粤港澳大湾区法治深度协同的构想与进路

江国华 谢海生

推进粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”)建设，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。2019年2月18日，中共中央、国务院正式发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《纲要》)，大湾区经济社会的一体化建设进一步提速，对法治水平也提出了更高要求。大湾区法治化建设尤其是大湾区法治的深度协同日益成为大湾区一体化建设中亟须回应的重要问题。

一、大湾区法治协同的现状与问题

相较于京津冀、长三角等区域，粤港澳大湾区在法治化建设方面的一个特殊之处是：大湾区拥有粤港澳三方，粤澳、港澳或港澳两方，珠三角九市相互间的两方以及与港澳的两方等多元化合作主体，(1)参见贺海仁：《我国区域协同立法的实践样态及其法理思考》，载《法律适用》2020年第21期，第75页。面临“一国两制三法域”的现实问题。这些明显不同于其他区域的显著特征，既是大湾区法治协同的基本现状和发展基础，客观上又使得大湾区法治协同建设的因素与环境更为复杂。目前，大湾区法治协同不管是从实践上还是从理论上都尚处于初步探索阶段。

(一)大湾区法治协同的现状

从实践来看，大湾区当前主要做法是通过先行先试的方式推动区域协同法治创新。先行先试是一个综合体系，包括地方实验、变通、容许试错以及先行立法权等。近年来，大湾区在既有规范的基础上，制定了一些政策性文件，签署了一系列区域合作协议，不仅强调公私部门间的协同，也对公共部门间和私人主体间的法律关系进行调整。

在中央的大力支持下，粤港澳三地法治协同合作机制日益完善、创新政策不断推出。从政策体系看，在中央层面，2003年国家商务部与香港、澳门特区政府签订了《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)，此后以CEPA补充协议的形式不断推进合作并完善法律文本；2017年国家发展改革委和粤港澳三地政府在香港签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。在地方层面，广东省政府制定了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》，强调促进区域协调发展，推进与港澳更紧密合作。2010年和2011年，广东省人民政府和两个特别行政区政府分别签署了《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等。这些主要政策和法律文本，初步构建了大湾区法治协同的基本框架。

从法治协同领域看，大湾区法治协同已有多方面的实践，很多内容具有创新性，不少成为法治先行的典范。其一，职业资格互认。2019年广东省人民政府发布《关于推进粤港澳大湾区职称评价和职业资格认可的实施方案》，目标是到2020年构建开放的粤港澳职称评价机制，逐步实现粤港澳三地职称评价对接。具体而言，职业资格互认主要集中于旅游、医疗卫生、建筑规划、教育、律师、会计、社工和专利代理等专业领域，并拓宽技能鉴定“一试三证”职业范围。例如，通过粤港澳大湾区律师职业考试并参加培训后，考生领取律师执业证书(粤港澳大湾区)，意味着港澳律师可到粤港澳执业。其二，社会保障互联。如2019年8月珠海发出首批“澳门居民参加珠海医保社会保障卡”，珠海市基本医疗保险正式覆盖居住在横琴合作区的澳门居民。在此基础上，人力资源社会和保障部与国家医疗保障局于2019年通过了《香港澳门台湾居民在内地(大陆)参加社会保险暂行办法》，主要内容包括：①将在内地就业的港澳台居民(就业人员)及在内地居住但未就业的港澳台居民及在校大学生等(非就业人员)纳入社保适用人员范围；②内地就业人员应当参加五项基本社会保险，而非就业人员可以在居住地按规定参加基本养老保险和医疗保险；③港澳台居民办理社会保险的各项业务流程与内地居民一致。其三，医疗合作和防疫数据信息共享。例如，2012年7月，深圳市政府全额投资的香港大学深圳医院开始为市民提供医疗服务。2015年10月，深圳市政府推出医疗券制度，让符合条件的香港长者可以使用医疗券支付香港大学深圳医院指定科室提供的门诊医疗护理服务费用。2021年，“港澳药械通”试点实施，大湾区内地符合条件的医疗机构可按规定使用已在港澳上市的药品和医疗器械。其四，合伙联营律师事务所。截至2019年10月，珠三角九市共成立了11家合伙联营律师事务所，其中，深圳7家，珠海、广州各2家。2019年1月，司法部与香港律政司签署《会谈纪要》，原则上同意进一步扩展合伙联营律师事务所的适用地域范围并允许香港律师、大律师担任内地律师事务所法律顾问。其中《广东省司法厅关于香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所在广东省实行合伙联营试行办法》于2019年修订，有效期3年，其措施包括取消在广东省设立的合伙联营律师事务所港方出资比例不得低于30%的限制、允许联营律师事务所以本所名义聘请港、澳及内地律师。

