“蓝色太平洋”愿景及其对太平洋岛民的重要性与挑战

Sue Farran

一、简介

“蓝色太平洋”愿景之于太平洋岛民的重要性，源于岛民的历史背景，他们仅凭独木舟就漂洋过海，来到现今居住的岛屿。除巴布亚新几内亚陆地面积较大、人口较多外，太平洋岛国的海洋面积都远大于陆地面积。太平洋岛国的专属经济区占西太平洋和中太平洋面积总和的74%。表1 显示了太平洋岛国陆地面积、海域面积及人口比例。大多数岛民居住在海岸线附近，这意味着他们依赖海洋，易受海洋气候条件的影响。海洋资源对于他们的生存十分重要，不仅是食物来源，也创造不同层次的就业岗位，为政府带来收入（如渔业），同时，沿海景观对经济发展（如旅游业）的支撑作用也十分显著。要维持这些行业的发展，需要健康的海洋和海洋生态系统。许多太平洋岛民通过环岛和岛屿间的海上运输建立联系。近来，太平洋岛国的政府已经意识到，鉴于发达国家对可开采矿物的需求，海底资源也可能成为助力岛国经济体走出低迷的有效解决方案。

表1 陆地、海域和人口1资料来源：PLOS One（2019）、SPC（Pacific Islands Populations 2020）和 Pacific Data Hub（EEZ 2022）。

太平洋岛民丰富的语言、文化、传统和历史使太平洋地区呈现巨大的差异性，但整个地区也存在共同的关切和挑战。正如太平洋岛国论坛（Pacific Islands Forum）前秘书长所言：

太平洋岛国和领土所占面积中有98%为海洋……太平洋是我们文化的核心，我们的食物、收入、就业、交通和经济发展都离不开它……海洋使我们团结，也使我们分裂。海洋联结着我们，也分隔了我们。海洋支持着我们的生存，但同时也可能对我们的生存构成威胁。2Dame Meg Taylor,A Sea of Islands:How a Regional Group of Pacific States Is Working to Achieve SDG 14,UN website (May 2017),https://www.un.org/en/chronicle/article/seaislands-how-regional-group-pacific-states-working-achieve-sdg-14.

本文将聚焦上述引文中“海洋对太平洋岛民生存的威胁”，围绕海洋污染，海平面上升，非法、不报告、不受管制捕捞，以及深海采矿四大生态风险展开论述。这些风险与气候变化密切相关，因为其所涉及的活动不仅造成碳排放的增加，还使可用于抵御气候变化的自然资源遭到破坏，并使原本易受气候变化影响的群体变得更加脆弱。这些风险也对可持续发展目标的实现构成了威胁，尤其是与健康权、食品安全、淡水、海底生活和气候行动相关的目标。强调上述问题，旨在探讨国际社会在气候变化问题上“不让任何人掉队”的承诺能否得到切实履行。本文还将探究区域和国际法律框架是否可确保太平洋岛民保住“蓝色太平洋”这一愿景。

二、海洋污染

太平洋地区的海洋污染有人为污染（尤其是塑料污染），来自船舶、船舶残骸和飞机残骸（尤其是二战遗留下来的）的污染，也有危险废物和核废物转运所带来的潜在污染。海洋污染对海洋的生物多样性及其资源（包括鱼类）构成威胁，进而危及太平洋岛民的健康和岛国的可持续发展。诚然，造成污染（尤其是河口和沿海地区的污染）的原因还有陆地活动，特别是采矿、伐木和沿海旅游开发等活动，但本文的关注点是塑料污染、沉船污染，以及转运和倾倒危险废物所带来的潜在污染威胁。

（一）塑料污染

据估计，海洋污染物中有50%—80%是塑料。在海洋废物中占比如此之大的塑料，对太平洋地区的海洋生物构成了严重威胁。3Ana Markic &Mark J.Costello,Plastic Ingestion by Fish in the South Pacific,SPREP website,https://www.sprep.org/attachments/2016SM27/official/WP_9.3.2.Att.1_-__Plastic_ingestion_by_fish_in_the_South_Pacific_-_Samoa_results.pdf鱼类是太平洋岛民的食物保障和蛋白质供应的主要来源，微塑料被鱼类直接或间接摄入，然后沿着食物链传递，实实在在地威胁着太平洋地区人民和鱼类种群的健康。鱼类资源不仅是食物来源，同时也是地方和国家的重要收入来源，因此塑料污染又会进一步危及鱼类资源的可持续发展。塑料分解后会释放甲烷和其他温室气体，从而导致全球变暖。据估计，到2050 年，塑料带来的碳排放将占全球碳排放总量的13%。4Ketan Joshi,Plastics:A Carbon Copy of the Climate Crisis,ClientEarth (16 Feb 2021),https://www.clientearth.org/latest/latest-updates/stories/plastics-a-carbon-copy-of-theclimate-crisis/.

虽然太平洋地区的大部分塑料污染来自其他地区，通过洋流进入太平洋，但太平洋岛屿本身也在努力应对。塑料污染由多种因素造成，其中最主要的便是资源短缺和处理成本高所导致的废物管理不善和回收利用率低。而随着自给自足的经济发生明显转变，可支配收入和相关消费品（大多含有塑料）需求显著增加，污染也随之加剧，大多数垃圾以填埋方式被处理。绝大部分岛屿的陆地面积有限，若填埋垃圾不能迅速被生物降解，就有可能进入水体或被吹离填埋场，甚至遗留在原地，经过很长一段时间才能被分解。虽然中国提出将塑料垃圾收集并运回再加工的倡议，但这并不包括所有塑料垃圾。太平洋地区要实现“零塑料”，就必须考虑更换进口产品的包装，尤其是亟需进口淡水的淡水稀缺国家。这便要求消费品制造商以及从太平洋的贸易出口中受益的商业组织承担起相应责任。

太平洋岛国的政府、社会团体、教会和学校正在采取措施应对塑料污染：由于一次性塑料已普遍被立法禁止使用，转而使用更传统和可重复利用的容器，这为传统手工业（特别是妇女）带来了机会；另外还有志愿者推动开展海滩和街道的清洁工作。然而，应对塑料污染面临着复杂挑战。人口向城市迁移（通常迁移至几乎无传统粮食作物种植空间的城郊地区）、人口密度上升、消费支出增加，都导致了更多废物的产生，包括塑料废物。仅依靠企业的社会和环境责任是不够的，因为这通常是自愿的、不具有强制性。因此还应加大力度开发适合岛屿经济体的技术解决方案，而这需要大规模的技术转让和资源开发。

