论地方政府规章罚款限额的确定

刘 浩

一、问题的提出

新修订的行政处罚法坚持问题导向，适应实践需要，扩大地方立法的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度。(1)参见许安标主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国民主法制出版社2021年版，第208页。自行政处罚法1996年出台到2021年全面修订以来，随着经济社会的快速发展，居民收入和消费水平的大幅提高，以及行政管理客观环境的变化，部分省(自治区、直辖市)政府规章设定罚款限额相关规定已不能完全适应经济社会发展的需要，罚款的警示教育、惩戒和威慑作用未得以充分发挥。(2)1996年出台的《行政处罚法》规定，地方政府规章设定行政处罚的种类包括“警告”和“一定数量罚款”,罚款的限额由省(自治区、直辖市)人大常委会规定。据此，各省(自治区、直辖市)根据上位法的授权相继出台了“规章设定罚款限额”相关规定，对政府规章设定罚款类行政处罚的限额进行了规范。近年来，多个省(自治区、直辖市)相继修订“规章设定罚款限额”相关规定，大幅提高规章设定罚款的限额。比如，2015年至2022年，云南(2016年)、河南(2016年)、山东(2017年)、江西(2018年)、山西(2021年)、广西(2021年)、安徽(2022年)将最高限额修定为20万元，与1996年相比，各省(自治区、直辖市)政府规章设定罚款限额都有了较大幅度提高；其中，G省2020年修订通过的《G省规章设定罚款限额规定》，将政府规章罚款限额提升到不超过30万元。从本文表3列举的G省立法和修法时经济发展指标情况以及各省(自治区、直辖市)规章罚款限额的情况来看，各地罚款限额虽然整体上呈现出符合该省经济发展在全国所处水平的客观情况，仍然在最高限额、区分标准以及修订提高限额的时间节点方面有较大差异，科学合理性仍有待论证。比如，提高地方政府规章罚款限额的时机该如何把握？罚款限额的数值应当如何设置才合理、适当？是否需要基于不同的违法主体、行为、违法领域等设定不同的罚款限额？本文以G省2020年修订的“规章设定罚款限额”制度模式作为研究起点，同时选取了其他28个省(自治区、直辖市)的相关规定做横向比较，通过本文表2对各省(自治区、直辖市)规章设定罚款限额数值及相关制度安排进行对比分析，梳理出目前各地规章设定罚款限额的制度现状和存在问题，并从行政处罚设定的原则等法理角度分析罚款限额合理性，论述在经济发展水平不断变化的背景下，充分考虑法的连续性、稳定性和前瞻性，归纳和概括确定地方政府规章罚款限额的一般原则和工作建议，以期为立法实务工作者提供解决具体问题的立法技术和判断策略。

二、地方政府规章设定罚款限额的功能与原则

(一)地方政府规章设定罚款(3)以下正文中，为表述简洁，将“地方政府规章设定罚款”均表述为“规章设定罚款”。限额的功能及其决定因素

1.规章设定罚款限额的功能分析

规章设定罚款限额对一省(自治区、直辖市)范围内的政府规章均有影响，涉及面较大，因此罚款限额应当审慎确定。如果罚款限额过低，容易间接导致违法成本过低，使规章法律责任条款形同虚设；如果罚款限额过高，则规章设定的罚款数额将整体较高，易造成具体执法案例中过罚不相当，损害行政相对人的权益。《行政处罚法》自1996年出台以来，历经修正以及2021年的全面修订，关于“规章设定罚款限额”的规定未做调整。在实践中，规章在行政管理中仍有不可替代的作用，能够更快回应地方行政管理需求，解决当地实际问题。虽然实践中法律、行政法规、地方性法规已经较为完备，但在行政管理方面仍有空白之处，特别是对一些地方经济社会发展中的新兴事物以及上位法考虑地方差异仅做了原则规定的行政管理事项，仍需要通过规章来及时予以规范。(4)同注①，第68页。《行政处罚法》和《立法法》一直有赋予规章有限的行政处罚设定权，所以规章设定行政处罚的权限从制度层面来说不是一个争议问题。因此，本文对规章是否有权设定行政处罚不做讨论，而是在肯定有权的基础上，对如何控权和限权做进一步探讨。《行政处罚法》对规章设定行政处罚的限权概括体现在两个方面：一是严格控制规章设定行政处罚的种类，仅包括设定警告、通报批评和一定数额罚款三种；二是对设定罚款类行政处罚的数额提出了限制要求，且罚款限额不能由地方政府自行确定，需要由省级人大常委会规定。限制规章罚款的数额，其目的是“控制行政权”，防止手段胜过目的。控权就是通过一个标尺或限度，将规章设定罚款类行政处罚的额度确定在一个标准范围内，防止规章任意设定较大数额的罚款，保护行政相对人的合法权益。