从法治协同的理论来看，学界正积极探索法学及相关学科理论，以进一步阐明及解决大湾区区域法律冲突问题。其一，“两个积极性”理论。“两个积极性”本是处理央地关系的一项原则，主要体现在《宪法》第3条中。随着相关研究的不断深入，其已具备成为一种理论的基础条件。“两个积极性”大致可以分为三个维度，即中央宏观调控、地方公共治理以及央地关系联动。(2)参见黄家强：《两个积极性：全面营改增中央地收入划分的法学视角》，载《财政监督》2016年第18期，第22页。具体而言，其需要依据协同治理的相关事项来推动财权与事权配置，要有效协调央地的张力关系，实现中央科学决策与地方积极有效执行，等等。例如，在立法领域，有学者提出建立清单式批量立法授权制度，来调动地方积极性，回应粤港澳大湾区发展的复杂性。其二，协同治理理论。协同治理理论源自协同学，其认为世界就是一个协同系统。全球治理委员会将协同治理界定为“个人、各种公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和”，并具有治理主体多元、各子系统相互协作、制定共同规则的特征。该理论为大湾区法治协同建设开出了系列“药方”，例如复合行政(3)参见王健、鲍静、刘小康等：《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》，载《中国行政管理》2004年第3期，第44-48页。、整体性治理(4)参见崔晶：《整体性治理视角下的京津冀大都市区地方政府协作模式研究》，载《北京社会科学》2011年第2期，第34-37页。、制度性集体行动(5)参见锁利铭、阚艳秋、涂易梅：《从“府际合作”走向“制度性集体行动”：协作性区域治理的研究述评》，载《公共管理与政策评论》2018年第3期，第83-96页。等。这些“药方”在空间上主张打破行政区划的边界限制，在主体上主张多元共治，提升各类主体的治理能力，以化解大湾区内部发展不均衡导致部分区域协同制度欠缺与法治能力不足的问题。其三，区域法治发展理论。区域法治发展理论强调“任何一个国家和地区的法治建设、法律体系都是共性与个性、普遍性与特殊性的辩证统一”，认为“区域法治”是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域不同的自然环境、经济基础、历史传统、民族习惯等因素实施法治治理，形成具有区域特色的法治运行模式。具体来说，大湾区可以分为三个区域，包括珠三角九市和香港与澳门两个特别行政区，其法治发展模式以“政府主导型”为表征：珠三角九市的政府在治理中扮演主要角色，香港与澳门地区则实行行政主导体制。因而，大湾区应强化“社会演进型”秩序的法治发展，(6)参见郭剑平、邵彭兵：《新时代区域法治发展的理论诠释与价值取向》，载《湖南社会科学》2021年第5期，第106-114页。吸收公民和社会组织所具有的力量，进而将其接纳到社会治理中推进法治建设，以缓解政府等公权力机关推进法治协同的压力。

(二)大湾区法治协同存在的问题

整体而言，大湾区法治协同的相关实践和理论探索在一定程度上阐释或解决了大湾区经济社会一体化发展中的部分法治建设问题。然而在理论构想上与大湾区的多法域特征结合不够紧密，相关理论问题的系统性阐述较少。在实践上仍处于前期探索阶段，尚未达到法治深度协同的程度。大湾区法治协同主要面临以下问题。