国际社会逐渐意识到，需要就减少制造业的塑料足迹达成国际共识。达成一项以减少塑料污染为目标的、具有法律约束力的国际条约并强制执行的意向越来越强烈。2022 年2 月，世界经济论坛召开了一场名为“推动制定应对塑料污染的全球条约”（Building Momentum Towards a Global Treaty on Plastic Pollution）的大会，其后不久举行的联合国环境大会同意就该项全球协议启动谈判，目标在2024 年之前完成。这一协议虽被誉为“关于塑料的《巴黎协定》”，但能否达成共识，以及各国（尤其是发达国家）是否会采取足够有效的措施来实现目标，仍有待观察。

（二）沉船污染

第二大海洋污染风险来自解体的沉船。许多有海洋边界的小国都经历过人为或自然原因造成的船舶碰撞、失事或污染。此类事件虽不多见，一旦发生却会给当地造成极大伤害并引发忧虑。据估计，太平洋上目前有两百多艘沉船，5该地的沉船总数难以计算。迈克尔·菲尔德在2002 年的文章中提出该数字“超过1000”，但这包括菲律宾周围和澳大利亚海岸的沉船。参见Michael Field,World War II shipwrecks turning into Pacific environmental threat,ThingsAsian (15 Nov 2002),http://thingsasian.com/story/world-war-ii-shipwrecks-turning-pacific-environmental-threat。还有很多沉船有待继续发现，如2018 年3 月在所罗门群岛附近发现的“朱诺”号沉船。其中有许多是太平洋战争期间被击沉的，还有一些来自更早的殖民时期，如于1887 年被遣往太平洋以协助德国在当地开展殖民事业的德国船舶“埃贝尔”号，该船因遭到旋风袭击而受损，在萨摩亚阿皮亚的港口边上沉没，共有73 名船员遇难。6同一旋风还击沉了三艘美国军舰和一艘德国军舰。另外，更早期的航行也有沉船发生，如19 世纪初在斐济东南海岸沉没的“阿尔戈”号，7确切日期存在争议。据称，一名幸存者在瓦努阿岛呆了两年后，发起了斐济和中国之间的檀香木贸易。以及1791 年被派去寻找“邦蒂”号叛变者、8一些幸存者最终定居在皮特凯恩群岛的皮特凯恩。而后在澳大利亚东海岸的大堡礁失事的“潘多拉”号。然而，太平洋地区曾作为二战战场，这场战争遗留下了更多的沉船污染问题，在历时四年的太平洋战争中，约有1300 万吨船舶被毁。9共有12 个太平洋岛国政府参与地图绘制，累计标注二战期间沉没在太平洋地区的日本和美国船舶3852 艘。参见John Vidal,Causing A Stink:Second World War Wrecks Surface as A Threat to Pacific Environment,The Guardian,7 Feb 2004,at 3.目前，全球共有 3700 艘战争沉船登记在册。太平洋地区还是军用车辆和军用设备的最大海上倾倒地之一。10例如，据估计，在二战和太平洋行动结束后，美国在瓦努阿图“百万美元角”附近的海域倾倒了数吨价值百万美元的设备，而并未花钱将它们带回美国。美国飞机被丢弃在马绍尔群岛的夸贾林环礁附近，而40 艘日本船舶和 250 架日本飞机则葬身于密克罗尼西亚联邦的特鲁克泻湖。

早期船舶主要由木材建造，较容易分解，但后来所使用的钢铁，分解需要更长时间。人们日渐意识到，由钢铁建造的船舶一旦损毁，其燃料泄漏和货物沉没造成污染的风险也随之上升。事实上，欧洲委员会议会大会（Parliamentary Assembly of the Council of Europe）于2012 年发表的一份文件指出：“沉船、海洋酸化和海洋废物倾倒是海洋污染的最大来源。”11Parliamentary Assembly,The Environmental Impact of Sunken Shipwrecks,PACE website (9 Nov 2018),http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=18077&lang=en.该文件还指出，“如果没有绘制这些风险地图，就无法对威胁进行准确评估。环境研究咨询所（Environmental Research Consulting）于2004 年编制了一份可能造成污染的沉船清单，这一国际海洋沉船数据库确定了世界各地约8569 艘可能造成污染的沉船。”以太平洋地区为例，据估计，受瓜达尔卡纳尔岛战役影响，所罗门群岛水域有沉船150 艘，巴布亚新几内亚水域有270 艘，马绍尔群岛和密克罗尼西亚联邦有200 艘。12Richard Lloyd Parry,Pacific Wrecks Are Ecological Timebombs,The Times,4 March 2004.在瓦努阿图和马绍尔群岛海域和密克罗尼西亚联邦的特鲁克泻湖（估计有40 艘日本船舶和250 架日本飞机）中也发现有军用车辆和设备的倾倒。