2.规章设定罚款限额的决定因素

在分析了对规章罚款数额进行限制的必要性基础上，还需要进一步探讨如下两个问题：规章罚款限额应当如何确定？其背后需要考量的因素主要有哪些？《行政处罚法》第5条第2款规定了设定行政处罚的“过罚相当”原则，是设定各类行政处罚的基本遵循。在《G省规章设定罚款限额规定》修订论证过程中，曾有学者认为应当主要考虑行政处罚的“过罚相当性”，以违法行为的社会危害性(包括造成的经济影响、社会影响、生态环境影响等)来确定罚款数额。以违法行为的事实、性质、情节和社会危害性作为考量因素，是在具体的规章立法或者个案执法过程中做“自由裁量”时需要着重考虑的，而罚款“限额”需要以更宏观的视角，从法的经济基础的深层次角度考虑，以立法时的经济社会发展水平作为确定“限额”的决定因素。其主要理由有二：一是从宏观的角度来看，经济基础在量方面的变化引起了法的内容的变化，(5)参见黄建武主编：《新编法理学教程》，广东高等教育出版社2014年版，第231-232页。而法的内容调整则应当以经济发展状况作为基础。因此，“限额”的调整同样需要根据经济基础的发展变化而定。二是规章罚款“限额”是对规章设定罚款类行政处罚的整体限权，不是对执法个案的具体要求，需要宏观考虑规章进行规制的限度，不能仅以个案裁量的视角去考量某一具体违法行为。因此，确定规章罚款的“限额”，需要以经济发展水平作为主要决定因素，罚款限额应当与经济发展水平相适应。

(二)地方政府规章罚款限额的确定原则

根据上述分析，规章设定罚款限额是对规章设定罚款权限的控制，需要在“依法行政原则”等法理原则框架下论证控权的必要性及其限度。同时，由于法的调整与经济发展水平直接相关，“与经济发展水平相适应原则”也是确定规章罚款限额不可或缺的原则。

1.依法行政原则

依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求，要求政府在法律范围内活动，依法办事。(6)参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第69-71页。规章立法属于“行政立法”范畴，其本质上属于一项抽象行政行为，也应当予以必要的限制和约束，在行政权通过政府规章立法进行扩张时，需要通过法治手段和方式对其予以规范和限制，确保其符合相关法律的原则和要求，并不超出必要的限度，这也是对规章设定罚款进行限制的原因所在。我国台湾地区行政法学专家提出，“行政应受法的支配”，对于行政行为，除了需要确保合法性之外，还应当兼顾合目的性，即需要在法所容许的范围内，受到法适当的支配，以符合法治国家依法行政原则的要求。(7)参见翁岳生编：《行政法2000》，中国法制出版社2002年版，第17-18页。近年来各地提高规章罚款限额，就是通过立法对行政权进行扩张的一种表现形式，但这种“扩权”已由法律规定予以限制，《行政处罚法》要求规章设定罚款限额由省级人大常委会规定。同时，“限额”数值确定方面，也应当受到法的支配，即需要通过法定形式将“限额”确定在合适的数值范围内，以确保该“限额”合理，符合实际情况和客观规律。

2.过罚相当原则与比例原则

行政处罚法对于规章设定罚款的“限额”已经在立法用词上进行了规范，即“一定数额”。要将“限额”确定在“一定数额”之内，可以通过“过罚相当原则”与“比例原则”进行分析。过罚相当原则是在行政处罚设定和适用时需要遵循的原则，过罚相当原则本身无法提供相当性判断标准；而比例原则是制约行政裁量的基本原则，可以通过比例原则作为理论基础进行过罚相当的具体分析。(8)参见杨登峰、李晴：《行政处罚中比例原则与过罚相当原则的关系辨析》，载《交大法学》2017年第4期，第9页。由于比例原则存在精确性缺陷，存在较大判断空间，立法者存在滥用主观裁量的可能，(9)参见刘权：《比例原则》，清华大学出版社2022年版，第2-3页。过罚相当原则侧重于对违法行为本身和相应的处罚种类与幅度两方面的考虑。(10)参见湛中乐：《行政法上的比例原则及其司法适用——汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案的法律分析》，载《行政法学研究》2003年第1期，第76页。在分析如何确定规章罚款限额时，单纯以“过罚相当原则”或者“比例原则”均不足以支撑为何要设定“限额”或者调整“限额”，因为“限额”规定既不是对个案罚款幅度的裁量，也不是在规章立法中设定具体的罚款数额。因此，确定规章罚款“限额”需要将“过罚相当原则”和“比例原则”糅合分析，在分析规章罚款立法个案是否正义的基础上再对“限额”的合理性进行审视。

3.规范行政立法的自由裁量

行政罚款设定中的自由裁量原则，是要对设定的行政处罚数额预留一定幅度的空间，使行政执法能够适度自由裁量。(11)参见上海市行政法制研究所：《行政处罚罚款数额和幅度研究》，载上海市行政法制研究所内部资料《政府法制研究》2018年第6期，第25页。对规章设定罚款赋予适度自由裁量权，是考虑对规章设定罚款这一权限进行适度限制，以便规章立法设定罚款既能被控制，又能灵活适应不同的具体情形。适度自由裁量，在“规章设定罚款限额”的语境中讨论，主要是指划定规章设定罚款这一立法活动的边界和裁量自由权限，使规章设定罚款时能因应不同违法行为确定合理的罚款数值，又能确保规章立法的公权力行使不被滥用。一方面，在罚款“限额”的确定方面需要预留空间，比如，对部分地方规定“罚款限额不超过20万元”，预留了足够空间给予规章立法时进行自由裁量。另一方面，对“罚款限额”进行规制，需要在立法技术上考虑规范密度的问题。省级人大常委会对“规章设定罚款限额”的规定，其设置条件越严密、指令越精确，则规章在设定罚款时的自由裁量空间就越小。(12)参见刘国乾：《立法对行政自由裁量权的配置: 一个初步的规范说明》，载《云南大学学报(法学版)》2015年第4期，第19页。因此，给予规章设定罚款的适度自由裁量权，可以考虑取消区分主体、区分是否为经营行为等多个条件限制，从而降低规范密度，增加规章设定罚款的立法裁量空间，将违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性等因素尽量留在规章立法个案中去考虑。