其一，跨区域的公共事务难以有效规制。我国行政区划是影响地方治理的重要因素，其本质上属于一种政治制度——行政区划受到政治体制最直接的制约，特定的政治制度制约特定的行政区划。(7)参见马春笋、张可云：《我国行政区划基本问题与走向探讨》，载《中国行政管理》2009年第3期，第41-43页。这一制度确定了规制地方公共事务的基本边界，与我国地方组织法对行政主体的权限配置相匹配，但也产生了跨区域公共事务的规制难题。大湾区内部区域构成十分复杂，对于特定的公共事务更加难以有效规制。例如：在基础教育领域，内地与港澳在合作办学过程中存在行政监管难点，既有一些共同遵循的区际制度性安排，也有各自为政的法律、法规和规则，行政监管权力和程序均有所不同；在交通运输领域，行政分割造成大湾区内部交通服务政策不统一、交通管理信息不互通、交通运输方式分割，由此导致各种交通运输基础设施不配套、运输能力不匹配、资源分配不合理等问题；在社会保障领域，社会保障合作方式较为单一，合作中双方待遇不对等，内地社会保障制度不断地向港澳居民放开，而内地居民却不能平等地享受港澳地区的社会保障待遇。

其二，区际合作存在法律冲突。大湾区复杂的法域特征导致其区域内部的法律制度在法律渊源、法律结构、立法制度、执法模式、司法程序等方面存在显著差异，在衔接适用方面存在困难。具体体现在：一是香港、澳门回归后，在法律渊源上依然分别保留着英美法系和大陆法系的特征，在依照宪法和基本法的前提下实行“一国两制”。香港、澳门两地立法会在制定法律时只需不抵触全国人大制定的香港基本法、澳门基本法即可生效，甚至具有部分对外缔约权；二是珠三角九市均采用中国特色社会主义法律制度，遵循《立法法》对省级与设区的市地方立法权的相关规定；三是大湾区还设有前海合作区、横琴粤澳深度合作区等，其相关法律制度具有特殊性。譬如，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第21条，不同级别行政主体设立的开发区，其管理机构及其职能部门在诉讼主体资格上存在差异。由于大湾区并无统一的立法机关、司法机关，在区域一体化进程中，极有可能在适用法律、确定管辖权等方面出现法律冲突问题。例如，香港民商事管辖权制度基本上沿袭了英国的管辖权制度，内地与澳门并未专门规定涉港民商事案件的管辖权，法院通常依据涉外民商事案件标准来处理，管辖权主要通过以被告住所地为原则并结合侵权行为地法院管辖来确定，当事人不可通过协商来选择法院管辖。(8)参见张学博、潘瑞：《区际合作中法律冲突及其困局破解——以粤港澳大湾区一体化为例》，载《特区实践与理论》2021年第1期，第94-100页。

其三，区域法治协同程度较低。区域协同是一个动态发展的过程，具有显著的阶段性特征，各阶段的协同程度存在差异。当前，大湾区的法治协同整体上还不均衡、不充分，未能形成较为统一的区域法律标准。一是在国家层面，由于“一国两制”原因，宪法和相关基本法一般难以全面直接适用于大湾区各个地区，有些法律条款虽然在广东省适用，但不能在港澳地区直接适用；二是在地方层面，区域法治协同的相关规范以文件、指导意见等为主，缺乏具体的行为规范，法律效力和法律化程度均有不足；三是在具体的协同领域，大湾区虽然有开展协同立法等工作，但缺乏统一的立法规划和立法协调机构以及较为完备的协同立法机制，导致立法规范衔接不畅。因此，当前大湾区法治协同存在规范较为缺乏且效力较低、各方主体权限不一、协同机制不健全等问题，亟须强化相关法律制度的协同功能。

二、系统治理：大湾区法治深度协同的总体构想

建设大湾区既是党中央的一项重大战略部署，也是新时代背景下顺应我国经济社会各领域改革的示范与引领之策。大湾区法治的深度协同不能仅靠政策支持，更重要的是加大法治供给力度，以系统化的法治为大湾区一体化建设保驾护航，以全面依法治国的“五大体系”(9)即加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系。为基本目标，强化不同法域治理主体的法治能力。法治的“系统化”，要求理念先行，创新法治协同建设的发展思路，以法治思维和法治方式切实推进大湾区一体化建设。

