警民沟通与信任机制研究

刘文郡，魏 然

（1．中国人民大学 新闻学院，北京 100872；2．国家税务总局，北京 100038）

警察是处置社会矛盾的一线力量，也是危机防范、社会维稳的排头兵，其执法公信力往往代表了民众对政府的信任度。当前，警民信任关系面临一定挑战。

针对这一问题，目前提出的解决方案无外乎及时、主动、公开回应群众关切，多利用新媒体、全媒体手段，善于运用老百姓听得懂的话来发声等措施，但现实效果是警察日夜辛苦却有时难以取得公众的信任与支持。原因在于，当每一次负面舆情和危机事件发生时，通过召开新闻发布会、在微博微信上澄清谣言等手段，只是为了该事件不在互联网上继续发酵炒作，这属于就事论事型、事件响应型的处置方法，其忽视了信任产生的内在规律和沟通的真正价值。赵玉丽［1］认为，由传统的信任理论分析得出，警民信任关系可以分为两种类型：一种是警民间的人格化信任，一种是警民间的制度化信任。前者属于熟人之间的信任，后者则是陌生人之间的信任。现代社会高度复杂，城市规模大，人口流动性强，阶层复杂，信息传播速度非常快，人与人之间基本是陌生人社会的状态。作为熟人信任范畴的人格化信任，其地域狭小性和封闭性，通常只在具有“共同体”性质的村落社会中才会出现。在现代社会，依靠熟人信任是无法有效运行的，制度化信任才是社会信任的根基，其他信任只能作为补充。Lewis 和Weigert［2］认为，以人际信任中理性和感性成分的多少作为参考因素，可以将信任划分为三个阶段：谋算型、了解型和认同型，但有可能长期在其中某一个阶段停留，向下一个阶段发展会很艰难。警民之间的信任关系也是如此，认同型信任阶段看似美好，实则较难实现。

从已有文献分析，目前关于警民沟通与警民信任机制的关系研究还处于相对空白的状况：虽然在研究警民沟通过程中，不少学者提出了要进一步增强警民信任，但是把信任的建立作为明确核心价值的文献还没有；在研究警民信任的过程中，有学者提出了建立有效沟通机制、加强警民互动等手段，但缺少对重建信任路径的系统阐述，对沟通与信任二者的关系也没有明确的定位。按照吉登斯等人的观点，公安机关应以构建一种新型的积极信任关系为导向，确立开放、平等、对话的沟通核心理念，并在此基础上提出具体的战略路径。

一 筑信与失信：警民关系中的困境

（一）努力建设中的警民关系

公安机关在警民关系建设方面，既应注重加强与外部的沟通联系，包括媒体关系、社区关系、特殊群体关系等，争取各种组织团体和社会公众的支持，也应注重加强内部协调统一，构建警察内部的文化和价值认同，争取全体警务人员的真诚互助与团结，进而实现全员动员、内外统合。

公安机关已经充分认识到关系管理在警民沟通中的重要性：信息流淌在关系网络之中，管理发生在关系平台之上，没关系就没传播，也就谈不上互动、调适和管理。目前的警民关系建设要实现覆盖周全、健康互动，主要需要建立健全媒体关系、公众关系、基层关系。

1.取信于社会媒体。警方意识到新闻媒体的重要作用并积极与之配合，大多能与媒体保持良好的合作关系，利用媒体的帮助来达到警方的传播目的。安瑛［3］认为，提高警民沟通的有效性是促进警民关系和谐的重要策略。自媒体时代，人们的沟通和交流方式被完全颠覆，这无疑对公安机关传统的信息传递模式及警民之间的沟通理念形成新的冲击，带来新的挑战。警民沟通的理念必须从单向灌输转为双向传播，主要途径有信息筛选、诚信沟通以及从高高在上到平等交流等。鉴于媒体报道对公众的强大影响力，警方应及时与媒体沟通，以避免不适宜或不实的报道。

2.取信于社区群众。警务工作服务于民、扎根于民。为了应对日益复杂的社会局面，公安机关需要调动社区公众共同参与社区治安的维护，做好预防犯罪工作。如北京市警方定期组织警局开放日活动，同时在各辖区打造群众品牌，如“朝阳群众”“西城大妈”“海淀网友”“丰台劝导队”等群众耳熟能详的警民互动组织。