4.与经济发展水平相适应原则

经济分析认为, 行政处罚的严厉程度与威慑作用正相关。(13)参见杨解军、李平平：《经济分析方法在行政法学中的应用》，载《江苏警官学院学报》2005年第1期，第84页。部分省(自治区、直辖市)提高规章罚款限额，是以增加威慑效果为目标。随着经济发展水平提高，罚款数额不变的情况下，违法成本相对降低，则罚款的威慑力相应不足。规章罚款限额的提高就是考虑随着经济发展水平的提高，以额度上限的提高整体提升规章罚款的威慑力。从法经济学的角度来看，上述论述类似预期惩罚提高将降低违法行为发生率的想法，属于“威慑假说”。(14)史晋川主编：《法经济学》，北京大学出版社2014年版，第326页。实践中，罚款的威慑力还存在边际效应递减的问题，即随着行政执法投入成本的上升，每上升一个单位量成本的处罚威慑效果边际收益却递减，因此又需要为规章罚款确定一定的限额，使规章设定罚款保持适当的威慑水平，以避免因设定过高的数值而带来负效应。“规章设定罚款限额”是对某一区域所有规章罚款数额的整体规制，影响了批量规章的罚款数额的设定，更要注重行政执法成本投入与市场主体规避之间的博弈均衡，在经济发展水平变化的情况下，通过调整罚款数额使其实威慑力保持适当水平。

三、地方政府规章设定罚款限额的实证分析

G省人大常委会于2020年修订通过《G省规章设定罚款限额规定》，相较于2012年的标准大幅提高了规章罚款限额，使G省规章罚款限额在同期处于全国最高水平。下文将通过《G省规章设定罚款限额规定》历次修订的纵向比较及与其他省(自治区、直辖市)的横向比较，来分析确定规章罚款限额时需要着重考虑的几个问题。

(一)G省政府规章罚款限额立法情况

《G省规章设定罚款限额规定》于1996年出台，历经2012年和2020年两次修订。为便于分析，本文将该规定立法及修法主要内容整理后，形成表1：

表1 《G省规章设定罚款限额规定》对规章设定罚款的限额标准

G省1996年规定的罚款限额不超过3万元，同时区分公民、法人或者其他组织等不同违法主体，对法人或者其他组织区分了是否为生产经营行为，且对法人或者其他组织在生产经营活动中的违法行为区分是否有违法所得设定了不同的罚款限额。整体上来说，1996年出台的《G省规章设定罚款限额规定》，是立法者基于当时的经济发展客观情况所做的推定：一是认为法人或者其他组织违法行为危害性强于公民且给付能力强于公民，二是生产经营行为的违法程度大于非生产经营行为。(15)参见胡若溟：《地方规章设定罚款限额问题研究》，载《公法研究》2013年第1期，第131页。这样的推定符合“过罚相当原则”的要求，又考虑了当时公民、法人或者其他组织在市场经济中的地位以及对行政罚款的给付能力具有较大差异，因此，作出这样的区分规定与当时的经济发展水平基本相适应。

2012年，《G省规章设定罚款限额规定》经过修订，将规章设定罚款限额从不超过3万元提高至不超过10万元，并取消了经营行为和非经营行为的违法行为分类，同时对公民、法人或者其他组织区分一般领域违法行为和特殊领域违法行为设定不同的限额。提高限额的原因在于：由于G省2012年经济发展水平已较1996年提高不少，最高3万元的罚款额度对一些获利较大的违法行为的威慑和惩戒效果相对减弱，有些公民、法人或者其他组织出现知法犯法的情形，在缴交罚款后继续实施违法行为，这对行政机关有效实施行政管理造成了难题，不利于维护社会秩序和优化市场经济环境。因此，《G省规章设定罚款限额规定》在2012年修订时大幅度提高了罚款限额，并取消了经营行为和非经营行为的违法行为区分标准。在此基础上，考虑到不同领域违法行为的社会危害性不同，对直接涉及公共安全、环境安全、人身和财产安全等行政管理重要领域的违法行为设定了更高的罚款限额。此外，考虑到规章按照违法所得的倍数设定罚款，有超越规章立法权限设定“没收违法所得”处罚种类之嫌，删除了按违法所得倍数计算罚款的规定。

2020年，G省人大常委会再次修订《G省规章设定罚款限额规定》。根据依法行政的实际需要，为了更好地发挥政府规章在维护社会秩序中的作用，通过规章立法加大对严重违法行为的处罚力度，《G省规章设定罚款限额规定》的修订被再次提上修法日程。2020年修订的主要内容包括：一是提高了规章设定罚款限额。将一般领域违法行为罚款的最高限额从5万元提高至20万元，将特殊领域违法行为罚款的最高限额从10万元提高至30万元，以此加大对严重违法行为的行政处罚力度，此罚款限额在同期处于全国最高水平。二是取消了主体区分标准，不对公民、法人或者其他组织区分不同的罚款限额，但同时明确要求在规章立法中根据过罚相当原则对公民、法人或者其他组织以及法人或者其他组织的责任人违反行政管理秩序的行为设定不同的罚款幅度。三是考虑到“历史文化保护”和“食品药品安全”等领域的重要性，将“历史文化保护”和“食品药品安全”相关违法行为列入特殊领域违法行为的范畴。

