新时期海岛调查制度与科技供给衔接初探——《海岛保护法》视域下以促进海岛可持续发展为导向

王 芳 邓 敏

海岛是我国海洋领土的重要组成部分，是国家主权的重要象征，海岛及其周边海域蕴藏着人类所需的丰富资源。1邓云成、刘建辉：《建立海岛保护名录制度的必要性研究》，载《海洋开发与管理》2018 年第2 期，第28-33 页；张相君、魏寒冰、邓云成：《论海岛潜水作为海洋旅游新业态》，载《海洋经济》2021 年第11 卷第2 期，第72-81 页。人类认识、了解、开发海洋是从海岛开始的，海岛是特殊的战略基地和海洋资源，是海洋生态系统的组成部分。2林宁、赵培剑、丰爱平：《海岛资源调查与监测体系研究》，载《海洋开发与管理》2013 年第3 期，第36-39 页。2020 年，党的十九届五中全会提出“坚持陆海统筹，发展海洋经济，建设海洋强国”以及“十四五”时期生态文明建设的新任务，海洋生态文明建设已经成为我国社会主义生态文明建设的重要方面。2010 年起施行的《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称“《海岛保护法》”），为海岛及其周边海域生态系统保护与修复、合理适度开发利用海岛自然资源、维护国家海洋权益和促进海洋经济可持续发展提供了法律基础。3SU Jinyuan &LU Yiwei,People’s Republic of China:The Law of the People’s Republic of China on Island Protection 2009,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.25:3,p.425-436 (2010);同前注1，邓云成、刘建辉。

一、海岛调查的必要性

由于受全球气候变化和日益剧烈的人类活动的影响，海岛开发利用情况变化较快，海岛生态环境面临着前所未有的改变和破坏，历年来已完成的海岛调查监测资料不能完整准确地反映当前海岛的开发利用现状和生态资源状况，4高奕康、刘旭、林河山、徐金燕、邓云成：《我国无居民海岛管理现状、问题及建议》，载《海洋开发与管理》2021 年第9 期，第32-35 页。不符合新时代的海岛管理要求，开展海岛调查监测及评估工作对海岛的可持续发展尤为重要，对海岛开发利用现状与生态保护状况实施调查监测是法律所赋予的重要职责。2012 年以来，在习近平生态文明思想指引下，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，5陈雨生、房瑞景、乔娟：《中国海水养殖业发展研究》，载《基层农技推广》2013年第1期，第5-9 页。进行海岛调查监测，具有重要的现实影响和深远的战略意义。

海岛调查是海洋生态文明建设的组成部分。海洋生态文明的核心是维护人类与海洋的和谐关系，建设人类与海洋之间的和谐统一。海岛是海洋生态文明的重要组成部分，是实现海洋可持续发展的基础。

海岛调查是全面、真实、准确了解海岛资源情况的需要。在我国管辖海域内，分布着逾万个海岛，海岛及其周边海域资源丰富，既有生物资源、矿产林业资源和可再生能源，又包含海港资源、旅游资源等，它们是实施海洋强国战略的重要基础。

海岛调查是保障海洋经济永续发展的前提。海岛调查可以为政府自然资源管理与规划部门提供详实的数据支撑，合理规划海岛定位和主要用途，有助于在保护前提下高水平开发海利用岛，培育“小而美”示范性海洋产业，促进海岛经济健康发展，保障沿海居民创业就业。

海岛调查是保证《海岛保护法》落地的重要举措，高位推动海岛保护与管理工作的抓手，《海岛保护法》规定了海岛保护规划、监督检查、法律责任等，因此核查开发利用现状、开发强度、整治修复等是《海岛保护法》赋予政府的职责。

