自然资源综合评价指标体系构建探索

左 松,胡 莉,杨丽娜

(1.重庆市规划和自然资源调查监测院,重庆 401121；2.自然资源部土地利用重点实验室重庆研究中心,重庆 401121)

2018年印发的《关于国务院机构改革方案的说明》[1]中明确了自然资源部的“两统一”职能,即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使国土空间用途管制职责。因此,对自然资源的管理应围绕自然资源部的职能、职责要求,在调查、清查自然资源基础、明确自然资源家底、对自然资源进行评价核算的基础上,针对自然资源开发利用保护等过程中存在的问题,对自然资源进行管理。我国对自然资源管理一直在推进各项资源的融合管理和综合管理,但是自然资源的综合治理,不仅要重组自然资源管理机构,更要对自然资源整体有基础性的认识和评价,因此,对自然资源进行综合评价是自然资源综合管理的基础。

随着社会经济的发展,自然资源综合评价由单项自然资源评价[2-10]逐步发展为单一目标的若干种自然资源的综合评价[11-13],为更好地支撑自然资源资产核算、国土空间规划编制、国土空间用途管制、自然资源合理开发利用和国土空间生态保护修复等自然资源管理职能,国内开始探究自然资源综合评价指标体系,由于国内相关理论的缺乏及实际应用的狭窄性,致使当前学术界对自然资源综合评价的相关研究成果相对较少。汪秉仁[14]结合国土规划工作,阐述了自然资源在综合评价得概念、意义和任务,提出了自然资源综合评价指标体系的构建方法；黄静等[15]结合当时经济社会发展背景,指出了区域资源评价的短板,进一步阐述了自然资源综合评价的必要性和意义,梳理了评价思路、评价分类,提出了综合评价的项目、指标、方法,构建了一套反映地域资源组合的多质量等级综合评价体系。在实践应用层面上,傅桦等[16]通过对主组元分析和资源保证率的计算，对北京山区自然资源进行了综合评价,提出了区域资源优势和4种资源类型；张复明[17]分析了山西省优势和劣势自然资源,分别从能源资源潜力、矿产资源、水资源、光热、土地和生物资源6个方面进行自然资源潜力评价；张理华等[18]通过分土地、水、气候、生物、矿产、旅游等6种类型建立自然资源综合评价因子模型对安徽省自然资源进行综合评价；白晓燕[19]从土地资源、水资源、气候资源、矿产资源、,能源资源、生物资源、旅游资源等7个方面构建指标体系,采用层次分析法对新巴尔虎右旗自然资源进行综合评价；于跃辉[20]分析了大兴安岭小白山自然资源基本情况,从生态价值、经济社会价值、科学研究价值3个方面对自然资源进行评价。当前，国内单项资源指标体系已非常丰富,但对于自然资源综合评价,尚未形成一个客观全面的指标体系。现有自然资源综合评价体系主要多关注数量、质量、结构等方面的指标,而“两统一”职能下反映社会、经济、资源环境和生态系统之间的相互关系,支撑自然资源管理的指标体系研究相对较少。本文根据我国自然资源状况、社会经济发展、生态文明建设要求的具体要求,构建自然资源综合评价指标。

1 自然资源综合评价发展中存在问题

1)目前,在自然资源综合评价等方面尚缺乏统筹规划与顶层设计,现有评价更多集中于区县、省市层面,缺乏基于全国范围的资源统筹和资源平衡的概念设计,缺乏全国层面的自然资源评价体系与制度,不能适应于全国统筹发展的管理要求。自然资源综合评价顶层设计的缺失,究其原因,是由于对“要素管理”的过分重视、对“综合管理”的忽视所致,长期以来自然资源主要是采取按资源类型分类管理的一种管理方式,这种管理方法是机构改革前有关部门自然资源管理的主要方法,不同自然资源要素由不同的专业部门分工管理,例如水资源要素由水利部管理,土地资源由原国土部管理等等。这种管理方法割裂了自然资源要素之间的关系,忽视了对自然资源要素之间相互作用、相互影响的关系,从而导致所谓“九龙治水”的问题。在当前自然资源“两统一”的要求下,现有自然资源要素评价已不能满足对自然资源进行全方位管理的需求。