(二)地方政府规章设定罚款限额的考虑因素

从《G省规章设定罚款限额规定》修订历史过程来看，其修订内容不仅仅体现在“罚款限额”的提高，罚款限额区分标准(即罚款限额的规定模式)也在不断调整。本文拟从相关法律法规、政府规章的立法实例以及其他省(自治区、直辖市)的限额规定模式等多方面进行实证分析(具体见表2)，结合G省经济发展水平的横向、纵向比较，梳理和归纳《G省规章设定罚款限额规定》2020年修订时基于相关法理和实际情况对几个重要因素的考虑。

表2 各省(自治区、直辖市)规章设定罚款限额及制度安排对比情况(16)本表数据来源于“国家法律法规数据库”和“北大法宝”数据库，统计截止日期为2022年6月15日。表中，是否区分主体，是指是否区分公民、法人或者其他组织；是否区分行为，是指是否区分生产经营行为、非生产经营行为；是否区分违法领域，是指是否区分一般领域违法行为、特别领域违法行为。还有，其他制度安排是指：(1)明确规章设定罚款时应当遵循的原则；(2)确需超过限额的，应当报经省人大常委会批准；(3)对同一违法行为，市规章罚款数额不得超过省级规章罚款数额；(4)明确建立健全行政处罚裁量基准制度。经统计：31个省(自治区、直辖市)中，有6个省(自治区、直辖市)相关规定自1996年或1997年制定以来未进行过修订；21个省(自治区、直辖市)在2012年至2022年之间进行了修订，内蒙古和北京分别于2003年、2007年有过修订，河北、青海两省则未能查到相关情况。

省份最高限额(万元)是否区分主体是否区分行为是否区分有无违法所得是否区分违法领域是否有其他制度安排出台时间辽宁省3否是是否否1996年黑龙江省5否是是否是:(2)1996年海南省3否是是否是:(1)(2)(3)1996年新疆维吾尔自治区3是是是否否1996年重庆市3否是否否是:(1)(2)1997年内蒙古自治区3否是是否否2003年修改北京市10否否否是是:(1)2007年修正福建省20否否否是是:(1)2012年修改江苏省15是是否是否2014年修订上海市30否否否否是:(1)(2)2014年修正河南省20否否否是是:(1)(4)2016年修订云南省20否否否否是:(1)2016年修订山东省20否否否是是:(1)2017年修订吉林省10否否否是是:(1)2017年修改四川省10否否否是否2017年修改陕西省10是否否是是:(1)(4)2017年修改江西省20是是否是是:(1)2018年修正湖南省15否是是否是:(1)2018年修订西藏自治区10是否否是是:(2)2018年修正甘肃省10否否否是否2018年修订广东省30否否否是是:(1)(3)2020年修订宁夏回族自治区3否是是否是:(2)2021年修正山西省20是是否是是:(3)2021年修改浙江省10否否否是是:(1)2021年修正广西壮族自治区20否否否是是:(3)2021年修订贵州省3否是是否是:(2)2021年修正安徽省20否否否是是:(2)2022年修正

省份最高限额(万元)是否区分主体是否区分行为是否区分有无违法所得是否区分违法领域是否有其他制度安排出台时间湖北省15否是是否是:(1)2022年修改河北省未能通过网络检索到相关资料青海省未能通过网络检索到相关资料

1.罚款限额数值的确定

2020年新修订的《G省规章设定罚款限额规定》大幅度提高了政府规章罚款限额，规定违反一般领域行政管理秩序的行为罚款不超过20万元，违反特定领域行政管理秩序的行为罚款不超过30万元。主要考虑以下几个因素：一是规章罚款限额偏低，在部分行政管理领域缺乏惩处力度，难以体现过罚相当原则。2012年修订的《G省规章设定罚款限额规定》，规章对公民一般领域违反行政管理秩序的行为设定罚款不超过100元，对公民特定领域违反行政管理秩序的行为设定罚款不超过1000元。针对市场监管领域的一些获利较高的违法行为，规章在上述罚款限额内设定罚款的惩处力度较弱，难以体现过罚相当原则。比如，《G省出租汽车经营管理办法(2017)》第31条，针对“假冒出租车”“黑的士”等违法行为，对个人仅规定处罚1000元以下罚款。而在实践中，上述违法行为的违法所得或远超过1000元，其对出租车运营市场的影响或损益可能远超该罚款数额。该规章基于罚款限额上限1000元的规定而设置的1000元以下罚款不符合过罚相当原则，同时也会导致执法个案中的裁量不符合比例原则。二是从近年来法律、行政法规和地方性法规的立法情况来看，提高罚款数额、加大处罚力度已成为明显的立法趋势，尤其在公共安全、生态环境保护、人身和财产安全等重要领域更为突出。比如，2014年修订的《食品安全法》、2018年修订的《大气污染防治法》以及2019年修订出台的《G省河口滩涂管理条例》均大幅提高了罚款数额。(17)2014年修订的《中华人民共和国食品安全法》，对大部分食品安全违法行为的罚款数额起点都有较大幅度的提高，对违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，从“并处二千元以上五万元以下罚款”提高至“并处五万元以上十万元以下罚款”，货值金额1万元以上的，从“并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”调高至“并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。2018年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》取消了原对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶限额。2019年修订出台的《G省河口滩涂管理条例》，第31条对“未按批准的位置和界限施工又不改正，或擅自改变开发利用项目的用途、范围的”违法行为，其罚款数额从“可以处一万元以上五万元以下罚款”修改为“可以处一万元以上十万元以下罚款”，将最高额从5万元提高至10万元。规章在惩处力度方面与法律法规相衔接，加大行政处罚力度，也是维护法制统一的需要。三是规章设定罚款限额应当根据经济发展水平合理确定，其他省(自治区、直辖市)政府规章设定罚款限额可以作为参考。近年来，G省经济社会快速发展，居民收入水平持续提高。2020年，G省地区生产总值、人均地区生产总值、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入分别较2012年增长了94.29%、73.35%、66.27%、91.06%(具体经济指标见表3)；至2020年，G省GDP(国内生产总值)连续32年排名全国第一，2020年G省人均GDP排名全国第6，城镇和农村居民人均可支配收入均位居全国前列。经济发展水平提升的情况下，如果罚款数额一直保持不变，则行政罚款的威慑效应会相应降低。以2012年版《G省规章设定罚款限额规定》要求规章对个人设定罚款最高1000元为例，用该数额在人均GDP或者人均可支配收入中所占的比重来衡量威慑成本具有一定的评价意义。(18)同注，第132页。从表3可以看出，占比数值减少代表着1000元的罚款惩戒力度减弱，对违法主体的威慑作用降低，这与过罚相当原则和比例原则不符。因此，有必要提高政府规章罚款限额，使其与经济发展水平相适应。