海岛调查是维护国家海洋权益的保障，是新时代加强自然资源管理的重要手段，有助于加快推进海洋强国建设。

二、我国海岛调查进展及取得的成果

我国历来对海岛工作十分重视，1988 至1995 年开展了“全国海岛资源综合调查”，此次调查主要任务是考察全国海岛自然环境要素和自然资源的类型、数量、分布特征等基本资料，参加调查的人员约为一万三千人，动用调查船250 艘（次），海上作业3000 多船（日），调查面积21 万平方千米（其中海域面积19 万多平方千米），布设断面3545 条，海上测点14612 个，陆上测点31065 个。调查取得了以下主要成果：撰写综合调查报告、专业报告和专题报告655 册，调查资料汇编2518 册，完成了《全国海岛资源综合调查报告》《全国海岛资源综合调查资料汇编》《全国海岛名录》等文献。这是迄今为止我国最重要的海岛资源基本数据资料。海岛调查成果显示，我国海岛及其周边海域蕴藏着丰富的港口资源、生物资源、旅游资源以及其他类型的自然资源，开发潜力巨大。6中国大百科全书总编辑委员会：《中国大百科全书》，中国大百科全书出版社2009年版。

2004 至2011 年开展了“我国近海海洋综合调查评价”专项（908 重大专项），7《我国近海海洋综合调查与评价（908 专项）专题调查（海岛）》，载《海洋测绘》2005年第5 期，第6 页；苏涛：《全面推进落实908 专项任务》，载《中国海洋报》2007 年12 月4 日，第001 版。采用地面观测与测量、航空与卫星遥感等手段，对全国的海岛进行了综合调查，取得了大量的成果，丰富完善了海岛的基础数据，编著出版了一批海岛方面的书籍和行业标准，包括《中国海岛志》8依托“908”专项，国家海洋局联合外交部、国家发展和改革委员会、科技部、民政部、财政部、总参作战部，以及沿海省（自治区、直辖市）海洋管理部门、中国科学院、高等院校等在北京组织召开了《中国海岛志》编纂委员会成立大会暨第一次编纂委员会全体会议，陆续出版了十余册《中国海岛志》。因海岛调查的持续开展，相关出版工作一直在进行中。《中国海岛（礁）名录》《中国海域海岛地名志》9王小波：《中国海域海岛地名志》（12 册），海洋出版社2021 年版。《中国海岛生态评价系统》《南沙群岛岛礁高分辨率卫星遥感影像图集》《海岛生态系统评价方法指南》等，这些成果、数据全面应用于经济建设和服务保障中，为国防建设和经济建设作出了重要的贡献。

自然资源部于2018 年7 月发布了《2017 年海岛统计调查公报》，全面系统地介绍了我国海岛的基本情况，用详实的数据展现了我国海岛的分布、海岛的经济发展、海岛周边海域水质、海岛的生态状况以及海岛保护与修复的进展等，总结了海岛管理的制度建设和执法检查情况。10自然资源部：《2017 年海岛统计调查公报》，载自然资源部网站2018 年7 月27 日，http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201807/t20180727_2187022.html，第1-16 页。自2018年起，相关调查公报纳入了自然资源公报，不再发布单独的海岛统计调查公报。

2018 年，国家海洋局、民政部公布了我国部分海域海岛标准名称的公告，此次公布的海域海岛标准名称，是国家海洋局2010 年开始实施的全国海域海岛地名普查项目的重要成果之一。11《国家海洋局 民政部关于公布我国部分海域海岛标准名称的公告》，载中国政府网2018 年6 月8 日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/08/content_5297114.htm.

三、海岛调查的法律制度和技术规范

海岛调查是海岛保护和利用的一项经常性的基础工作，每年都会进行。海岛调查的主要任务和内容是将土壤、植被、水文、地质、地貌等环境基本要素查清，以自然资源中的水资源、生物资源等为主要调查对象，还包括海岛的生态环境保护、资源开发和社会经济发展状况，并且对上述调查对象进行评价。12谭柏平：《论我国“海岛法”的基本制度》，载《法学杂志》2007 年第1 期，第83-85 页。

《海岛保护法》第二章明确规定了海岛保护规划、海岛调查统计和海岛监测等事项。其中第十五条规定：“国家建立海岛管理信息系统，开展海岛自然资源的调查评估，对海岛的保护与利用等状况实施监视、监测。”13《中华人民共和国海岛保护法》，载《海洋开发与管理》，2010 年第2 期，第63 页。