3.取信于行政相对人。在基层关系建设方面，公安机关在出入境服务、治安维护、交通管理、社区警务等行政管理工作中，不断增强服务意识，推出了一系列便民、利民的高效服务措施，如基层单位要求窗口民警做到语言文明、服务热情、行为规范等，并接受群众监督；交管部门推出服务App、微信公众服务号等，用“互联网+”的方式增进沟通。同时，公安机关不断加强执法规范化建设，提升执法水平，让个体在案件处理的个案正义中感受警民关系的和谐，加深对警察的理解与支持。

（二）不信任问题的现实困境

面对互联网时代，尤其重大舆情危机时，即便像北京市公安局这样最早设立省级“公共关系部门”的公安机关，警民沟通效果仍然有待进一步提高。警民间如果没有信任的前提，就很难获得信任的结果，主要表现在以下两个方面。

1.警察对外界的“天生式”不信任。警察由于工作职责所在，在日常警务活动中需要带着怀疑的“眼镜”，这是一种天生对外界的不信任。此外，涉警舆情事件频发，部分公安机关领导干部和普通民警对以媒体为代表的外界组织缺乏信任、充满排斥，具体表现为：心理上怕，怕授人口实，怕追究责任，顾虑重重，不愿说话，不敢说话。行动上躲，认为多一事不如少一事，不愿接受采访，不愿与媒体等公众沟通，应该解释的不解释，应该宣传的宣传不到位。一些单位缺少总体统筹，公安宣传和舆论引导相关工作机制没有真正建立起来。

2.外界对警察的“自由式”不信任。在目前的社会矛盾高发期，公民在生命财产安全的各个方面都需要警察的保护，同时也面临着公权力的制约，警察执法的“不作为”和“乱作为”问题都容易成为社会关注的热点和质疑的焦点。大到重大案件，小到公民在街头被警察检查身份证件等，都不断刺激着社会的神经，公众对于警察的不信任现象时有发生。

二 不可避免的塔西佗陷阱？ ——信任缺失的原因分析

随着人类社会现代性从简单化向高级复杂化发展，时空分离、脱域、知识反思等现代化的发展动力变得更加迅猛，信任危机加剧并开始蔓延。吉登斯给出的解决方案是建立积极信任。

积极信任是指个体间通过开放平等的协商对话，主动给予并从对方那里取得信任。积极信任不像传统的人际信任、系统信任依托于某种天赋关系，而是发生于个人生活世界的“纯粹关系”，倡导个体与他者在日常生活领域建立开放平等的对话关系。“开放”强调的是打破原来的封闭关系，没有所谓的依附或是契约，大家把自己置于直面对方的状态；“平等”强调的是对话的主体间性，不是主客体的传统关系，也不是“我说你听”的强势主导，没有来自权力和道德的压力；“对话”即真诚沟通，进而建立情感之上的理性认同。积极信任是一种更加现实主义的解决方案，它承认传统信任的情感价值和理性原则，但是更加注重直面现实中的矛盾。它需要人们发挥主观能动性，利用各种可能性去培育沟通机会。

（一）信任缺失的原因

信任的建立需要一个漫长的过程，但是信任大厦却可能在一瞬间由于一个错误而轰然倒塌。从Peters 信任三要素的角度去看，专家间的不确定性、风险管理部门间无法统筹协调、公众参与意识较低以及对信息的曲解等，都能导致信任缺失。从政府信任的三个生成机制去看，政府理念（文化论）、政府行为（过程论）、政府制度（制度论）都会影响政府信任的建立。从当前中国的现状看，信任缺失的原因主要有以下几点。

一是我国目前正处于社会快速变革时期，在各种经济文化因素刺激下，传统的人际信任和制度信任被打破，各种利益格局被重新定义和建立，在新的制度信任彻底建立前，社会信任危机将普遍存在。

二是随着改革开放和利益调整步入深水区，人们追求经济利益的同时，目睹或是感受了身边许多不公平现象，对政府行为和个案正义缺乏信任感，加之资源环境有限，各行业竞争激烈，公众普遍存在怀疑和恐慌情绪。

三是随着人际交往时空的扩大，人与人之间、人与组织之间的交往都从传统的现场交流“脱域”为间接交往，各种新媒体、即时通讯的交流方式涌现，人们很难感同身受，只能通过冰冷的文字去感知对方的诚意。

（二）警民信任缺失的原因分析

现阶段，社会信任危机频发，信任机制缺失，如医患矛盾加剧、金融机构风险高发等。公众对于警察的不信任一部分是由于个案的不公正，这背后有很多原因，如警察素质良莠不齐、执法不当、个别警察在警务工作中成为群众的对立面、警民沟通缺位等，但同时警民信任缺失有着深层次的社会机制矛盾（如图1 所示）。