虽然这些沉船的危害众所周知，但据太平洋区域环境规划署（South Pacific Regional Environment Program）称，只有斐济、巴布亚新几内亚和纽埃有处理海洋泄漏的设备。在国际法方面，既有的国际公约13包括1982 年《联合国海洋法公约》、1954 年《国际防止海洋油污染公约》、1973 年《国际防止船舶造成污染公约》及其1978 年《议定书》。与沉船污染关系最大的是2007 年《内罗毕国际船舶残骸清除公约》（Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks），该公约于2015 年4 月14 日始生效。14Jhonnie Kern,Wreck Removal and the Nairobi convention-A Movement toward a Unified Framework?,Frontiers in Marine Science (25 Feb 2016),https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fmars.2016.00011/full.然而，并非所有太平洋岛国都是该公约的缔约国，尤其如所罗门群岛、巴布亚新几内亚和密克罗尼西亚联邦等受太平洋战区影响最大的国家。15只有马绍尔群岛和纽埃将《内罗毕国际船舶残骸清除公约》延伸至其海域，尽管该《公约》在库克群岛（通过新西兰的延伸）、瑙鲁、帕劳、汤加和图瓦卢等区域已生效。区域性倡议则包括1981 年《保护东南太平洋海洋环境和沿海地区公约》（Convention for the Protection of the Marine Environment and Coastal Area of the South-East Pacific）和1986 年《保护南太平洋地区自然资源和环境公约》及相关议定书（Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region and related Protocols）。16《保护南太平洋地区自然资源和环境公约》于1986 年通过，于1990 年生效。缔约国是：美属萨摩亚、北马里亚纳群岛、澳大利亚、库克群岛、帕劳、密克罗尼西亚联邦、巴布亚新几内亚、斐济、皮特凯恩群岛、法属波利尼西亚、关岛、托克劳、基里巴斯、汤加、马绍尔群岛、图瓦卢、瑙鲁、瓦努阿图、新喀里多尼亚、瓦利斯和富图纳、新西兰、西萨摩亚和纽埃。太平洋区域环境规划署是该公约的秘书处，每两年召开一次缔约方会议。该公约得到1986 年两项附加议定的支持，分别是《关于防止因倾倒而污染南太平洋地区的议定书》（Protocol for the Prevention of Pollution of the South Pacific Region by Dumping）和《关于合作抗治南太平洋区域紧急污染事故的议定书》（Protocol concerning Co-operation in Combating Pollution Emergencies in the South Pacific Region）。尽管《保护南太平洋地区自然资源和环境公约》的缔约国关注“海洋和沿海环境的保护、管理和发展”且对船舶造成的污染进行了特别规定，17Virginia Wiseman,Contracting Parties to Noumea Convention Convene for Thirteenth Meeting,IISD website (21 Sept 2015),http://sdg.iisd.org/news/contracting-parties-tonoumea-convention-convene-for-thirteenth-meeting/.但对该公约已有明确规定的海上碰撞造成的沉船和污染却很少关注。究其原因，资源限制是一个主要障碍，对推行有针对性的举措构成了重大挑战。18Aruna Lolani,Convention Exists to Protect Pacific,Samoa Observer (15 Sept 2017),http://www.samoaobserver.ws/en/15_09_2017/local/24345/Convention-exists-to-protect-Pacific.htm.2006 年达成了两个与之相关的附加议定书——《太平洋地区石油污染防备、反应和合作议定书》（Protocol on Oil Pollution Preparedness,Response and Cooperation in the Pacific Region）和《太平洋地区有害和有毒物质污染防备、反应和合作协定书》（Protocol on Hazardous and Noxious Substances Pollution,Preparedness,Response and Cooperation in the Pacific Region），均尚未生效。太平洋区域环境规划署也制定了多种示范法，包括2000 年起草的《太平洋海洋污染防治示范法》（Pacific Model Marine Pollution Prevention Act），19参见Peter Heathcote,Marine Pollution Prevention Legislation in the Pacific Region -The Next Five Years,Maritime Studies,Vol.129,p.1-6 (2003).但似乎并未通过。与其他国际法一样，区域示范法即使被采纳，其实施和执行也需要资源，而这些资源超出了大多数太平洋岛国的能力范围。

同样地，另一种方法是利用现有环境影响评估机制，虽然在一系列法规中已有体现，20例如2003 年汤加《环境影响评估法》（Environmental Impact Assessment Act）、2008年图瓦卢《环境保护法》（Environment Protection Act）、2000 年巴布亚新几内亚《环境法》（Environment Act））和 2003 年瓦努阿图《环境管理与保护法》（Environmental Management and Conservation Act）。但要使这些机制发挥效用，特别是在评估赔偿问题时，需要有“前置”和“事后”评估。这类数据可能缺失或不完整，尤其当涉及海洋动植物时，对于资源和专业知识有限而不足以开展此类研究的国家而言更是如此。人们还认识到，任何影响评估（即建立初步的评估框架，包含评估人员、地点和阶段）都需要具备时效性。此外，由于污染的类型、程度、地理区域和对社会经济所造成影响的不同，任何框架都需要有一定程度的灵活性。21参见Ivan Calvez &Loïc Kerambrun,Post-spill Environmental Impact Assessment:Approaches and Needs,Uvigo (13 Nov 2018),https://tv.uvigo.es/video/5b5b45638f42085e2c6f658 b?track_id=5b5b45658f42085e2c6f6596.因此，这些事项均需投入人力、技术和财政资源。

但显然，对小国而言，资源和专业知识可能有限，在科学证据相对“真空”的情况下，海洋污染事件仍有可能发生。许多国家法律对一系列不遵守规定的罪行进行刑事制裁，但民事索赔可能必须单独进行。法院必须确定责任归属并对损害赔偿作出判决。由于没有专门的环境法庭，寻求环境损害赔偿的诉讼既昂贵又复杂。

（三）危险污染物的转运

除了沉船与石油及其他溢出物对海洋所造成的污染外，长期以来，通过转运和倾倒核废物及其他危险废物所造成的海洋环境污染，一直是太平洋岛国关注的问题，也在太平洋岛国论坛上多次被提及。最早引发早期关注的是由太平洋地区的核试验，涉及美国（1946—1958 年）、英国（1952—1957 年）和法国（1966—1996 年）。太平洋地区对核倾倒的关注度随着1985 年《南太平洋无核区条约》（又称“《拉罗汤加条约》”）的制定达到最高峰。22《南太平洋无核区条约》于1986 年生效。缔约国分别是澳大利亚、库克群岛、斐济、基里巴斯、瑙鲁、新西兰、纽埃、巴布亚新几内亚、所罗门群岛、汤加、图瓦卢、瓦努阿图和萨摩亚。这些国家都在南太平洋无核区之内。马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦和帕劳位于无核区之外，不是缔约国。如果它们成为缔约国，南太平洋无核区的地域范围将扩大。英国是该条约对话伙伴。该条约得到三个议定书的支持。2021 年，日本提议将福岛核电站的污染水排入太平洋，加剧了人们对核废料转运所造成的持续性污染威胁的恐慌（尽管实际风险很小）。此外，随着储存装置老化，储存在马绍尔群岛鲁尼特岛陆地废料箱的核废料可能会泄漏到海洋中，而海平面上升和热带天气又会加剧这一情况。最近，澳大利亚、美国和英国之间达成关于核动力船舶（非核武器）技术交流的多边协议，重新引发了这方面的关切，且这种担忧可能因虚假消息和危言耸听而加剧。虽然已有一份区域性的法律文件，但这一问题涉及国际层面，需要缔约方以外的各方共同遵守。

三、海平面上升

海平面上升的问题同样显示出国际法的不足。虽然海岸侵蚀和岛屿沿海地区的变化并不罕见（反之，新珊瑚群和因火山活动而出现的新岛屿并不常见），但气候变化对海洋温度的升高有明显影响，加剧了海平面上升，并引发了极端天气状况。对于经常遭受飓风、地震、海啸和热带风暴等自然灾害的太平洋岛屿来说，气候变化正在加剧岛民在低洼环礁和岛屿上生活的风险。沿海村庄的土地正在不断消失，淡水透镜体被盐水污染，土壤日益酸化导致肥力下降，进而威胁到粮食安全。总而言之，气候变化对太平洋岛屿正造成非常具体的威胁。