(一)大湾区法治深度协同的基本理念

建设大湾区法治深度协同是一项前无古人的事业，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。鉴于此，大湾区的法治化建设必须创新发展思路，确保其法治供给既能适应新时代发展之需，也能促进粤港澳三地之间的互联互通与协调发展。根据《纲要》精神，大湾区一体化建设内含合作发展、单向给惠、包容发展和可持续发展四大发展理念。其中，所谓合作发展理念，意在通过依法创设粤港澳合作发展机制，解决单一行政区域内不能独立解决的问题，推动跨行政区域合作治理。所谓单向给惠发展理念，承认港澳相关领域的承载力相对较弱，意在通过设置融入机制，使港澳融入祖国发展大格局，推动区域法治融合。所谓包容发展理念，是在承认差异的前提下，通过不同的制度供给，惠及三地，实现协同发展之目标。所谓可持续发展理念，意在凝聚共识和汇集力量，确保在满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的前提下，促进大湾区协调、绿色发展，满足人民群众美好生活需要。

(二)大湾区法治深度协同的主要维度

以《宪法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》为基础，大湾区通过“中央颁布政策、地方积极行使立法权和粤港澳三地之间签订府际协议”来推动法治协同。当前，大湾区法治建设已经在CEPA框架下的区际贸易法、区际司法协助制度供给和软法视角下的湾区治理等方面进行了实践探索，如基于软法硬法兼施以及多元共治层面来协调大湾区的区际合作与区际冲突等。(10)参见石佑启、陈可祥：《粤港澳大湾区治理创新的法治进路》，载《中国社会科学》2019年第11期，第77页。在此基础上，未来推进大湾区法治深度协同可从以下几个方面展开：其一，协同立法。具言之，应当协同处理好四重法律关系：一是中央立法权与广东省及其设区市的地方立法权的关系，二是中央立法权与深珠经济特区立法权的关系，三是一般地方立法权与特区立法权的关系，四是“一国两制”下不同“法域”和法律管辖区之间的立法协同关系。其二，行政协作。应进一步在实践中推动区域政策的协同，着力围绕《纲要》制定区域示范法，在法治深度协同方面形成较为完备的大湾区政策群，建立行政执法合作的规则体系和机构设置。其三，司法保障。应当完善大湾区不同法域间的司法协助制度，确立跨境司法适用冲突的解决路径，推动司法融合进程。其四，社会支持。规范并强化社会组织培育，健全跨境公私合作制度，为实现大湾区战略目标和法治协同提供人才、资金支持。

(三)大湾区法治深度协同的机制保证

理念需要制度作为支撑，大湾区法治深度协同的基本理念须以适当的制度体系为依托。而制度创设包含在立法的基本功能之中，因此，构建大湾区立体化立法机制是四大发展理念落地的根本保证。大湾区存在广州-佛山、香港-深圳和澳门-珠海三大发展极，基本形成了多中心、准一体化的法治协同格局。由于大湾区不仅辐射范围广泛，而且横跨三大法域，因而其规则体系较为庞杂，包括宪法性规则、政策性规则、国际规则、社会规则和协同立法规则等。在这一规则体系下，有学者立足于“政府主导型”法治演进方式，认为其主要的法律治理机制包括区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导五种，(11)参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期，第129页。希望通过行政法治转型和升级、经济竞争公平法制构建和竞争政策基础性地位强化等方式全面促进区域法治协同发展。但在未来深化大湾区法治协同过程中，应当强化社会规则的构建，实现自上而下和自下而上相结合，完善基层治理相关机制。

三、央地联动：大湾区法治深度协同的制度供给

法治深度协同中的制度供给是一个系统性、综合性工程。为保障大湾区行稳致远，必须解决三地创新发展中面临的制度供给问题。而大湾区制度供给是否合适，关键在于法律制度是否能有效满足各地需求。为此，需要中央立法和地方协同立法共同发力，为大湾区法治协同构建上下联动的立体化制度供给机制。