图1 警民信任缺失的因素

1.一般性因素

（1）不信任转嫁

个别公众对政府体制的长期不满往往在公安机关身上找到了导火索，对公安机关的不信任实质上是对公权力合法性与正当性的不信任。由于警察担负着维护社会稳定的重要职责，经常处于各种社会矛盾的最前端，处于事件现场的第一线，在民众向政府表达各类利益诉求的场合，往往是警察被置于谈判前的重要沟通位置，成为政府其他部门的代言人，个别民众对政府部门的不信任直接表现为对警察的不信任。

（2）社会认知偏差

大众舆论心态其实并不成熟，一方面迫切希望实现法治和公平正义，另一方面又积极希望以自己的主观意见影响法治运行，这样做的结果是经常会动摇司法机关的社会信赖，而对执法司法活动的信任是法治运用的基础，是现代政府实现社会管理职能的基础。比如中国的网络自媒体缺乏法治文化根基，往往片面理解舆论监督，加之网络可以迅速助推对司法机关的质疑，能够在短时间内产生巨大的社会影响力。此外，公安民警身上也容易产生影响警民双向沟通的消极心理因素［4］，主要包括认知偏差（包括自我认知偏差和对待群众的认知偏差）、情绪情感偏差等。如果对影响恶劣的涉警负面新闻持续炒作处置不及时、不恰当，公安机关就随时可能陷入负面“舆论漩涡”“舆论风暴”，进而在社会舆论和道德层面瞬间丧失执法办案、社会管理的正当性、合理性。

（3）传播关系变革

社会化媒体实现了海量信息生产，许诺了人人皆可发言的机会和资源。在众声喧哗之下，正面报道经常会遭遇“飞沫化”挑战。当人们由被动的信息接受变成问题的发布者、议题的设定者，甚至是对情绪的煽动者时，公安机关必将面临舆论危机的常态化。每个话题一经点燃便有可能迅速发酵，产生几何级的迅猛传播。

2.特殊性因素

警民沟通应该以建立信任为导向，但是在实践中，有些警民沟通的特殊要素却天然制约着信任的建立，容易引起公众的误解或是被媒体错误解读，需要在沟通与建立信任的过程中引起重视。

（1）警民沟通的“开放”制约性

“依法办事”，这是公安工作的根本前提和法律基础。目前，对于警方信息公开的主要限制有以下两类：一是对执法办案工作的保密要求，比如《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据，应当保密。二是对当事人的信息和隐私的保护要求，如《刑事诉讼法》对个人信息的保护、对未成年人的保护、对证人及其近亲属的保护等。李小波［5］认为，构建警民关系必须以沟通为起点，以互动、互信为中心，以和谐为最高标准，变公安工作的神秘化为公密结合、以公开为主。

（2）警民沟通的“平等”失衡性

公安机关的国家暴力机器和强制管理属性使公众经常处于被管理、受处罚的地位，容易产生抵触情绪，这些客观因素使警民沟通很难进入“平等”的状态，公安机关是法律上的强者，但往往又是道德上的弱者，这种强弱关系失衡在警民沟通中体现的比较明显，使得公安机关经常遭遇持续的压力和挑战。很多事件特别是涉警公共事件，最后都是在传播一个带有舆论倾向、大众化倾向的标准故事，一旦变成标准故事，背后的力量就会变得异常强大，绑架司法的结果就难以避免，信任必然缺失。

（3）警民沟通的“对话”复杂性

在全球化和全媒体时代，与其他政府部门的沟通不同，公安机关时刻经受着“聚光灯”和“放大镜”的检视与考验。所谓“聚光灯”，是指社会的目光都聚集在此，警务人员的一言一行必定受到极大关注。所谓“放大镜”，是指但凡涉警事务皆是大事，皆具有政治和文化上的隐喻色彩。由于公安工作关乎公众的基本生存权和发展境况，直接影响公众的生命状态和生活图景，因此，公众对公安系统的言行表现和社会行动抱有极高的心理预期和道德苛责。面对复杂的对话现状，就需要公安机关内部提升基层民警的公关能力，促进警民之间的有效沟通和协调，尤其是要让民警尝到善于沟通的“甜头”，感受到信任的力量。

（三）警民信任危机的案例思考

面对警民信任缺失的一般性和特殊性因素，普通治安案件上升为警民冲突事件，甚至群体事件的案例非常值得重视和研究，本文试以2013 年北京京温服装商城女子坠亡案件处置为例，阐释其中的“危”与“机”。