表3 G省经济发展水平情况(19)广东统计局、国家统计局广东调查总队编：《广东统计年鉴——2021》，中国统计出版社2021年版。

此外，从其他省(自治区、直辖市)对规章罚款限额的相关规定看，自2012年以来，福建、湖北、江苏、上海、河南、云南、山东、吉林、四川、陕西、江西、湖南、西藏、甘肃、山西、广西等地已相继通过修正案，大幅提高规章罚款限额。现有的29个省(自治区、直辖市)的规章罚款限额相关规定中，上海市早在2014年就确定规章罚款最高限额为30万元，而福建早在2012年就确定规章罚款最高限额为20万元，新近修订的云南(2016年)、河南(2016年)、山东(2017年)、江西(2018年)、山西(2021年)、广西(2021年)、安徽(2022年)7个省(自治区)规定最高限额为20万元，其他省(自治区、直辖市)均低于20万元。从各地修订的时间节点及限额数值来看，福建2012年人均GDP为52961.77元,高于全国平均水平,位列全国第9位，其规定的20万元最高罚款限额与其经济发展水平基本相适应，同时也具有一定前瞻性；贵州和宁夏两省(自治区)于2021年分别通过修正和打包修订的方式对“规章设定罚款限额”相关规定进行修改，但仅对其中关于规章制定主体的表述做调整，不涉及罚款限额及罚款限额规定模式的修改，两省(自治区)仍保持最高3万元的限额，与贵州、宁夏两省(自治区)2021年度分别位列全国第28位和第31位的人均GDP水平基本相适应。此外，部分省(自治区、直辖市)的相关规定目前尚未进行修订，其罚款限额数值虽然能与立法当时的经济发展水平基本匹配，但随着时间推移和地方经济逐步发展，该数值已与经济发展水平不相适应。从横向比较来看，G省提高规章设定罚款限额符合其经济发展客观情况。

2.是否区分公民、法人或者其他组织

2020年新修订的《G省规章设定罚款限额规定》取消了主体区分标准，不对公民、法人或者其他组织区分不同的罚款限额。主要考虑以下几个方面的因素：一是由于行政管理活动的复杂性，违法主体的区分并不能完全符合所有行政管理领域的特点。2012年版的《G省规章设定罚款限额规定》对公民、法人或者其他组织区分不同的罚款限额，其主要考量是法人或者其他组织的违法危害性一般高于公民，且法人或者其他组织的支付能力强于公民。但基于上述考量标准，对公民个人违法行为设定的罚款限额大大低于法人或者其他组织违法行为罚款限额，从法理上有悖于《行政处罚法》规定的过罚相当原则，因为在实践中个人或者法人、其他组织实施的违法行为，在社会危害性的评价方面可能存在等同或差异的不同情况。因此，在规章罚款限额的具体制度设计中，对不同违法主体设定不同限额的区分标准存在一定的不合理之处。二是区分不同主体设定差别较大的罚款限额，给政府规章立法和行政执法实践带来一定操作难度。比如，《G省出租汽车经营管理办法(2017年)》，针对“假冒出租车”的行为，对单位设定了5000元以上1万元以下罚款，但按照2012年版的《G省规章设定罚款限额规定》，对个人顶格处罚也只能设定不超过1000元罚款。上述违法行为由单位和个人实施的社会危害性相当，但囿于罚款限额规定而造成罚款数额悬殊较大。同时，上述行为在行政执法实践中也较难区分是公民个人行为还是法人或者其他组织行为，易产生“单位转嫁给个人”以逃避较高额度罚款的可能性。

