宁远县自然保护地整合优化探索

欧光湘

(湖南省农林工业勘察设计研究总院，湖南 长沙 410000)

1 基本概况

1.1 宁远县基本情况

宁远县位于湖南省南部，东与新田县、嘉禾县、蓝山县相连，南与江华瑶族自治县接壤，西与道县、双牌县毗邻，北与祁阳县交界。下辖16个乡镇、4个街道办事处、4个国有林场，总人口89.6万人。县域国土总面积250086.4 hm2,森林覆盖率为60.94%。全县完成财政总收入201055万元，全县城乡居民人均可支配收入为22400元；实现地区生产总值2323706万元。

1.2 自然保护地基本情况

自1982年建立第一处省级自然保护区以来，历经40年的建设与发展，宁远县自然保护地已具规模，共建有自然保护地5处，分别为湖南九嶷山国家级自然保护区、湖南九嶷山国家森林公园、湖南九嶷山—舜帝陵风景名胜区、宁远九嶷山省级地质公园、湖南宁远九嶷河国家湿地公园，分布有较为典型的中亚热带原生性常绿阔叶林植被及森林生态系统、南岭山地河流湿地生态系统、喀斯特地貌及舜帝陵人文景观等，为维护宁远县的生态安全和生物多样性以及促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。整合优化前，全县自然保护地总面积为45273.79 hm2，扣除各保护地之间的重叠和宁远县县域范围外的面积1818.52 hm2，面积为30143.76 hm2。详见表1和表2。

表1 宁远县现有自然保护地统计

表2 宁远县自然保护地交叉重叠面积统计

1.2.1 地质地貌

宁远县自然保护地内以花岗岩地貌和喀斯特地貌为主。其中自然保护区、森林公园(南片区)、地质公园(三分石园区)为花岗岩中山地貌。区内海拔1000 m 以上的山峰60余座，其中海拔1500 m 以上的山峰32座，最高峰畚箕窝1959.2 m ，最低处为保护区北部的三亩田382.0 m ，垂直高差1577.2 m 。而风景名胜区、森林公园(北片区)、湿地公园、地质公园(舜帝陵园区、灌溪仙境园区)为喀斯特低山丘陵地貌，峰丛、峰林、孤峰、残丘和溶洞发育。

1.2.2 气候

宁远县自然保护地属中亚热带季风湿润气候区，具有日照充足、热量丰富、雨量充沛、无霜期长等特点，素有“湘南天然温室”之称。年均气温18.4 ℃，最冷的1月份平均气温7 ℃，极端低温-5.2 ℃，最热的7月份平均气温28.7 ℃，极端高温39.1 ℃。全年无霜期297 d，年均降雨量1429.4 mm，年均相对湿度81.3%，日照时数1666.6 h。

1.2.3 土壤

宁远县自然保护地境内山峰逶迤，溪河纵横，水源充足。宁远县四大河流中的九嶷河和泠江河均发源于自然保护地范围内。其中，九嶷河发源于自然保护区，贯穿自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区等区域；泠江河发源于风景名胜区，贯穿整个风景名胜区。

自然保护区、森林公园(南片区)、地质公园(三分石园区)主要以花岗岩发育形成的土壤为主，风景名胜区、森林公园(北片区)、湿地公园、地质公园(舜帝陵园区、灌溪仙境园区)为石灰岩发育形成的土壤为主。土壤类型主要是红壤、黄壤、黄棕壤和草甸土，并且垂直分布明显。红壤主要分布于保护区750 m 以下的低山丘陵、岗地，主要成土母岩为石灰岩、砂岩等；黄壤主要分布于保护区海拔500～1000 m 的地区，是区内的主要土壤类型之一，成土母岩主要有花岗岩、灰岩、砂岩和板页岩等；黄棕壤主要分布于保护区海拔1000～1600 m的常绿阔叶林地区，成土母岩为砂岩、板页岩和花岗岩等，但以砂岩发育为主；草甸土主要分布保护区海拔1500 m 左右及以上，成土母质以花岗岩风化物为主。

1.3 管理机构、体制情况

湖南九嶷山国家级自然保护区、湖南九嶷山国家森林公园、湖南九嶷山—舜帝陵风景名胜区实行“三块牌子，一套人马”的管理体制，统一由湖南九嶷山国家森林公园管理局统一管理，为副处级事业单位，经费来源为财政全额拨款。

湖南宁远九嶷河国家湿地公园为归口县政府管理的正科级公益一类事业单位，资金来源为财政拨款，业务上接受县林业局的指导。

宁远九嶷山省级地质公园为县国土资源局所属股级公益一类事业单位，经费来源为财政全额拨款。根据宁远县机构改革方案，原宁远县九嶷山地质公园管理所人员全部改编到永州市环保局宁远分局，原机构职能由县自然资源局移交至县林业局。

