建议可在财政层面，适当引入相关领域专家，对定性指标开展层次结构和权重的专项研究。以杨洪涛、余雅婷（2 0 0 9）对“政府危机管理”的数理研究为例，其对“危机组织管理”和“危机过程管理”三级指标项下1 0个评价要点的单权重测算结果如表1所示。

表1 基于层次分析法（AHP）的定性指标权重测算举例

（五）优化预算配置结构，切实做好绩效评价结果运用

由于X省级财政尚未采用“因素法”或其他科学的分配方法，导致对抗疫特别国债的预算配置不够合理，未对“补短板”领域和经济相对落后地区适当倾斜。因此，建议X省基于“基本公共服务均等化”的理念，实施“财政因素分配法”，按照“财力向基层倾斜、经费按因素科学保障”的原则，以区域人口、经济发展水平、历史人均财力等作为财政预算分配因素，对人口多、财力弱、地方偏远、经济发展任务重的地区进行比例倾斜，保障财力，实现更加公平的财政预算分配导向。

1、统筹特殊转移支付与地方一般性转移支付的配置结构。抗疫特别国债资金的使用范围有着硬性限定，灵活性不及地方一般性转移支付。建议X省财政结合特殊转移支付和政府一般性转移支付的不同侧重，针对不同领域的公共服务采用不同的财政政策手段。首先，根据实际情况建立一般性转移支付逐步增长机制，省级的财力增量除保证本级部门刚性支出外，原则上优先用于一般性转移支付并确保一般性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。其次，合理控制省级政府收入占全省总收入的比例，在合理调节区域内财力均衡的前提下，进一步强化对市县级的转移支付力度，确保省级财政能够直接指导和协调到市、县、区，强化并平衡基层政府的基本公共服务供给能力。

2、优化转移支付对区域经济水平均等化的协调作用。首先，要落实各级差别化分担，借鉴中央转移支付向中、西部地区倾斜的政策，省级承担的支出责任也要向省域内相对困难的地区倾斜。其次，建议X省借鉴其他“强城市群”的先进经验，持续完善财政分配体系，并推动建立“基本公共服务均等化的评估评价体系”，将区域内公共服务水平测评结果作为“因素法”的取值参考和财政预算分配的前置程序，以提高财政预算分配方法的公正性和客观性。