（一）海平面上升导致的被迫迁移

太平洋岛民被迫背井离乡，搬到地势较高的地方或其他岛屿。这对通常以习惯法规定土地所有制的国家而言是非常大的挑战，因为没有足够的土地来安置所有气候难民。如果气候难民的迁移目的地已按习惯法确定所有者，那么难民们的土地所有权得不到保障，获得的所有权利也都次于原所有者。一些太平洋岛国政府试图从其他地方获得土地，例如从斐济获得土地的基里巴斯。然而这种措施只能提供短期救济，因为随着人口增长，土地所承受的压力将进一步加大，外来人口可能变得不受欢迎，或者原住民和后来安置的外来居民之间可能会发生冲突。另一些太平洋岛国政府没有采取重新寻找安置地或放弃岛屿家园的做法，而是试图建立屏障抵御海洋对陆地的侵袭，例如图瓦卢的海堤。但显然，这需要来源于捐助的财政支持，而这种措施究竟能有效阻挡海洋多久也值得思考。

这一问题还涉及到身份认同和法律地位。如果某太平洋岛国居民由于海平面上升而被迫到其他国家寻求庇护，那么他们将失去自己的身份，而成为居住在他国土地上的少数民族。近年来，关于环境难民是否能够申请难民身份的研究越来越多。23参见Laura Westra,Environmental Justice and the Rights of Ecological Refugees,Human Rights Law Review,Vol.11:1,p.195-210 (2011);Benoit Mayer,The Concept of Climate Migration:Advocacy and its Prospects,Edward Elgar Publishing,2016;Jane McAdam,Climate Change,Forced Migration,and International Law,Oxford University Press,2012.联合国人权事务委员会（United Nations Human Rights Committee）近期的一项裁决表示，支持环境难民申请难民身份，承认对特定群体提供难民保护具有法律依据，24Yvonne Su,UN Ruling on Climate Refugees could be Gamechanger for Climate Action,Climate Home News (29 Jan 2020),https://www.climatechangenews.com/2020/01/29/unruling-climate-refugees-gamechanger-climate-action/,commenting on the ruling in CCPR/C/D/2728/2016,commenting on the ruling in CCPR/C/D/2728/2016.前提是该群体因生命安全受到环境威胁而被迫离开家园。然而，即使有支持难民地位的关键法律标准，难民亦可能因来自五个传统理由（种族、宗教、国籍、特定群体成员或政治观点）而受到原籍国的迫害。截至目前，仍未有“气候变化难民”成功获得合法的难民地位，25参见Ione Teitiota v. The Chief Executive of Ministry of Business,Innovation and Employment,[2013] NZHC 3125,[2014] NZCA 173,[2015] NZSC 107;Kelly Buchanan,New Zealand:“Climate Change Refugee” Case Overview,The Law Library of Congress,Global Legal Research Center,2015,其中还提及其他一些不成功的申诉。联合国人权委员会审议了泰蒂奥塔的案件（见脚注25 ），并以泰蒂奥塔未遭受到迫切危险为由作出了不利于泰蒂奥塔的裁决。虽然新西兰最高法院确实曾建议（作为附带意见）未来“气候变化或其他自然灾害造成的环境恶化可能会……纳入《联合国难民公约》或受保护者的管辖范围”。26Ione Teitiota v.The Chief Executive of the Ministry of Business,Innovation and Employment,[2015] NZSC 107,para 13;The current New Zealand government is also looking at a special class of refugee visa:Pearlman,The Straits Times,9 December 2017另外，目前仍未有关于“环境难民”或“生态难民”的一致定义。1985 年，联合国环境规划署专家埃萨姆·埃尔欣纳维（Essam El-Hinnawi）将“环境难民”定义为“因（自然或人为引发的）显著环境破坏危及自身生存或严重影响自身生活质量，而被迫暂时或永久离开传统居住地的人”。27Essam E.Hinnawi,Environmental Refugees,UNEP website,https://digitallibrary.un.org/record/121267.2008 年，国际移民组织（International Organization for Migration）发布了一项工作定义：“环境移民是指主要由于环境的突然或逐渐变化对生活或生活条件产生不利影响，不得不暂时或永久地离开惯常居所，并在国内或国外迁移的个人或群体。”28International Organization for Migration,IOM Migration Research Series No.31:Migration and Climate Change,IOM website (15 Feb 2008),https://www.iom.int/news/iom-migration-research-series-no-31-migration-and-climate-change;Bonnie Docherty &Tyler Giannini,Confronting A Rising Tide:A Proposal for A Convention on Climate Change Refugees,Harvard Environmental Law Review,Vol.33:2,p.349-403 (2009).达成一个国际公认的定义具有相当大的难度，这不仅是因为环境变化对人们生活方式有多元影响，还因为界定一个新的移民类别，可能会加剧其他类别的移民及他们所移居的国家正在面临的挑战。29In 2017 it was estimated there were 258 international million migrants.See European Parliament Research Service,The Concept of “Climate Refugee”:Towards A Possible Definition,EuroParl (Feb 2019),https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/621893/EPRS_BRI(2018)621893_EN.pdf.

无论使用什么样的描述词，人们都担心其包含负面含义，这与基里巴斯前任总统汤（Anote Tong）的呼吁——人们在因海平面上升而被迫离开家园之前，需要有尊严地移民——背道而驰。30Anote Tong,Migration is the “Brutal Reality” of Climate Change,Climate Home News(21 June 2016),https://www.climatechangenews.com/2016/06/21/anote-tong-migration-isthe-brutal-reality-of-climate-change/.“难民”这个标签不仅在法律上并不准确，并且也为太平洋岛民所抵制，因为他们拒绝与这些术语相关的负面含义。31Jane McAdam &Maryanne Loughry,We aren’t Refugees,Inside Story (30 Jun 2019),http://insidestory.org.au/we-arent-refugees/.最近关于气候变化的讨论中，对复原力和适应性的关注也使话题不再只是围绕离开这些岛屿，这又催生出一个法律问题：一个没有陆地的国家是否可以作为一个主权国家存在？到目前为止，国际法尚无法解决一个国家的陆地在水中的主权问题。32Daniela Maartines,Does the “Defined Territory” Include Submerged Land?,Cambridge International Law Journal (10 May 2021),http://cilj.co.uk/2021/05/10/does-the-definedterritory-include-submerged-land-some-notes-on-the-notion-of-territory-regarding-thelegal-concerns-presented-by-sea-level-rise/.关于这个问题图瓦卢一直希望能够得到答案。33Willian Booth &Karla Adam,Sinking Tuvalu Prompts the Question:Are You Still A Country if You’re Underwater?,The Washington Post,9 November 2021.