表1 中国海岛调查相关制度和标准技术指南

2012 年国家海洋局公布实施了《全国海岛保护规划》（以下简称“《规划》”），这是继《海岛保护法》之后，我国在推进海岛事业全面发展的又一重大举措，《规划》中“重点工程”部分确定了海岛资源调查和评估的工作目标和任务。14《全国海岛保护规划》第八章。

2015 年《海岛调查技术规范》出版，15国家海洋局908 专项办公室：《海岛调查技术规范》，海洋出版社2015 年版，第1-19 页。第四章明确规定了海岛的调查方式与范围，第十二章对海岛地质调查的内容和技术方法进行了规定。

2018 年自然资源部印发了《海岛统计调查制度》（以下简称“《制度》”），《制度》规定，“调查方法为通过全面调查、遥感调查和行政记录等方法收集资料。调查内容涉及海岛生态保护、海岛开发利用、海岛人居环境、特殊用途海岛保护和海岛管理五个方面”。16《自然资源部关于印发〈海岛统计调查制度〉的通知》，自然资发〔2018〕11 号，2018年4 月19 日发布，第5-22 页。

2020 年1 月，自然资源部印发了《自然资源调查监测体系构建总体方案》，统一开展了自然资源综合调查监测，以第三次全国国土调查成果为底版，有序地开展了包括海岛在内的专项调查工作，建立“一查多用”“多测合一”的制度机制，进一步查清了海岛的质量、结构、生态等信息，加强了数据库集成，构建调查监测三维立体数据库，推进自然资源统一调查监测业务体系建设，为自然资源管理和政府相关决策提供科学依据，修改完善《全民所有自然资源资产清查技术指南》，加快了自然资源统一调查监测评价体系的构建。17《关于政协十三届全国委员会第四次会议第0555 号（资源环境类054 号）提案答复的函》，载自然资源部2021 年7 月14 日，http://gi.mnr.gov.cn/202111/t20211101_2700724.html。

由此可见，我国对海岛的重视程度非常高，对海岛的调查可以做到有法可依、有规可查，为更好管理海岛、利用海岛做出了制度和标准技术指南层面的保障。

四、海岛调查的技术供给

随着科学技术的不断突破，工业智能化与海洋调查的加速融合正产生更多的机遇，新技术能够显著地推进海岛调查的发展，无人船、无人机、三维激光扫描等技术手段在海岛调查中不断应用并逐渐成熟。运用新技术，调查人员可以不需要到海岛上进行现场勘测，缩短调查作业时间，提高作业效率，节省作业成本，减小作业难度，调查结果精度具有更高的可靠性。代表性调查技术供给主要有无人船、无人机、三维空间数据技术等。

（一）无人船

在中国第34 次南极科学考察中，珠海云洲智能科技股份有限公司的4 艘无人船在南极恩科斯堡岛周边海域完成了5 平方公里海域多波束全覆盖海底地形测量。恩科斯堡岛是南极自然条件最恶劣的区域之一，对进行调查作业的科考船和科考人员的挑战非常大。使用无人船对该海域的探测，是无人船在海岛调查中的有益探索和实践，无人艇获取的海底地形数据保障了“雪龙”号极地科考船在恩科斯堡岛周边海域的安全航行，同时为我国建设恩科斯堡岛新站提供了基础空间信息等数据支撑。18《珠海云洲智能科技有限公司：无人艇进无人之境》，载中国经济网2018 年05 月16 日，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201805/16/t20180516_29145888.shtml。

上海大学研发的“精海3”号智能无人船携带了多波束测深系统、侧扫声呐、浅地层剖面仪等调查设备，在三亚湾东瑁洲岛的东部和北部复杂浅水区共进行了60 多条测线调查，获得大量海岛周边海域海底地形数据和影像资料。19《我国首次利用无人艇进行海岸带综合地质调查》，载人民网2017 年10 月24 日，http://env.people.com.cn/n1/2017/1024/c1010-29606782.html。2021 年6月南方海洋科学与工程广东省实验室使用云洲智能无人船对珠海万山岛周边海域进行了地形测绘，使用无人船上搭载的多波束测量系统，完成了116 条测线的测绘，总长约443 千米，测绘面积约为16 平方千米。这些调查工作所获取的数据资料为海岛生态修复和开发利用奠定了基础，对海岛可持续发展贡献了科技力量。20《无人艇实施岛礁周边水域测绘》，载云洲智能官网，http://www.yunzhou-tech.com/Case/detail/id/828.html.