3.是否区分一般领域违法行为和特殊领域违法行为

随着政府职能的进一步转变，政府立法的重点从经济发展逐步转向社会治理，尤其是设区的市立法权限集中在“城乡建设与管理、历史文化保护、环境保护”三大领域，部分立法事项直接关系人身健康和生命财产安全。针对上述领域发生了一些社会危害性较为严重的违法行为，有必要加大行政处罚力度，以更严厉的法律责任予以警示和惩戒。在2020年《G省规章设定罚款限额规定》修订草案起草过程中，该省司法厅召开专家论证会，与会专家均认为，设定行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，应当区分一般领域违法行为和特殊领域违法行为设定不同的限额。同时，提出建议将“历史文化保护”和“食品药品安全”相关违法行为列入特殊领域违法行为的范畴，主要考虑因素：一是考虑到历史文化保护具有保护人类共同记忆的现实意义，同时兼具文化价值和经济价值，文物、历史建筑等相关器物或者设施被破坏后一般不可复原，因此有必要加强保护；二是考虑到食品药品安全与人民群众身体健康和生命安全关系紧密，发生违法行为时的社会危害性大。因此，有必要对“历史文化保护”和“食品药品安全”领域违反行政管理秩序的行为加大行政处罚力度，对相关违法行为加强惩处。从表2可以看出，2012年及以后对规章设定罚款限额相关规定进行了修订或修正的21个省(自治区、直辖市)中，仅有上海、云南、湖南、宁夏、贵州、湖北6个省(自治区、直辖市)的制度设计没有区分一般领域违法行为和特殊领域违法行为。

4.是否区分经营行为和非经营行为

2012年版《G省规章设定罚款限额规定》修订时，已取消了经营行为和非经营行为的区分标准，即不再区分经营行为和非经营行为设定不同的罚款限额。其修订的理由主要在于：行政管理涉及社会生活和经济发展的方方面面，对经济社会中的违法行为进行经营行为和非经营行为两个维度划分，并不能完全符合所有行政管理领域的特点，违法行为的社会危害性与该行为是否属于经营行为并没有必然的联系，以违法行为的经营性与非经营性为标准确定罚款限额，很难使政府规章体现“过罚相当原则”。因此，G省2020年在修订“规章设定罚款限额规定”时，没有对此区分标准再做讨论和规定。从表2可以看出，2012年及以后对规章设定罚款限额相关规定进行了修订或修正的21个省(自治区、直辖市)中，仅有江苏、江西、湖南、宁夏、山西、贵州、湖北7个省(自治区)保留了经营行为和非经营行为的区分标准。从上述数据来看，在规章设定罚款限额相关规定中不对违法行为是否为经营行为或非经营行为做区分已成为近年来各地主流的制度设计模式。

5.其他制度设计考量

对比各省(自治区、直辖市)关于规章设定罚款限额的相关规定，除上述几项重要的制度设计和安排以外，仍有部分内容值得探讨和考虑。一是关于是否区分有无违法所得。1996年出台的《G省规章设定罚款限额规定》包括“按违法所得的倍数计算罚款数额”相关内容，但G省在2012年修订该规定时已删除，其理由是：既以违法所得的倍数计算罚款又规定最高限额的计算罚款模式，易造成按违法所得倍数计算后超过限额的尴尬局面，在规章立法实践中较难操作；且“没收违法所得”或者“以违法所得倍数计算罚款数额”的制度设计，有违反《行政处罚法》关于规章设定罚款种类限制规定的嫌疑。2012年及以后对规章设定罚款限额相关规定进行了修订或修正的21个省(自治区、直辖市)中，仅有湖南、宁夏、湖北3个省(自治区)保留了有无违法所得的区分标准或按违法所得倍数计算罚款的模式。二是关于是否有规章设定罚款超过限额的例外规定。《G省规章设定罚款限额规定》历来未对此作出规定。从表2可以看出，现有的29个省(自治区、直辖市)的规章设定罚款限额相关规定中，仅有黑龙江、海南、重庆、上海、西藏、宁夏、贵州、安徽8个省(自治区、直辖市)规定规章设定罚款需要超限额的应当报省级人大常委会批准。数据表明，对超出限额作出例外规定的情况属于少数。在法律法规日渐完善的情况下，或者已有法律法规制度规范密度已经很明晰的情况下，规章设定罚款应当保持一定的“谦抑”。当在限额规定范围内无法实现个案正义时，考虑到法律法规设定行政处罚的权限更大且无罚款数额限制，应当考虑通过提请制定法律或者地方性法规规定更高数额罚款，或者设定其他种类的罚款以提升惩戒效果。三是关于是否在制度中明确规章设定罚款应当遵循的原则。虽然“规章设定罚款限额”相关规定的主要立法目的是 “确定限额”，但“罚款限额”不等同于“罚款数额”，限额是对规章设定罚款的最高限额进行规制，其为政府规章立法设定罚款的数额选择提供了取值区间，但并非每一部政府规章立法都按最高额设定罚款，仍需要在具体的规章立法中遵循过罚相当原则和比例原则，根据不同的违反行政管理秩序行为的事实、性质、情节以及对社会的危害程度，对公民、法人或者其他组织以及法人或者其他组织的责任人设定不同幅度的罚款。从表2可以看出，现有的29个省(自治区、直辖市)的规章设定罚款限额相关规定中，包括G省在内的15个省(自治区、直辖市)明确了政府规章设定罚款时应当遵循的原则；此外，河南、陕西两省做了更加细致的规定，明确要求建立健全行政处罚裁量基准制度，对规章设定罚款类行政处罚及其执行提出了更高要求。