国际法也没有明确规定，陆地面积本就很小的却又面临陆地进一步缩小风险的太平洋岛国，能否继续主张其原有领海和专属经济区的权利，因为该权力通常从陆地上的确定的点开始测量。由于大多数太平洋岛国的财富在于其周围的海洋，任何领海或专属经济区的面积缩减显然都有可能产生重大的经济影响。事实上，太平洋岛国对此问题十分关注——2021 年8 月，太平洋岛国的领导人达成了《关于在与气候变化有关的海平面上升面前保护海洋区的宣言》（Declaration on Preserving Maritime Zones in the Face of Climate Change-Related Sea-Level Rise）。该宣言申明：“太平洋岛国一旦建立起海洋区域，并就此知会联合国秘书长，其海洋区域就此固定，无论其岛屿的形状和大小如何变化。”34Lagipoiva Cherelle Jackson,Pacific Forum Leaders Set Permanent Maritime Borders,as Rising Seas Shrink Islands,The Guardian (12 Aug 2021),https://www.theguardian.com/world/2021/aug/12.国际社会对此是否同意还有待观察，因为目前的海洋区域是根据陆地上的点来确定的，而太平洋岛国长期以来一直主张使用全球定位系统的坐标来确定海洋区域，而非基于陆地特征。

四、非法、不报告和不管制捕捞

如前所述，大多数太平洋岛民为是沿海居民，依靠海洋摄取大部分所需的蛋白质，获得可供在当地市场销售的自然资源，履行社会和文化方面的公共义务。旅游业是许多太平洋岛国经济的重要组成部分，需要依靠小规模商业捕捞来满足旅游业的需求。对许多太平洋岛国来说，商业捕捞——无论是本国直接捕捞还是有许可证的外国船进行的捕捞（后者更为常见）——是国家收入的重要来源。对基里巴斯、巴布亚新几内亚和所罗门群岛等国家来说，渔业是重要的收入来源。以基里巴斯为例，捕捞许可证产生的收入占2011—2018 年总收入增长的85%（占2016 年该国政府总收入的75%）。35James Webb,Kiribati Economic Survey:Oceans of Opportunity,Asia and the Pacific Policy Studies,Vol.7,p.5-26 (2020).同样以渔业为重要收入来源的所罗门群岛，2017 年金枪鱼资源产生的收入为5100 万美元，36Ronald Toito’una,Solomons Makes $399M from Tuna Alone,in 2017,TunaPacific (2 Mar 2018),https://www.tunapacific.org/2018/03/02/solomons-makes-399m-from-tuna-alonein-2017/.主要来自外国船舶的捕捞许可费用。与基里巴斯不同的是，所罗门群岛还有一些鱼类加工。

非法捕捞的存在以及执法和监管机构工作不力，是整个太平洋地区都面临的问题。37Widjaja,et al.,Weak Governance and Barriers to Enforcement Are Key Drivers of IUU,OceanPanel,https://oceanpanel.org/sites/default/files/2020-02/HLP%20Blue%20Paper%20 on%20IUU%20Fishing%20and%20Associated%20Drivers.pdf.太平洋岛国论坛渔业局（The Pacific Islands Forum Fisheries Agency，以下简称“渔业局”）确定了四个关切领域：（1）非法、不报告和不管制捕捞（illegal,unreported and unregulated fishing，以下简称“IUU 捕捞”）；（2）误报渔获；（3）不符合许可证条件；（4）捕获后的风险，如渔获的转运。大部分 IUU 捕捞是围网捕鱼（占 70%），捕捞鱼类为鲣鱼（33%）、黄鳍金枪鱼（31%）和大眼鱼（19%）。38Forum Fisheries Agency Quantifying IUU Report 2016,FFA website,https://www.ffa.int/files/FFA%20Quantifying%20IUU%Report%20-%20Final.pdf大多数 IUU 捕捞在有许可证的船舶上进行，要么是在未经许可的地区捕捞，要么是捕捞量超过许可证限额或渔获配额。

为确保渔业的可持续发展、阻止非法捕捞，太平洋岛国在规范捕捞方面做出了一致努力。其中包含若干区域性渔业组织：

•太平洋岛国论坛渔业局（The Pacific Islands Forum Fisheries Agency），旨在促进区域合作，支持渔业政策制定，为太平洋地区金枪鱼的可持续管理而培养能力并促进区域团结。渔业局国家控制着中西部太平洋渔业委员会（Western and Central Pacific Fishery Commission），39太平洋岛国论坛渔业局成员国有：澳大利亚、库克群岛、密克罗尼西亚联邦、斐济、基里巴斯、马绍尔群岛、瑙鲁、新西兰、纽埃、帕劳、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛、托克劳、汤加、图瓦卢和瓦努阿图。该委员会的金枪鱼捕获量占全球的52%，捕捞价值占总价值的49.8%。40Ministry of Fisheries and Marine Resource Development and Ministry of Finance and Economic Development of Republic of Kiribati, Fishing Licences Revenues in Kiribati 2017 Report,MFEDKI,https://www.mfed.gov.ki/sites/default/files/Fishing%20License%20 Revenues%20in%20Kiribati%20Report%202017.pdf.金枪鱼为渔业局国家带来了价值260 美元的财富。

•太平洋共同体秘书处（Secretariat of the Pacific Community），是金枪鱼渔业研究、监测、资源评估和数据关系的区域中心。

•中西部太平洋渔业委员会（Western and Central Pacific Fisheries Commission,WCPFC），负责中西部太平洋金枪鱼的管理和保护，根据《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》（Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean）的规定而成立。

•美洲间热带金枪鱼委员会（Inter-American Tropical Tuna Commission），负责保护和管理东太平洋的金枪鱼和其他海洋资源。

•南太平洋区域渔业管理组织（South Pacific Regional Fisheries Management Organisation），根据《南太平洋公海渔业资源养护与管理公约》（Convention on the Conservation and Management of the High Seas Fisheries Resources in the South Pacific Ocean）的规定而成立，通过生态系统和预防性的渔业管理方法管理非洄游物种。

上述机构及其工作体现了太平洋对太平洋经济体的重要性，以及目前有效并可持续地管理其资源的进程。其中的一个下属机构——《瑙鲁协定》缔约方（Parties to the Nauru Agreement Concerning Cooperation in the Management of Fisheries of Common Interest，以下简称“PNA”）确立了船天计划（Vessel Day Scheme），取代了《帕劳协定》。该协定限制了其八个成员国（密克罗尼西亚联邦、基里巴斯、马绍尔群岛、瑙鲁、帕劳、巴布亚新几内亚、所罗门群岛和图瓦卢）在联合专属经济区内的捕捞活动。PNA 的鲣鱼供应约占全球的50%。“船天计划”适用于围网捕捞的船舶，是一种不受价格和数量影响、基于每日捕捞量收费的渔业管理工具。其目的是防止过度捕捞，且在很大程度上取得了成功。41World Economic Forum,These Pacific Islands Have An Innovative Scheme to Prevent over Fishing in Their Waters,weforum website (26 Jun 2021),https://www.weforum.org/agenda/2021/06/subsidized-fishing-man-made-tragedy/.然而，这些框架遭到IUU 捕捞的破坏——由于船舶及其渔获的移动特性、专属经济区的面积辽阔以及可在这片广袤海洋中巡逻的船舶稀缺，IUU 捕捞很难在巡查中被发现，更难以成功起诉，因此，对IUU 捕捞提起诉讼的难度之高是众所周知的。