2 保护地空缺情况分析与评估

宁远县保护地空缺分析从生态系统保护对象的分布情况着手，在湖南九嶷山国家森林公园毗邻的周边，根据宁远县森林资源管理“一张图”数据库和自然资源局永久基本农田、国土三调、生态保护红线、城镇开发边界等数据，优先考虑生态公益林、自然湿地等区域，划定保护空缺区域。结合实际调查，划定的空缺地以中亚热带常绿阔叶林森林生态系统及自然景观为主，有多样性、自然性、典型性、潜在的保护价值、经济和社会价值。

2.1 原真性

区域内保护对象主要为中亚热带原生型常绿阔叶林植被及其森林生态系统、珍稀濒危物种及其栖息地，以及重要水源涵养林区，自然生态系统面积占总面积比例很高，原真性等级为原始或近原始。

2.2 生物多样性

我国国家级重点生态功能区“南岭山地森林及生物多样性生态功能区”，属于中国35个生物多样性保护优先区域范围和我国14处具有国际意义的陆地生物多样性关键地区之一，生物多样性丰富，保护价值很高。范围内生境或生态系统的组成成分与结构复杂，构成多样，保护对象在全球或者同纬度内具有突出代表意义，共发现生物物种2000多种。

2.3 典型性和稀有性

地处南岭山脉中段，其山地植被及植物种类具有南岭山地森林生态系统的典型性和代表性，极具保护价值。是中国生物多样性保护优先区域范围，保护区目前已发现了湖南省新纪录物种以及很多稀有物种的新分布点。区域内生物种类不仅数量众多，而且珍稀物种比例高，是珍稀濒危野生生物种群典型集中分布区。保护对象在全国或者生物地理区内具有代表意义。

2.4 完整性

保存着完好的大面积天然阔叶森林生态系统和典型的常绿阔叶林群落，足以维持生态系统的结构和功能，能有效保护现范围内全部保护对象，足以维持原保护地范围内所有保护物种最小存活种群。

2.5 潜在价值

区域内群峰高耸，千姿百态，树木葱茏、林海莽莽，生物种类不但数量众多，而且珍稀物种比例高、数量多，是南岭山脉重要的物种基因库，其生态系统、物种、自然遗迹等保护对象在生物学、地质学等方面研究具有唯一性，因此，具有极高的保护价值、生态价值、科研价值、社会价值。

3 宁远县自然保护地存在的主要问题

3.1 空间交叉重叠现象突出，管理体制机制有待进一步理顺

根据宁远县境内5个自然保护地的矢量界线，通过地理信息系统ArcGIS软件对现有自然保护地空间交叉重叠现状进行分析[5]，5个自然保护地集中分布在宁远县的南部，各保护地以舜帝陵为中心密集布局，交叉、重叠现象突出。

从表2可知，5个自然保护地均存在空间交叉重叠现象，各自然保护地之间，自然保护区与森林公园重叠面积最大，重叠率81%，地质公园、风景名胜区与其他几个不同类型自然保护地均有不同程度的交叉重叠，同一区域存在几个自然保护地重叠，界限不明现象，这与湖南省自然保护地空间分布及交叉重叠特征一致[6,7]。同时，各类型保护地虽都设立了管理机构和编制，但是“几块牌子、一套人马”的管理模式和人员配备的问题，这与各类型自然保护地的保护管理目标和重点不同，并不相适应，管理体制机制在一定程度上影响了自然保护地的发展。

3.2 自然保护地范围和功能局部区划不科学

自然保护地建立初期，受当时技术手段、专业水平、保护理念，及政策导向等主、客观原因影响和制约，自然保护地的范围边界存在不清、功能区划不尽科学合理。一是缺少系统实地调查，大部分是人为实施抢救性保护，部分把成建制的农村集中居住区划入了保护地，有的甚至划进了保护区核心区及缓冲区，对区域生态系统造成较大影响，也不利于居民正常的生产生活；二是缺乏统一的空间规划，完整的生态系统被行政分割，或者同一个行政区域的自然保护地跨不同行政区，保护对象较为分散，管理难度很大，呈现出分散分割的状态。由于新的行政界线和历史原因，湖南九嶷山国家级自然保护区、九嶷山—舜帝陵风景名胜区的范围在宁远县域范围，有江华瑶族自治县、蓝山县等相邻县的1800 hm2面积在宁远县境内。

3.3 历史遗留问题多，生态保护与民生发展矛盾比较突出

自然保护地内普遍存在人类活动。根据前期摸底调查数据，宁远县5个保护地涉及多个乡镇，并且有较大面积的居民集中居住区、城镇开发边界、集体人工商品林和永久基本农田等主要生产生活要素。同时，保护地区域内各种生产经营活动活跃，在正确处理辖区内居民生产生活、发展经济和资源保护上，还没有形成科学完善的协调机制，农村经济发展与保护地生态保护之间的矛盾比较突出。

随着社会经济发展和城镇化建设，铁路、公路、电网、清洁能源等基础设施建设，经过或处于自然保护地范围，导致自然保护地即将或已经被割裂，破碎化，形成历史遗留问题或即将出现保护与民生发展的矛盾。因历史原因，宁远县自然保护地内现已建有小水电站，正在整改中；保护区的游客中心建设因涉及缓冲区而停工。原拟规划建设的养老中心、饮水工程等民生工程可能会涉及自然保护地等，历史遗留问题和人类活动成为自然保护地调整中最普遍、最难解决的难题[8～10]。