四、规章设定罚款限额的改进建议

从2020年新修订的《G省规章设定罚款限额规定》与其他省(自治区、直辖市)相关规定的比较来看，部分省(自治区、直辖市)的政府规章罚款限额有随着经济发展水平而调整的趋势；同时，部分省(自治区、直辖市)在修订相关规定时对限额相关区分标准进行了调整，如不再区分主体和行为，赋予了政府规章设定罚款时适应不同违法行为具体情况的裁量空间，能更符合过罚相当原则和比例原则要求，有效解决政府规章设定罚款的实践问题，也能更好地保障政府规章设定罚款的制度刚性，从而提升地方政府规章在地方法治实践中的价值。但综合考察各省(自治区、直辖市)的相关规定，仍有以下几个方面的问题值得注意：一是限额的确定仍缺乏科学合理的方式。规章罚款限额是一个具体的“数值”，在立法技术上仍然没有科学的计算公式来精准的确定量化数值。二是限额的调整时机把握方面仍没有科学合理的机制。从表2列举的各省修订的时间节点来看，有6个省(自治区、直辖市)相关规定自1996年或1997年制定以来没有进行过修订，21个省(自治区、直辖市)在2012年至2022年之间进行了修订，修订的时间并未呈现出一定规律，无法反映出是否建立或形成了某种固定的调整机制。三是G省以及部分省(自治区、直辖市)不区分主体、行为和违法领域的罚款限额设定模式，成为新近修订的新趋势。这种模式使得约束“规章设定罚款”的规范密度下降，使政府规章立法设定罚款的裁量空间变大，但对政府规章设定罚款的指导和规范功能也随之减弱，这对政府规章立法及其监督带来了新的挑战。

通过解析《G省规章设定罚款限额规定》修订的考量因素，从纵向和横向两个维度对其规定模式进行比较分析，对“规章设定罚款限额”相关规定的完善和改进以及规章立法监督工作提出以下建议。

(一)根据经济发展水平动态调整规章罚款限额

行政罚款的设定要随着经济发展水平的变化而适当调整，这在某种意义上相当于遵循动态的过罚相当原则，是实现法律公正的必要选择和制度安排。(20)同注，第25页。按照威慑的经济理论，在经济发展水平提高、居民人均可支配收入提高以及物价水平上涨或者通货膨胀等情况之下，罚款的限额不相应提高，将影响规章设定罚款的数额在部分个案中难以体现过罚相当原则，导致威慑作用下降。为此，通过提高规章罚款限额或者数额使违法成本增加从而警示、教育和惩戒违法行为，是立法者需要考虑的法治实现路径之一。(21)在规章立法威慑效力不足的情况下，立法个案中为提高行政处罚力度，还可以通过调整或者上升地方性法规立法的方式解决。针对部分省(自治区、直辖市)规章罚款限额未做调整或者数额与经济发展水平不匹配的问题，建议做几个方面的考虑：

一是应当建立规章罚款限额的动态调整机制。行政处罚法对“地方政府规章设定罚款限额”明确授权由省级人大常委会确定，其背后考量的是地区差异以及地方结合实际对限额进行调整的灵活性。根据现行行政处罚法以及相关法律法规，对规章罚款限额的调整以及罚款数额的调整尚无更具体的规范要求和更为科学合理的机制，这也导致各省份在调整时间方面有较大差异，从而导致各省份的罚款限额数值横向比较来看缺乏规律，或部分地区的罚款限额无法匹配其经济发展水平。从G省的实践来看，调整规章罚款限额这项工作的启动是由政府立法工作者基于政府规章立法设定罚款工作的实际需求驱动，从而由省政府提出议案提请省人大常委会对《G省规章设定罚款限额规定》进行立项修订。其在立法过程中对限额提高进行论证时有参考经济发展水平等相关因素，但修法或者调整并未直接以经济发展水平达到某个指标值作为契机或者启动项，在调整的时机把握方面具有随意性。为此，建议各省(自治区、直辖市)应根据本地经济发展水平的实际，结合地区生产总值和地区全体居民人均可支配收入等相关经济指标增长情况，建立科学合理的规章罚款限额调整机制，其实现路径可以通过经济学的分析方法设定计算公式或者推演模型，使规章罚款限额可以在一定周期届满前根据经济指标增长情况同步匹配提升，或建立以某项经济指标为基数的触发机制，以确保在立法和执法实践中部分规章罚款数额不因时间推移、经济发展等因素而丧失合理性。综上，规章罚款限额应当“适时”动态调整，与地区经济发展水平相适应，保持政府规章罚款的适度威慑力。

二是应当明确规章罚款限额的数值确定方式，使“数值”合理适当。行政罚款的重要作用就是通过对违法者课以经济负担、加大违法成本来实现惩戒功能，因此行政罚款的数额和幅度设定应当以全体潜在违法者的财产状况作为基础，并考虑违法者的违法成本和守法成本的效益对比。(22)同注，第25页。作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织会通过“罚款限额”和“罚款数额”衡量违法成本。在刑法惩罚的经济学研究中，有关学者考虑更多惩罚威慑设计中的结构问题，将贝克尔的理性威慑模型进行扩展，将收入差距、劳动力市场状况等因素纳入理性犯罪决策模型中，并开创性地应用经验研究工具，对刑法威慑、死刑判罚及收入差距对犯罪供给的弹性做了尝试估计，(23)同注，第19页。这一点也能为建立行政罚款计算模型提供理论参考。在国外立法实践中，美国的《联邦民事罚款通货膨胀调整法(1990)》确立了根据通货膨胀自动调整民事罚款数额的机制，明确政府需要适宜的实施法律，根据生活成本(全美物价水平)调整民事罚款数额，确保民事罚款的威慑力不被削弱或者扭曲；(24)参见李海婷：《罚款数额的确定及调整机制》，载《广西政法干部管理学院学报》2010年第1期，第129页。芬兰《交通法规》对于交通违章的罚款采取“累进制”的数额计算方式，与违章者的收入(税后工资)挂钩，考虑到了不同的潜在违法者经济承受能力，符合比例原则的要求。(25)参见冯少杰：《芬兰：安全是交通管理的出发点和归宿——访赫尔辛基市警察局交通管理督察长》，载《法制日报》2013年1月15日第9版。