五、深海采矿

气候变化给太平洋岛屿带来了一定风险，相应提出的解决方案也存在风险。尤其是发达国家提倡用电动汽车取代化石燃料驱动的汽车，而制造电动汽车的电池对金属有着很高的要求。同样地，要存储从可再生资源中（如风能和太阳能）获取的能源，也离不开稀有金属。发达国家为实现减排目标争相努力，将不可避免地导致这些金属供不应求。事实上，倡导应对气候变化者所吹捧的“绿色转型”预计需要耗费数亿吨此类金属，因此亟需寻找新的金属来源。已确定的潜在金属来源之一是深海海底（包括太平洋岛国沿海的深海海底）。这些海底金属有的在国家的专属经济区内，有的在公海下方（属于全球公域），是人类共同继承财产。

尽管试探性开采表明，这些金属可以在海底区域的结核、海山以及热液喷口附近找到，但由于海底区域的性质特殊，人们对该区域的生物多样性或微生物知之甚少，而这些可能对人类未来至关重要。有关该领域的科学探索和分析才刚刚起步。克拉里昂—克利帕顿区（Clarion-Clipperton Zone，以下简称“CC 区”）仅约有 0.01% 的面积被科学家取样，而全球85%的海底区域仍未被探测。42Wil S.Hylton,20,000 Feet under the Sea,The Atlantic (Jan/Feb 2020),https://www.exploreiowageology.org/assets/text/MayCapstone/MiningOurOceans_AtlanticJan2020.pdf.显而易见的是，纵向和横向的生态系统是相互依存的，任何一个系统受到威胁都会威胁到所有系统。

在太平洋地区尤其值得关注的是CC 区，其海底区域位于海洋表面以下4000 米，面积超过 450 万平方公里。CC 区拥有蕴含镍、铜、锰和其他贵重矿石的多金属结核。据估计，CC 区的海底矿产资源储量远超陆地上的铜、镍和钴。尽管 CC 区中有144 万平方千米被划为“特别环境敏感区”（Areas of Particular Environmental Interest），不得进行资源开采，但另有120 万平方千米为既有勘探合同所覆盖。截至目前，瑙鲁、基里巴斯、库克群岛和汤加等国已在CC 区及其临近的专属经济区参与了加拿大DeepGreen 公司的有关探勘活动。图瓦卢也已提交申请，并被纳入 2022 年的考察名单。

显然（见下图 1），CC 区中存在国际竞争，中国、俄罗斯、法国、德国、比利时、日本、挪威、新加坡、韩国、英国、古巴、保加利亚、波兰、捷克共和国以及一个俄罗斯大型企业集团都在该地进行勘探活动。从图上还可以看出，尽管已在CC 区的边缘划定了特别环境利益区，并在其中设立了保护区，但由于没有固定边界，无法保证勘探及采矿活动不波及这些地区。

图1 克拉里昂—克利帕顿断裂带的多金属结核勘探区43资料来源：国际海底管理局官网2018 年数据，https://www.isa.org.jm/。

（一）环境问题

在深海海底发现的物种约有 90% 是科学界的新物种。认识到这一点很重要，不仅因为生态系统是相互依存的，还因为采矿承包商需要评估采矿区的生物，以了解采矿设备将如何影响生态系统。然而，基线研究数据可能不准确或说服力不强。科学家们主张，只有更好地了解相关生态系统的功能，才能正确评估对深海物种的大规模影响。44Sabine Christiansen,Harald Ginzky,Katherine Houghton &Annemiek Vink, Environmental Governance of Deep Seabed Mining -Scientific Insights and Food for Thought,Marine Policy,Vol.114,103827 (2020).

诸如库克群岛的太平洋岛国已认识到基线研究、缓解策略和监测工作的必要性，但由于可能缺乏资源，无法自行完成这些工作。因此，岛国向矿业公司寻求资源支持。但此种情况下所进行的研究，在透明度、客观性和严谨性上都存在问题，如何共享数据以便更好地了解海洋物种也是一个问题。

勘探研究倾向于使用小型的远程控制机器，而非像联合收割机那么大的大型机器人，并且需在获得勘探许可证和正式采矿许可证后方能投入使用。这些大型机器会吸走自海底往上10 厘米的东西，搅乱散布在大片海域的沉积物，并清除所有的结核（包括形成时间较短者）——这将大大破坏海底区域及其所提供的栖息地。机器会将结核和沉积物抽送到一根长管上，然后进行分类，废物（尺寸过小的结核、沉积物等）将被留在海面上或沿着管子送回深海。

瑞典皇家科学院（Royal Swedish Academy of Science）的一项研究预测，每艘采矿船日均排放物约 200 万立方英尺，其中包含铅和汞等有毒物质。45同上注。绿色和平组织估计，沉积物可能被搬运至“数百甚至数千公里”以外。46Greenpeace,Protect the Oceans,GoogleApis (Jun 2019),https://storage.googleapis.com/planet4-international-stateless/2019/06/f223a588-in-deep-water-greenpeace-deep-seamining-2019.pdf.另外，采矿车辆和采矿活动所产生的噪音会对鲸类动物产生不利影响。这在太平洋地区是一个焦点问题，不仅因为11 个太平洋岛国于2017 年签署了《太平洋岛国鲸鱼年宣言》（Pacific Islands Year of the Whale Declaration）以加强整个地区对鲸鱼的保护，47这些地区分别是：澳大利亚、新西兰、库克群岛、斐济、新喀里多尼亚、帕劳、巴布亚新几内亚、萨摩亚、托克劳、汤加和图瓦卢。参见 11 SPREP Members Sign On To Pacific Whale Declaration,SPREP website (6 Apr 2017),https://www.sprep.org/news/11-sprepmembers-sign-pacific-whale-declaration。英国代表皮特凯恩在联合国《保护野生动物迁徙物种公约》第十二次缔约方大会的会外活动中表示支持《太平洋岛国鲸鱼年宣言》。法国也对此表示支持。还因为对汤加等国而言，观鲸是旅游业发展的重要助力。