(一)全国性立法

大湾区建设的制度供给既要面对历时性的差序发展格局，又要满足共时性的协同发展需要。为此，“凝聚共识、促成合力”当成为大湾区全国性法治供给的核心所在。在制度供给方面，大湾区的一体化建设既需要促进型立法，也需要合作型立法。其一，全国人大常委会可以考虑以《纲要》为基础，出台或修改中央层面的有关法律法规，如《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《涉外民事关系法律适用法》等，为大湾区在全国层面的法治协同提供法律支持。其二，考虑到中央希望借助大湾区一体化建设推动内地城市治理转型，因此可以探索通过全国人大常委会的授权，设立具有高度权威性和执行力的协调机制，确保政令统一，避免城市竞争所带来的“地方保护主义”困境。比如，可以考虑由中央授权，设立大湾区委员会，处理涉及港澳事务时，构建常态化的协商机制。其三，为进一步保障大湾区法治供给，可以考虑建构立体多元的授权立法体制。目前，《宪法》和港澳两个基本法以及《立法法》等已经规定了大湾区各地的立法权限。为加强大湾区法治建设，国家立法机关可以采取立法授权决定形式，采取清单式批量立法授权方式，授权广东省及珠三角九市更大的地方立法权限，以解决地方立法权限狭窄问题，满足粤港澳大湾区法治建设的现实需要，(12)当然，对广东及相关城市采取清单式批量授权时，还需解决被授权主体资格问题。按照立法法的规定，目前能成为被授权主体的只有国务院和经济特区所在地的省、市人大及其常委会，广东省对于深圳、珠海而言是被授权主体，而对其他七市而言，则不是立法法上的被授权主体。因此，为解决大湾区法治建设的瓶颈问题，可考虑以全国人大常委会授权决定的形式对广东进行专门的立法授权。参见王春业：《将清单式批量立法授权引入粤港澳大湾区法治建设》，载《法学杂志》2021年第7期，第102页。又见王敬文、王春业：《清单式立法授权可助推粤港澳大湾区法治建设》，载《民主与法制时报》2021年12月16日，第6版。解决授权性立法供给不足的问题。

(二)全局性行政协议

《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》是粤港澳三地在2017年共同签订的全局性协议，是制定大湾区全局性“行政协议”的重要依据。依据该协议，大湾区一体化发展的重点包括推进基础设施互联互通、进一步提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设等七个方面。此外，珠三角九市与港澳分别签订了双边行政协议，涵盖了区域经济、社会、民生、文化等各领域，例如《深港投资促进合作协议》《珠澳环境保护合作协议》等。这些协议对相关方面的共同性事项作出了制度性安排，明确各方之间的权利与义务内容。以此为基础，大湾区构建了以行政协议、联席会议加负责小组为内容的区域协作治理机制。

(三)区域协同立法

大湾区既是“一国两制”实践的新平台，也是推动高质量发展、形成全面开放新格局的新方向。大湾区各城市需要勇于创新、积极探索协同立法模式。当务之急，须从组织机构和立法方法两方面作出探索。

一方面，协同立法的组织机构。立法活动具有高度的职业化和专业性，(13)参见赵颖坤：《专任化与专业化：权力机关立法主体职业化的可能路径》，载《福建论坛(人文社会科学版)》2008年第5期，第130-133页。需要专门的组织机构进行具体的操作。就粤港澳大湾区协同立法的组织机构而言，可以考虑在《宪法》和港澳两个基本法的框架内，在“粤港澳行政首长联席会议”的基础上，增设大湾区立法协调联席会议机制，由大湾区各立法机关签署《粤港澳大湾区区域协同立法框架协议》。同时，未来需要借鉴已有的区域协同立法经验，逐步从立法规划工作协同、起草工作协同、立法工作推进协同、立法工作共享等方面建立健全协同立法的体制机制。

另一方面，协同立法的立法方法。完备的立法内容离不开科学的立法方法，大湾区协同立法涉及经济社会发展状况不一的多个地域，对立法方法的科学性提出了更高要求。面对横跨三大法系的大湾区法治协同之时代命题，立法机关应树立大立法的观念，充分运用创制、确认、互认、甄别等科学有效的立法方法。其中，创制立法应坚持“三同原则”，即“同时”“同文”“同效”，主要针对大湾区发展规划和协同治理机构的设置、变更的相关事项；确认立法即通过立法程序，将涉及大湾区一体建设的行政协议上升为地方性法规；互认立法即通过立法程序，将港澳已存在的法律直接转变为湾区其他城市的本地立法，或者将广东省及湾区其他城市已有的法律直接转变为港澳本地立法。甄别立法意在强调构建联动机制，其要义有三：一是制定“阻隔清单”，排除不宜在内地适用的港澳法律和不宜在港澳适用的内地法律法规；二是针对大湾区一体建设的需要，清理不宜继续适用的内地法律法规和港澳法律，该修改的修改，该废止的废止；三是加快重点领域立法衔接，消除法律适用壁垒。