4 宁远县自然保护地整合优化路径

对自然保护地存在交叉重叠、碎片化管理、保护不全面、权责不明、历史遗留等问题。在摸清家底和综合评估的前提下，将现有的自然保护地按新的分类体系整合重叠、归并梳理及优化，以构建科学合理、可持续发展的自然保护地体系。

4.1 调整自然保护地新旧体系

在对现有自然保护地进行科学评估基础上，按照建立以国家公园为主体的自然保护地新体系要求，将宁远县现有自然保护地整合优化为新型自然保护地体系，整合后实行分级管理和分区管控。自然保护区由现有3区调整为核心保护区、一般控制区2区，森林公园、湿地公园、风景名胜区等自然公园原则上按一般控制区管控。

4.2 整合、归并自然保护地交叉重叠

对于交叉重叠的自然保护地，通过科学评估，按照国家级、省级保护地优先，满足标准的首先设立国家公园，其余同级别强度优先、不同级别低级别向高级别兼容的要求，进行整合优化。为保护完整的生态系统，将现有自然保护地周围保护价值较高、生态系统相对完整的区域划入。空间重叠的自然保护地优化整合后，对同一地理单元、生态过程紧密、类型基本一致的相邻或相连的保护地，按照生态系统完整性进行归并重组，统筹解决保护管理条块分割问题。

根据评估结果，结合宁远县自然保护地的分布、类型和特点，建议将现有的5个自然保护地优化成4个：保留国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家湿地公园、国家森林公园，撤销省级地质公园，森林公园(南片区)和地质公园(三分石园区)整合并入自然保护区，森林公园(北片区)和地质公园(舜帝陵园区、灌溪仙境园区)整合并入风景名胜区管理，与自然保护区重叠部分，纳入国家级自然保护区，剩余不重叠部分，根据划入的空缺地，整合为森林公园。

4.3 优化自然保护地边界和功能分区

针对自然保护地范围内的永久基本农田、村镇、集体人工商品林、基础设施等保护与发展冲突的区域，通过优化自然保护地边界解决冲突现状。连片分布、位于村镇周边的永久基本农田、成建制镇(乡)或人口较多的村庄、成片分布、对生态功能影响小的集体人工商品林等，均可通过优化自然保护地边界，调出所在自然保护地范围。同时，对于自然保护地周边生态系统完整度较高、生态物种多样性丰富的区域，也可以通过优化边界将这些区域纳入自然保护地，做到应保尽保。自然保护地经整合优化边界后，可从科学管理的角度将其划分为核心保护区和一般控制区进行管控。核心保护区禁止人为活动，一般控制区允许开展有限的人为活动[11～13]。

通过优化自然保护地边界，宁远县自然保护地调出永久基本农田、城镇建成区、村庄建设用地、集体人工商品林等地块，基本解决自然保护地范围内的遗留问题及冲突现状。按照应保尽保原则，经科学评估分析，调入自然保护地范围地块面积6211.42 hm2，确保生态系统的完整性。将湖南九嶷山国家级自然保护区原核心保护区、缓冲区调整至核心保护区，试验区调整至一般控制区；湖南九嶷山国家森林公园等自然公园纳入一般控制区管控。

4.4 完善自然保护地整合优化配套措施

4.4.1 建立多元化的自然保护地生态补偿机制

对整合优化后的自然保护地，要加大和提高生态补偿标准，探索和建立自然保护地市场化、多元化的生态补偿机制。一是对不同的保护地类型、不同的管控级别要有不同的，并与保护地类型和管控级别相对应的补偿方案；二是对国有和集体所有的自然资源实行不同的补偿标准，提高集体所有的自然资源生态补偿标准；三是实行跨区域横向生态补偿。

4.4.2 制定建设项目准入清单，推进自然保护地立法进程

根据自然保护地类型和管控级别，分门别类制定各类自然保护地建设项目准入清单。推进自然保护地立法进程，不断完善自然保护地法规体系建设，加强自然保护地监督管理，为妥善解决自然保护地的历史遗留问题提供法制保障。同时，加快开展自然保护地公益性实现途径、综合执法等系列重大问题的研究，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系，以促进人与自然的和谐共生[14]。

4.4.3 试点开展九嶷山国家公园建设

宁远县自然保护地类型丰富，根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》精神，可开展先行先试，加快推进以九嶷山为主体的国家公园建设[15]，为湖南省自然保护地整合优化提供参考，为南岭地区自然保护地整合优化提供示范，为建设南岭国家公园提供探索价值。

5 结论与讨论

自然保护地整合优化是一个系统工程，涉及多个行业和部门。在新时代国土空间规划体系下，应建立自然保护地“一张图”，遵循保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，科学谋划自然保护地整合优化，构建统一、规范、科学、高效的自然保护地管理体制，确保2025年前完成宁远县自然保护地整合归并优化工作，实现保护自然、服务人民和永续发展的目标。