（二）无人机

无人机系统日趋成熟，在测绘、通信、环保、监测调查等行业中的应用日趋广泛，已经成为各行业的主力调查方法和手段。无人机系统具有操作简单、成本低、机动性强、分辨率高、时效性强等特性，随着人工智能、新型材料等高技术的运用，无人机在智能操作、载荷能力、续航时间等方面都有了大幅度提升，加上对飞行所获取的数据专业化处理软件的应用，无人机系统已经完全满足海岛调查的要求。

通过无人机系统对海岛的调查，可以获取海岛大比例尺测图，准确掌握海岛岸线长度及其变化。建立海岛高精度数字高程模型（DEM）和数字正射影像图（DOM），为海岛建立详细的档案资料，同时也为定期巡查提供原始数据，可以掌握海岛植被、淡水资源分布等情况。对海岛开展长期生态调查监测，可以为判别岛上植被、河流等生态系统发生异常提供参考，并且了解岛上道路、构筑物、自然历史文化遗迹的分布和数量。

邓才龙等在青岛市即墨田横岛及其海岸带使用TF-7 型固定翼无人机系统进行勘测工作，运用了空中三角形测量方法等多种手段获取了满足规范要求的高精度正射影像数据，证明了无人机系统能够完成海岛及周边海域各类比例尺的测绘。21邓才龙：《无人机遥感在海岛海岸带监测中的应用研究》，国家海洋局第一海洋研究所2015 年硕士学位论文。

（三）三维空间数据技术

李雪瑞等完成了惠州市虎洲岛大比例尺测图工作，22李雪瑞、魏征、田松、李明杰：《无人机技术在海岛测绘中的应用》，载《测绘通报》2020 年第1 期，第150-153 页。测图的精度、分辨率、误差等方面均满足《低空数字航空摄影测量内业规范》等相关测量规范的精度要求。23国家测绘局：《CH/Z 3003-2010 低空数字航空摄影测量内业规范》，中国测绘出版社2010 年版。刘辉运用三维激光扫描技术在辽宁东部长山群岛完成了边坡监测，通过定期复测的方式获得调查对象的三维信息，对比特征点位的水平、垂直等度量的变化，进而分析出调查对象的变形情况。该技术已逐渐成为空间数据采集的重要手段，在海岛建设规划、物体三维重建与调查监测等领域发挥重要作用。24刘辉：《三维激光扫描技术在海岛边坡监测中的应用》，载《经纬天地》2020 年第6 期，第49-52 页。

调查获取的基础数据成为行政管理部门的决策和管理的重要参考资料。在开发利用方面，按照《海岛保护法》的要求，从严控制开发强度：对适宜开发的无居民海岛可据其资源特征进行适度开发；对低适宜开发的无居民海岛应优先保护海岛生态，维护海岛自然属性；对不适宜开发的无居民海岛应重点加强海岛生态保护。同时，根据工作计划和不同任务要求持续扩充自然资源监管体系的基础资料，为后续的海岛生态修复、建档登记、完善法规等建立坚实的数据支撑。