2013 年5 月3 日上午5 时许，在北京市丰台区京温服装商城务工的袁某从京温服装商城坠楼身亡，经法医鉴定确认为自杀。2013 年5 月8 日上午10 时许，因对商城善后工作不满，袁某部分同乡聚集在北京市丰台区京温服装商城门前反映问题。与2008 年“瓮安事件”、2012 年“泸州事件”等群体性事件的发酵经过类似，“京温商城坠亡事件”也是由一名女子死亡引起，以社会上出现骇人听闻的谣言（网上流传袁某被6 名保安轮奸，商城老板有强硬后台），家属纠集社会人员上门维权为导火索，导致的突然暴发群体性事件（具体的舆情关注趋势如图2 所示）。

图2 “京温商城女子坠亡案件”舆情关注趋势图

针对案件中出现的各种谣言，北京市公安局于事件发生1 小时后，通过“平安北京”官方微博公布聚集事件客观情况及诱发原因。当天下午，针对社会关注的坠楼原因问题，“平安北京”官方微博再次发布警方调查情况，确定袁某为自主高坠死亡，并表示调查仍在进行中，再次传递准确权威信息。为做好后续跟进引导工作，北京市公安局结合案件复核情况，于5 月9 日早晨再次对外发声，明确指出袁某系“自主高坠死亡”，并突出“家属对警方通报内容无异议”，为有效防止再次发生聚集事件发挥了重要作用。该声明发出后，立即引起媒体及网民广泛关注，新浪、搜狐、网易、腾讯、雅虎等门户网站同步进行转载，并将消息置于新闻版首页头条位置。针对网上关于坠楼女子死亡原因的种种谣言，北京警方在5 月8 日晚抓获一名造谣的嫌疑人，并于5 月9 日下午迅速发布上述消息，有效打击了网络谣言的传播。5 月11 日，《人民日报》头版就该事件刊登《自媒体有传播就有责任》的评论文章，呼吁公众对警方侦查办案少些负面猜想，少些“有罪推定”，在网络传播中，也应认真担负起公民的社会责任。5 月11 日，中央电视台《晚间新闻》《共同关注》《东方时空》等栏目均进行了专题报道。

作为一起相对成功的警民沟通案例，主要给予我们以下启示：一是自媒体时代的信息碎片化、传播即时化与现阶段社会利益多元化相互交织，导致社会舆论的非理性、突发性因素不断增强，小事件引发大问题，单纯刑事、治安案件诱发公共安全事件的概率迅速增长，需要公安机关高度重视日常沟通方式，建立与媒体的良好互信关系。二是注重把警民沟通嵌入案件侦破与案情发布工作中，把新闻媒体的舆论引导作用与公安机关的专门工作相结合，同频共振，共同发力，达到最佳沟通效果。

三 重建信任关系——警民沟通的再想象

以信任为导向的警民沟通有着天然的“开放”制约性、“平等”失衡性、“对话”复杂性，这些为新时代的警民沟通与信任建构带来了困难。公安机关有很多卓有成效的经验做法，需要针对上述沟通中的特殊因素，更有针对性地加以提炼，总结提升，这也是全面建构警民信任关系的努力方向。

（一）警民沟通与信任建构之间的关系

打击犯罪、提供便民服务、维护社会和谐稳定是警务活动的宗旨，但是其背后都蕴含着警民信任的价值理念。失去了群众信任，警务活动便失去了根基，也失去了执法的意义所在，成为了无源之水和无本之木。如果没有警民信任关系的建立，警察执法的正当性、合法性都会饱受质疑，其沟通效果就无从谈起。现实中，研究警民沟通问题应以警民信任的建构为导向，构建一种新型的积极信任关系，并按照平等、开放、协商的对话模式去行动。

按照吉登斯的观点［6］，信任关系的建立离不开沟通，警民信任关系的建构也要有良好的警民沟通。需要强调的是，警民沟通效果是一种工具理性，而信任关系建构才是更该追求的价值理性。沟通是手段而不是目的，不能把沟通仅仅当作稳定公众情绪的手段，或者应急预案中的重要环节，而应该把信任视作现阶段警务活动的重要出发点之一。

（二）建构警民信任关系的路径讨论

1.挖掘“开放”的沟通渠道

警民沟通中的信息公开有其法律制约性，但是不公开不代表不回应，在新媒体被普遍应用的当今社会，公安机关可以以更加开放的心态去回应公众关切，并且用更加丰富的平台或载体去实现警民沟通，从而建立警民信任。