四、三种进路：大湾区法治深度协同的实施

大湾区一体化建设的蓝图终归需要在实践中发展，确保协同立法成果的有效实施。为此，需要在总结实践经验的基础上，进一步完善行政、司法、社会三条协同实施进路。

(一)行政合作实施进路

在行政合作领域，大湾区的港深融合为此已经提供了可资借鉴的经验，其经历了从市场机制到法治建设全面拓展和深化的过程：由具体的企业合作到产业互补，由产业协调再到框架协议指引，由框架协议再到国家政策。港深融合过程实质上是两地制度不断创新的过程，也是深港两地由片面合作走向全面融合的过程。以此为基础，大湾区法治融合需要贯彻落实《纲要》要求，针对法治协同创新中的实际问题，借助《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(14)《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》由深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议于2020年8月26日修订通过，自2020年10月1日起施行。修订的机会，切实深化前海深港合作，对治理结构进行创新探索，定期审视前海合作区管理机构的运行情况，提出对区域治理型法定机构发展的新构想，并着力解决当前前海规划体系与深圳市规划体系在行政管理中的不协调问题，积累法治深度协同示范经验。具体来说：

其一，构建一体化的行政监管机制。行政监管是大湾区行政活动的重要内容，也是大湾区行政合作的关键环节。根据《纲要》的要求，大湾区行政监管机制的一体化既表现在构建生产者责任延伸的环保制度、完善港澳与内地间的食品原产地可追溯制度、建立食品安全风险交流和信息发布制度、建立大湾区金融监管协调沟通机制等方面的监管合作，也表现在粤港澳反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管合作和信息交流机制等方面的监管互动。

其二，构建大湾区行政合作的容错机制。在风险型社会中，行政主体的行政决策时常存在无法避免的风险，地域跨度较大的大湾区尤其如此。这就要求我们构建湾区行政决策风险评估制度，为大湾区的行政合作提供容错空间。详而论之，就是要通过利益声明和回避制度、评估咨询制度和同行评审与信息公开制度等一系列体制机制，构建大湾区的行政合作容错机制，以期最大限度地降低大湾区创新协同发展的决策风险。(15)参见戚建刚：《我国行政决策风险评估制度之反思》，载《法学》2014年第10期，第98页。

其三，优化深港融合的高层协调机制。行政合作的良性运行与良好发展离不开科学的顶层设计，科学的顶层设计又以高效畅通的高层协调机制为前提与基础。大湾区行政合作与高层协调机制，应该对以往港深融合的相关做法进行优化，改变当前自贸区部际联席会议与粤港联席会议互相独立、信息相对封闭的状态，推动部际联席会议与香港特区的直接互动，充分发挥高层协调的作用。与此同时，可以设立粤港澳大湾区法律部门联席会议，加强粤港澳三地的法律交流和协作，以便共同推动大湾区法律建设工作，为企业提供更完善的法律及争议解决服务。

(二)司法合作实施进路

“司法合作”是大湾区法治深度协同建设的重要进路。在大湾区一体化建设中，应当不断强化区际司法交流，扩张区际司法合作领域，最终实现大湾区多法域司法文明的融合。其关键有二：

一是，共享司法改革有益成果。在先行先试的改革方略的指引下，大湾区的部分区域在司法改革深入推进中形成了诸多有益成果，在区际司法制度衔接协调方面具有示范意义。如为克服司法的地方保护主义，消除司法裁判的评判不一之弊，遂设立专门法院和巡回法院。(16)参见韩大元：《宪法思维四讲》，中国人民大学出版社2017年版，第204页。此外，前海法院已建立了“精英法官+港籍陪审员+专家咨询”的专业审理机制，同时也创造性地构建了由域内外金融保险、国际贸易、知识产权、证券期货等领域的专家智库。这些专家能对复杂疑难案件提供专业咨询意见，以促进案件专业化审理；同时也配套了相应的司法保障制度，如2017年1月最高人民法院《关于为自由贸易试验区建设提司法保障的意见》第10条规定了广东省先行先试的港籍陪审员制度。