五、思考与展望

海岛调查监测中形成的海岛调查成果图、海岛电子数据集等调查监测成果，实时反馈到主管部门和执法部门，可为海岛的现行空间规划、行业规划、生态红线等提供支撑作用，从而加强海岛管理、规范海岛开发活动，形成科学的海岛规划，制定合理的海岛生态修复计划。25俞仙炯、崔旺来、邓云成、应晓丽、刘超、梅依然：《海岛生态保护红线制度建构初探》，载《海洋湖沼通报》2017 年第6 期，第115-121 页；DENG Yuncheng,Legislation,Challenges and Solutions for the “Dream of the Island Owner”—Review of the Application and Approval Measures on the Development and Utilization of Uninhabited Islands in Hainan Province,Marine Science Bulletin,Vol.22:1,p.73-89 (2020)；张相君、魏寒冰、邓云成：《论海岛潜水作为海洋旅游新业态》，载《海洋经济》2021 年第11 卷第2 期，第72-81 页;SU Mingming,Geoffrey Wall,WU Bangle,XU Huangxuan,FU Xiaohan&DENG Yuncheng,Tourism Place Making Through the Bioluminescent “Blue Tears” of Pingtan Islands,Marine Policy,Vol.133 (2021).此外，还可为应对突发自然灾害等提供海岛的“本底”信息。

作为基本法律的《海岛保护法》，对海岛常规化和业务性调查进行了规定，有利于完善海洋管理体制，优化政府的海洋公共服务能力，推进我国沿海海域海洋生态环境综合调查与评估，实现海洋管理服务信息化、智能化，能够提升海洋生态环境调查能力和水平，推进海洋强国战略的实施。

与此同时，海岛调查也存在着若干挑战。第一，海岛调查经费保障不足：海岛调查费用较陆地区域更高，且其直接的经济绩效相对有限，并不在地方政府乃至中央政府的优先支出事项名单中，相应主体亦无有相关调查主动性，并没有从技术融资等视角进行海岛调查机制再造；第二，相关技术标准供给衔接不够完善：例如突发性事件或应急调查技术标准（如汤加火山喷发等引起的海岛调查需求）仍处于“空白”，相较于海域、矿产等资源，海岛资源调查技术规范仍不够系统，未做到全流程覆盖；第三，海岛调查制度规范尚未形成国际共识，虽然全球海岛众多，但相关调查制度和技术标准仍主要从中国实践出发，并未与相关岛屿国家（地区）协商，推动标准的区域协调和统一，整体而言，海岛调查这一基础性制度技术标准并无国际共识。

为应对以上挑战，持续推动海岛可持续发展实践，可以从以下几个方面进行完善：

第一，优化海岛资源利用融资机制，保障调查需求先行。除常规要素的本底调查外，对于海岛资源的全面调查十分有限。当前我国海岛开发利用基本采取“一事一议”的方式实施，调查内容多聚焦于开发利用的需求，因此相关调查也主要服务于开发利用需要。虽然已针对海岛资源利用征收相关使用金，但征收时并未考虑海岛调查的经费需要。因此要考虑调查技术成本，优化海岛资源开发利用融资机制。

第二，加强海岛研究人才队伍培养。要强化培养可持续发展的海岛研究人才队伍，26DENG Yuncheng,On China’s Island Degree Course Setting and Talent Cultivation,Proceedings of the 2019 International Conference on Education Innovation and Economic Management,p.41-44 (2019).使法律、规划等专业与地质、生态、海洋调查等专业相互融合，为海岛调查监测提供规范化流程，为完善海岛相关法律法规做好技术储备。另外，还应加强海岛专题研究，不断完善海岛法律法规、细化海岛调查规程，出台地方性海岛保护指导文件；开展海岛生态修复、海岛可再生能源开发利用等方面的研究，提升海岛经济价值和社会需求。27吴琼：《自然资源部出台〈海岛统计调查制度〉》，载国务院网站2018 年5 月7 日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-05/07/content_5288708.htm。

第三，推动海岛调查技术标准的国际化。积极关注国内外海岛调查相关新技术、新方法，将前沿的调查手段运用到海岛调查工作中去；将科技供给与政策制度的研究有机融合，为海岛的可持续发展提供科技动力和智力支持；将调查技术国际标准制定纳入海岛研究和管理的考核指标，推动海岛调查标准国际化和统一化。

总之，《海岛保护法》明确规定要开展海岛调查，需要推动技术与规范标准相融合。仅有法律规定无法确保海岛调查的有效开展，需要海岛调查制度与科技供给实现有效衔接。我国海岛调查历经多年发展，取得了若干成效，但也面临若干挑战，未来需要进一步完善技术融资机制，加强人才培养，并推动技术标准国际化。