在实践压力下，我国部分省(自治区、直辖市)规章罚款限额相关规定面临调整，对规章罚款限额“数值”的调整，需要以地区经济发展水平作为主要决定因素，并综合考虑罚款的成本效益、个体的经济承受能力(财产状况)建立计算模型，以此来确定合理的限额数值。此外，从各省(自治区、直辖市)规章罚款限额调整的横向比较以及G省历次修改的数值变化来看，罚款限额“数值”的确定还需要遵从两个原则：一是需要具有适度前瞻性。由于对限额的立法调整会相对滞后，因此限额“数值”要适应未来若干年的经济发展变化情况，需要适当考虑经济增长变量的因素。二是需要具有一定“谦抑性”。罚款限额需要与地方政府规章在法律法规体系(中国特色社会主义法律体系)中所处的位阶层级以及其功能相关联，所以在前瞻的基础上又需要有所克制，做到合理且适度。

(二)赋予地方政府规章设定罚款合理适度的裁量空间

政府规章立法仍属于行政行为，需要受到立法规制，即由立法对政府规章设定罚款的裁量权进行约束。日本学者下山宪治等所著的《行政法》提出，行政(机关)在使用法律解决个别(公民)的申请或解决纠纷的时候，对于个别事件认定中相对柔性的适当判断余地是有必要的，但需要由法律对行政机关的行为予以制约和“束缚”，这种法律的“束缚”就称之为“裁量统制”。(26)下山憲治、友岡史仁、筑紫圭一：《行政法》，日本評論社べーシック·シリーズ=NBS，第80页。立法对行政自由裁量权的配置具有基础意义；立法配置在形式上和技术上要解决的是规范的密度问题，其目的在于确定授予必要但又不过度的裁量权；立法对裁量权的配置，要解决的是规则和裁量之间的适当平衡，归根到底是立法规范的密度问题，因此在立法环节，就应重视取消不必要的裁量和保留必要的裁量之间的平衡。(27)同注，第19-23页。在“规章设定罚款限额”的研究语境中，需要立法机关即省级人大常委会在“规章设定罚款限额”的模式方面予以考虑和设计，对政府规章设定罚款限额的授权做概括式规定，即模糊主体、行为等区分标准，使限额规制下的规章立法在设定罚款时既受到一定约束，但同时又具有一定的裁量空间，即可以适度自由裁量。这种“适度”使规章设定罚款限额的约束以及规章设定罚款的自主性之间达到平衡，确保规章设定罚款在规则约束下更为规范，又能利用裁量空间在具体的立法例中实现个案正义。

从新近修订的趋势来看，不区分主体、行为，但区分违法领域，对规章设定罚款限额进行概括式规定的模式，或成为自由裁量空间较为适宜的设定模式。一是地方立法是授权性的总体规范。对具体行政管理实际不可能面面俱到，进行概括式的规定，可以给予政府在制定规章时的自主性，保留一定的裁量空间。这里的裁量空间，可以让政府在具体的事务中更好地结合情况，规定相应的罚款额度。二是省级人大常委会的限额规定主要解决的是规章罚款的上限问题，也就是一个终极限额，并明确了应当遵循过罚相当原则，为政府规章针对不同的具体情况规定相应的罚款，作出原则性、限制性的规定，更符合立法和执法的实际，充分尊重和考虑了政府立法和行政执法一线工作的需求。

(三)加强对地方政府规章立法的监督指导，保障罚款限额规定的贯彻落实

《行政处罚法》整体的制度设计对地方政府规章设定行政处罚的相关规定比较抽象，这在立法技术方面对规章设定罚款的指导性功能不足。在目前的理论研究和规章立法实践中，尚未对罚款设定的规则形成较为系统性和规律性的认识。《G省规章设定罚款限额规定》以及部分省(自治区、直辖市)的相关规定，虽然明确了规章设定罚款的原则，但在制度设计时降低了规范密度，使规章设定罚款的裁量空间扩大。因此，在立法实践中，需要进一步加强对政府规章立法的指导和监督。一是负责对地方政府规章进行备案审查的机关，要加大对政府规章的备案审查监督力度，加强对规章设定罚款类行政处罚的合法性和合理性审查，尤其需要考察违法行为的实际情况和其他相关因素，注重对罚款数额和幅度设定的合理性及其可执行性进行评估。二是要通过备案审查加强对政府规章立法工作的指导。在《行政处罚法》作出授权以及省级人大常委会对“政府规章设定罚款限额”进行具体规定的基础上，应当从立法技术等方面提升政府规章设定罚款的精细化程度，指导政府立法工作者在具体的政府规章立法中，结合规范行为或者事项的实际情况，综合考虑违法成本、违法危害程度以及违法主体承受能力等因素进行立法个案裁量，使规定的罚款数额更符合实际，使“政府规章设定罚款限额”的相关规定能得到有效贯彻实施。三是要指导政府立法工作者进一步更新立法工作理念。罚款是行政处罚种类中使用最多的种类，在地方行政管理活动中对违法行为进行惩戒的重要手段。但罚款从来不是万能的，正如前文所述，在政府规章立法过程中要注重“谦抑”，地方立法工作者需要进一步更新行政处罚设定的工作理念，推进政府规章立法树立正确的设定罚款的理念，严格遵循行政处罚设定的相关原则，坚持过罚相当原则，防止滋生“以罚代管”的情况。