图2 深海采矿的过程48图片来源：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Mining_implications_figure.png。

深海采矿所带来的财富，或者说至少是从事深海采矿的企业所创造的巨大利润，对太平洋岛国来说极具诱惑力，尤其是在目前许多国家由于新冠疫情肆虐边境关闭、旅游收入减少的情况下。但许多太平洋岛国（如库克群岛和汤加）及其国内支持深海采矿的部门呼吁在掌握充分科学知识前应暂缓开展深海采矿，这些呼吁得到若干区域性、地方性和国际组织的支持。49Luke Hunt, NGOs and Scientists Urge Moratorium on Deep Sea Mining in the Pacific-Mining for Battery Metals Seen as A Threat to Pacific Island Nations,The Diplomat (20 May 2020),https://thediplomat.com/2020/05/ngos-and-scientists-urge-moratorium-on-deepsea-mining-in-the-pacific/.例如，“太平洋全球化网络”（Pacific Network on Globalisation）敦促谨慎行事，强调需要事先征得太平洋社区的充分和知情的同意，在考虑可能的环境影响时应采用预防原则，且务必重视潜在跨界影响。该组织还警告，不要接受被区域外机构所影响的立法和政策，因为区域外机构可能无法充分考虑到原住民的权利。深海采矿运动（Deep Sea Mining Campaign）和加拿大开矿观察组织（MiningWatch Canada）强调，这不仅仅是一个由单一国家决定的国家问题，并指出“海洋的相互关联性意味着影响将波及整个区域”。50同上注。也有观点认为，“鉴于太平洋社区和海洋的关系，区域政府没有颁发深海采矿社会许可的权力”。51Johnny Blades,Warning for Pacific Governments Gambling on Deepsea Mining,RNZ website (14 Aug 2020),https://www.rnz.co.nz/international/pacific-news/423537/warningfor-pacific-governments-gambling-on-deepsea-mining.

（二）法律框架

遗憾的是，目前管理深海海底的国际法律框架并不完整。权力掌握在国际海底管理局（International Seabed Authority，以下简称“管理局”）手里，这是联合国于 1994 年根据《联合国海洋法公约》设立的一个自治机构，拥有 68 个成员，每年在牙买加举行一次会议。管理局的任务是促进和管理各国管辖范围以外的国际海底区域。勘探合同正是由管理局负责审批的。申请者必须是《联合国海洋法公约》的缔约国或受缔约国资助者。缔约国有责任确保承包商遵守《联合国海洋法公约》和管理局的规定。国际海洋法法庭就此发表了关于国家责任和义务的咨询意见，其中就尽职调查做了高标准的规定。52Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area (Request for Advisory Opinion submitted to the Seabed Disputes Chamber),Case No 17,1 February 2011,Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal of the Law of the Sea.迄今为止，管理局已经为大西洋、太平洋和印度洋的深海区域批准了31 份为期15 年的勘探开发合同，其中至少有17 个针对的是 CC 区20%的区域，有5 个针对的是西太平洋的富钴结壳。

表2 国际海底管理局批准的勘探开发合同53资料来源：国际海底管理局官网，https://www.isa.org.jm/，数据截至2021 年11 月。

然而，管理局的任务并非阻止深海采矿，而是保护国际海底区域免受严重损害。为此，管理局会就勘探所可能产生的环境影响向承包商提供建议。管理局迄今没有提出任何关于环境影响评估的详细标准或规则。尽管管理局自2014 年以来一直在为可能产生巨大影响的全面采矿起草开发规章。这些规章旨在解决环境影响评估、监测和栖息地保护问题。该草案目前尚未得到成员批准。管理局原计划于2021 年完成规章起草，但未能做到。

绿色和平组织声称，管理局越来越容易接受矿业公司的游说，一些企业甚至代表政府代表团在管理局会议上发言。这些企业还帮助、资助政府申请勘探合同。在缺乏自主技术能力的国家，这种情况特别容易发生。同样，可持续海洋经济高级别小组对管理局的治理方式、工作透明度的缺乏以及明显的采矿批准偏见表示关切。

还有人担心，虽然勘探许可证是为了限制研究，但采矿公司所开展的研究可能更侧重于海底区域的矿物财富，而非可能受到该研究影响的海洋物种和生物有机体。还有人担心，管理局缺少环境评估小组和科学评估小组。因为许可证申请由法律和技术委员会审议，而该委员会由律师和地质学家主导。54Jonathan Watts,Deep-sea “Gold Rush”:Secretive Plans to Carve Up the Seabed Decried-Greenpeace Report Warns Against Granting Licences to “Deeply Destructive” Industry with Opaque Oversight,and Calls for Global Ocean Treaty,The Guardian (9 Dec 2020),https://www.theguardian.com/environment/2020/dec/09/secretive-gold-rush-for-deep-seamining-dominated-by-handful-of-firms.如果管理局的成员不能就实施准则（Code of Practice）达成一致，就可能发生探勘许可证在严格的监管规章出台之前就已到期的情况。鉴于所花费的资源，届时管理局很可能面临发放开采许可证的压力。还有一个漏洞近来被太平洋岛国瑙鲁所利用：一旦勘探许可证到期，管理局就不得不颁发为期两年的临时勘探许可证。在此期间，管理局必须建立必要的、包括环境保护在内的监管制度。

虽然管理局只管理国际海底区域，但《联合国海洋法公约》第208 条要求国家司法机构在其专属经济区所覆盖的区域内为海底采矿提供“不低于”管理局的环境保护。55James Sloan,Seabed Mining in the Pacific Ocean:To mine or not to mine? Exploring the legal rights and implications for Pacific Island Countries,Siwatibau and Sloan (4 Oct 2018),http://www.sas.com.fj/ocean-law-bulletins/seabed-mining-to-mine-or-not-tomine-a-trending-topic-for-the-pacific-island-countries-but-what-are-the-legal-rights-andimplications-for-goo-15385323.2016 年，太平洋共同体秘书处在欧盟的支持下启动了一个项目，以支持和告知“根据国际法谨慎治理所有深海采矿活动，特别注意保护海洋环境，确保为太平洋岛国及其人民作出公平的财政安排”。它还发布了框架文件，为太平洋岛国建立有效的财政和环境体系提供指导。56Allen L.Clark,A “Golden Era” for Mining in the Pacific Ocean? Perhaps Not Just Yet,EWC (6 Apr 2018),https://www.eastwestcenter.org/news-center/east-west-wire/“goldenera”-mining-in-the-pacific-ocean-perhaps-not-just-yet.