统筹各类开放日、主题日、宣讲季、下基层等活动，建立线上线下联动、公众广泛参与的警民沟通平台。在新媒体时代，公安机关不再是过度控制信息的“守门员”，而应成为“开放者”。只要条件允许，就应该尽量把专家、媒体和普通群众请进来，直言不讳地坦诚相见，让各方知道真相在哪里，“红线”在哪里。要想建立真正有效的社会动员机制，不能单纯地把公众当作“被救助者”或是“被引导者”，而是要让公众主动参与警务活动或是日常体验，成为共建平安事业的一份子。譬如，让青少年懂法守法的最好办法是让他们成为普法和执法的参与者、行动者，而不只是作为被动的教育和说服对象，也正因为如此，一些国家和地区的警察部门普遍设立了青少年警校、警队等参与平台。我国的公安机关亦可尝试组建此类组织，让各类特殊的公众群体在开放和参与中培养良好的信任基础。

2.营造“平等”的沟通语境

构建良好的沟通语境需要树立双向平等的沟通理念和价值观。沟通水平固然与表达能力、技巧紧密相关，但沟通效果的好坏却首先取决于价值观问题，即表达者是否真实、真诚地希望与倾听者平等对话，因此，要建构以信任为导向的警民沟通，要靠双向平等的公共关系理念和价值观的确立开展沟通。其次才是如何把政策语言、专业语言转换为沟通语言的技能训练。只要把“公安系统”和“社会公众”皆理解为有灵魂、有人格的对话主体，把警民沟通和软实力建设真正上升为公安系统的发展战略——关注公众意见、关切公众回应，那么沟通的语言文风问题就会从根本上得到解决。

在“平等”价值观下，公安系统的沟通语言应实现如下四个重点突破：一是人格化，即避免对外宣传话语体系的“官话”倾向，与公众建立“主体—主体”之间的对话关系、表达界面和修辞风格。二是表达人性化，真正关切当事人的忧喜悲欢，及时表达出同情和善意。三是报道故事化，要善于讲故事，还原语境与主题、人物与冲突、情节与细节，避免新闻报道上的公文化。四是语言时尚化，在必要的情况下恰当、适度地使用网络语言和流行文化中的关键词，扫除陈旧保守、居高临下的沟通障碍。

3．打造“对话”的沟通机制

新媒体所倡导乃至主导的透明围观、双向对话、全面体验、深度参与、共同创造的社会文化正在茁壮生长。专业和事业的进步唯有唤起关注、体验和参与才具有公共价值。同时，正面传播飞沫化、危机常态化困境也使对话成为组织与利益相关者的相处之道——在对话中寻求底线性共识、理解和信任。为此，警民沟通应建立服务型、参与型的对话机制，不只单向输出涉警的“硬话题”，而且应该春风化雨般地向公众提供有关改善生活图景和公共安全的服务性、实用性“软话题”。

在传统媒体方面，要推进跨媒体整合传播，主动设置涉警议程，确保在公共舆论场域的权威信息源地位。对于那些尚无结论、尚难发布结论的涉警议程，亦应坚持态度优先原则，第一时间表明公安系统“关心你的关心”，以态度空间换取应对时间。在主动设置议程和积极构建话语权上，可以定期召开由主要领导干部担当发布者、介绍全局业务和业绩的新闻发布会，并坚持形成工作机制。

4．构建“中立”的沟通联盟

在危机应对中，一个重要策略就是要构建一个客观中立的外界沟通联盟，由这个带有权威的“外音”进行发声评价，这样更能引起公众的信任而非质疑。在这个联盟中，要团结、善用而不滥用意见领袖。意见领袖的真正价值在于引导涉警事件的公共讨论朝着冷静、理性、建设性的方向发展，而不是不留余地的赞美。

引入第三方评价旨在寻求多元话语的平衡。输出的信息有事实信息、意见信息，一般来说，作为当事者，说出事实信息有人听，但是自己说出的意见性、评价性、观念性的信息，对方或是旁观公众就会怀疑。但是第三方就可以在观点、意见层面引导舆论，所以在处理重大问题、重大立场、重大评价的时候，需要找到权威的第三方帮忙处理。比如公安机关要发布一个案件信息，发生的时间段，前因后果都讲清楚，如果自我评价是一个追求公平正义的公安局，一般会受到质疑，但如果是第三方出来评价该部门是一个公平正义的执法机关，那么公众大多会相信。