二是，完善区际司法协助制度。区际司法协助制度至少包含区际送达诉讼文书、区际调查取证、区际代为进行财产保全与证据保全、区际承认与执行仲裁裁决、区际承认与执行法院裁决等内容。以调查取证制度为例，内地与港澳地区跨法域的调查取证一直面临着不少困难，内地司法机关派员在港澳地区直接取证更是受到非议。(17)参见王俊民：《内地司法机关派员在港澳地区直接取证的规范性分析》，载《法学》2009年第7期，第136页。目前也制定了一些司法解释来解决港澳之间证据制度衔接问题，如《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院就民商事案件相互委托提取证据的安排》对民商事案件相互委托提取证据制度进行了完善。另外，通过先行先试，经中央国家安全机关等部门的许可，三地共建一套内部合作的司法信息共享网络平台，随时可查阅三地裁判、执行、交换犯罪情报及前科等司法信息，同时鼓励大湾区各方在建立司法信息共享网络平台的基础上定期召开信息交流发布会就有关信息交流研究，这些举措能有效推动经贸司法信息的共享与共同打击惩治跨境犯罪。因之，大湾区法治协同应注重强化司法协同，可以签署粤港澳司法协助协议，以个案与试点推动司法协助有效对接。

(三)社会合作实施进路

就其内容而言，大湾区社会合作的实施进路主要在于业务型民主协商和产学研合作。而该进路的实施方式，则主要依赖软法和硬法的联通机制。其中，需要重点关注软法的作用。

其一，业务型民主协商。业务型民主协商是区域社会合作的重要维度之一，世界三大湾区都注重民主协调与智库协调的功能。例如，日本东京湾区区域发展智库居中协调的作用举足轻重，为避免决策者的盲目性、知识专业局限，东京湾区成立相关智库为湾区发展决策贡献力量。又如，旧金山湾区委员会主要通过湾区联盟成员，包括专家个人、社会组织、政府主体来发挥湾区整合作用；旧金山湾区委员会有权提出影响湾区经济、商业环境和社会其他事务的主张，进而促进了区域社会经济一体化的事项协调。具体到我国的大湾区，基于其“以点带面、深化合作”的目标定位，大湾区的合作领域在理论上具有广泛性，合作事务也具有丰富性与多样性。对此，应当充分发挥爱国统一战线在处理大湾区公共事务中的作用，推进“爱国者治理”，有条件地包容致力于大湾区繁荣与稳定的国外社会组织和专家学者，完善基层协商民主、多元纠纷调处等制度，强化对法治意识和制度理性的培育。

其二，产学研合作。产学研合作是粤港澳区域社会合作的又一重要内容，其目的在于破除大湾区的结构性融合阻碍，促进校地对接和产学研共赢。为此，需立足于大湾区各地的权限范围，激发大湾区各地协同创新的活力，大力释放高校产学研的软法效能。在这方面，横琴首创的知识产权保护模式值得借鉴。该模式依托拱北海关珠海横琴新区管委会签署的《关于开展知识产权保护合作备忘录》，建立全国首个执法机关产业管理部门服务平台。其效能体现在，企业能够在该保护模式中获得进出口市场决策参考和有效节约知识产权担保手续成本的建议，加快产品上市步伐。(18)参见滕宏庆、张亮编著：《粤港澳大湾区的法制环境研究》，华南理工大学出版社2019年版，第75页。关于产学研合作的方式，实践中存在软法和硬法的联通机制。例如，大湾区的华南理工大学(国际校区)积极落实《中华人民共和国促进科技成果转化法》《国务院关于印发实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定的通知》《中共中央办公厅国务院办公厅〈关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见〉》《教育部科技部〈关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见〉》等系列促进科技成果转化的政策法规，先后出台了《华南理工大学关于促进科技成果转化的若干意见》《华南理工大学关于服务创新驱动发展，进一步推进科技成果转化和创新创业的若干意见》(简称“华工十条”)。“华工十条”主要在科技成果收益分配制度、鼓励科研人员离岗及兼职创新创业、科研人员依法依规兼职兼薪、允许担任领导职务人员科技成果转化奖励、免除相关领导在科技成果转化决策中的有关责任等方面作出新的规定，同时也完善了学校科技成果转化管理机制，理顺了管理流程，其部分内容也影响到了广州产学研政策和立法的导向，具有示范作用。