制定国家立法是《联合国海洋法公约》和管理局的义务之一，但这必须以有效的法规和执行为支持。曾有提议起草区域性的太平洋海底条约，57Hannah Lily,A Regional Deep-sea Minerals Treaty for the Pacific Islands?,Marine Policy,Vol.70,p.220-226 (2016).但似乎并无进展。

遗憾的是，大型国际矿业公司与太平洋岛国之间存在着严重的权力不对称，58Michael G.Petterson &Akuila Tawake,The Cook Islands (South Pacific) Experience in Governance of Seabed Manganese Nodule Mining,Ocean and Coastal Management,Vol.167,p.271-287 (2019).即使这种采矿产生了经济回报，太平洋地区主权财富基金（Sovereign Wealth Funds）等信托基金的建立和管理进展也并不一帆风顺。对深海采矿的税收和特许权使用费的承诺，可能会影响收益流，重蹈伐木和陆地采矿的“覆辙”。对促进就业的承诺同样可能也是暂时的：实际的采矿作业将由机器人进行，筛选和分离将在外籍船舶上进行，由此产生的金属加工也将在其他地方进行，而这将引发另外一些的相关环境问题。

破坏海洋将给太平洋岛民带来长期后果，影响他们赖以生存的海洋资源、沿海地区和岛屿周围海域的安全。短期收益主要由发达国家获得，却可能带来长期损失，而这些损失将由太平洋岛民的后代承担。

六、总结

太平洋岛民自视为太平洋的守护者，认为自己生活在海洋大国而非小岛国，并以区域组织为依托，共同构建了“蓝色太平洋”的当代叙事，以在具有地缘战略意义的海洋中主导政策和巩固地位。

2017 年9 月，在萨摩亚阿皮亚举行的第48 届太平洋岛国论坛上，“蓝色太平洋”首次作为口号出现，为太平洋岛国的集体认同和集体行动指明了道路。该口号背后所体现的目标是“加强现有的政策框架，利用作为太平洋地区社会文化、政治和经济发展转型驱动力的海洋”，59Opening Address by Prime Minister Tuilaepa Sailele Mailelegaoi of Samoa to open the 48th Pacific Islands Forum 2017,Pacific Islands Forum (5 Sept 2017),https://www.forumsec.org/2017/09/05/opening-address-prime-minister-tuilaepa-sailele-mailelegaoi-samoa-open-48th-pacific-islands-forum-2017/.聚焦太平洋的共同管理和集体行动的价值。2018 年9 月，在瑙鲁举行的第49 届太平洋岛国论坛进一步认可“蓝色太平洋”主题，将其作为依照“建设强大的太平洋：我们的人民，我们的岛屿，我们的意志”（Building a Strong Pacific:Our People,Our Islands,Our Will）主题优先考虑集体行动的手段。60Building A Strong Pacific:Our People,Our Islands,Our Will,Pacific Islands Forum (3 Sept 2017),https://www.forumsec.org/2018/07/31/building-a-strong-pacific-our-people-ourislands-our-will/.会议阐明了一些优先事项，包括环境安全、“抵御灾害和气候变化能力建设”方面的区域合作。61同上注。太平洋岛国论坛的“蓝色太平洋大陆2050 战略”（2050 Strategy for the Blue Pacific Continent）阐明了通过集体努力实现“蓝色太平洋”愿景所需采取的步骤。该战略侧重于变化中的驱动因素（事件、行动和决定），这些因素会产生重大影响，因此需要优先解决。该战略原定于 2021 年底定稿，但由于新冠疫情影响，太平洋岛国领导人会晤至少要延期至 2022 年年中才能举行。

“蓝色太平洋”为太平洋岛国提供了聚焦点，不仅可推进其周边海洋资源和安全相关议程，还可提供一个集体外交平台，供太平洋岛国参与有关环境威胁、气候变化和对海洋资源行使控制权的国际讨论。62The Blue Pacific:Pacific Countries Demonstrate Innovation in Sustainably Developing,Managing,and Conserving Their Part of the Pacific Ocean,Pacific Islands Forum (7 Jun 2017),https://www.forumsec.org/2017/06/07/the-blue-pacific-pacific-countriesdemonstrate-innovation-in-sustainably-developing-managing-and-conserving-their-part-ofthe-pacific-ocean/.2017 年，首届联合国海洋大会在纽约召开，萨摩亚总理在会上介绍“蓝色太平洋”概念时，提请注意太平洋“价值观、传统做法和精神联结在海洋与太平洋岛民之间建立了不可分割的联系”。63Remarks by Hon.Tuilaepa Lupesoliai Sailele Malielegaoi Prime Minister of the Independent State of Samoa at the High-Level Pacific Regional Side event by PIFS on Our Values and identity as stewards of the world’s largest oceanic continent,The Blue Pacific,Pacific Islands Forum (5 Jun 2017),https://www.forumsec.org/2017/06/05/remarks-byhon-tuilaepa-lupesoliai-sailele-malielegaoi-prime-minister-of-the-independent-state-ofsamoa-at-the-high-level-pacific-regional-side-event-by-pifs-on-our-values-and-identity-asstewards/#:～:text=Pacific%20leaders%20urge%20the%20world%20to%20recognize%20 the,key%20to%20a%20sustainable%20future%20for%20our%20ocean..太平洋岛国论坛前秘书长梅格·泰勒（Dame Meg Taylor）则表示，“蓝色太平洋的叙事有助于我们根据自身独特的习惯价值和原则，以我们自己的方式来理解我们区域的战略价值。它指导我们展开政治对话，确保我们在对关乎区域发展的重要问题上发出强有力的集体声音，采取一致的区域立场和行动……”。64Blue Economy about Pacific determining own agenda:Dame Meg,Pasifika Arising (4 Oct 2018),https://www.pasifikarising.org/blue-economy-pacific-determining-own-agendadame-meg/.

截至目前，“蓝色太平洋大陆2050 战略”的重点是制定共同愿景、确定地区未来影响因素（部分因素已在本文中指出）、确定国家和次区域机构的优先事项，以及选择关注的主题。如何制定战略以实现各个主题领域的宏伟目标则尚未纳入考量。若要在此阶段将政策和宏大目标转化为实际效果，需要考虑构筑法律框架。在达成目标共识的情况下，所需的法律框架至少要是区域性的，并与国际法律秩序挂钩。如前文所述，部分区域法律框架取得了成功，但也存在许多错失机会的情况——部分地区为满足预期需求已进行示范法工作，但示范法未被采纳或未得到实施。此外，如本文所强调的，国际法在针对该地区的环境威胁和生态风险等特定领域存在一些不足，因而太平洋岛国势必面临一些挑战，尤其是如何确保没有国家在“蓝色太平洋”行动中掉队。