2)分类评价多,综合评价少。长期以来,我国自然资源管理处于“碎片化”的状态,负责的部门很多,包括原国土、林业、水利、环保等,各个部门进行评价与监管时,难免出现缺乏对资源环境的统筹考虑、各行其是的情况。现有学术研究及部门管理中,单项自然资源、单要素方向的评价成果丰富,如，农用地质量评价、城市土地集约利用评价、林地等级评价等,多资源的综合评价也在逐步增加,如，土地可持续利用评价综合了土地、生态等指标,资源环境承载力评价从土地资源、水资源两个方面综合评估,林地、草地和湿地的综合评价较多,并且已发展成为服务于部门管理的常规评价工作,但系统而综合的研究仍然较少,不能适应于当前山水林田湖草综合管理的需求。

3)指标体系问题。当前没有专门针对“自然资源综合评价”指标体系的研究,与之相对应的主要是各单项资源领域的指标体系研究,对自然资源综合指标体系的具体设想仍未达成统一认识,存在同类指标重复、过程指标和结果指标混淆、部分指标测度困难等问题。结合不同主体功能区发展要求、不同区域自然资源特点尚未形成统一的评价指标体系,不能够科学评估和动态监测区域自然资源发展状况及其变化。同时,当前指标体系还存在技术标准过多,评价尺度不统一,技术标准约束力弱,操作性不强等问题,例如，土地资源分类标准不一致,也导致不同部门土地评价中采用的指标体系不统一。

4)技术手段问题。自然资源评价涉及自然、经济、区位及开发管理等诸多因素,传统的评价过程主要以人工实地调查、图件绘制及面积量算和统计分析等方式为主,评价成本高、耗时长、准确性差。GIS的运用实现了空间—属性数据一体化处理,使评价结果空间化、精准化,但未从根本上改变评价工作费时费力的情况,未实现评价手段的快速化、便捷化转变。评价周期较长,多以年度为周期开展,导致评价结果缺乏实时性、动态性,不能满足自然资源动态监管的需求。遥感手段、空间信息技术是最为直接的信息获取方式,在各资源评价领域中起着重要的作用,特别是可以使评价工作效率更高、精度更高,目前遥感手段已经在林业、生态、土地资源的评价工作的有一定的探索,但应用还不够普遍。

5)评价成果应用局限性。现有自然资源评价方向众多,同类型评价的数据基础、坐标体系、技术标准、技术方法等不统一,造成了评价成果应用的局限性,各部门评价成果之间不能有效衔接,甚至出现评价结果相冲突的情况。现有评价成果大多仅服务于单个部门的管理工作,例如，在耕地质量评价方面,自然资源部门、农业部门分别开展了耕地分等定级和耕地质量等别年度更新评价、耕地地力评价,自然资源部门更关注于耕地的利用质量等别,农业部门则关注于耕地质量和潜在生产能力,两者评价指标都包含立地条件、土壤条件、农田基础设施条件等因素指标,但耕地地力评价的土壤肥力指标更细化、更微观,且二者评价单元、基础底图不一致,使得2项评价等级结果存在不一致、难衔接的情况,也造成了2项工作成果应用的局限性,同时2项工作大量的外业样本采集、土壤化验工作又具有一定的重复性,也造成人力、财力的浪费。

2 自然资源综合评价

2.1 评价目标

立足自然资源本底特征,为自然资源管理和决策提供更为准确、详实的本底数据,开展科学梳理和综合分析,明确各类自然资源数量、质量、结构、空间分布和时间序列变化等情况,回答清楚自然资源利用现状、禀赋情况和变化特征。通过构建科学的自然资源综合评价体系,探索自然资源综合评价的总体思路和方法,查清各类自然资源家底和变化情况,揭示自然资源相互关系和演替规律,分析研判自然资源利用状况和存在问题,为完善自然资源调查监测体系,推进 “山水林田湖草”生命共同体综合治理,引导自然资源合理布局提供意见和建议。

2.2 评价对象

自然资源综合评价的对象是各类自然资源,进一步可以细化为数量、质量、结构、分布格局、演化及发展趋势以及自然资源之间所表征的各种状态。通过聚焦不同自然资源要素之间、自然资源保护利用与经济社会发展、生态保护之间的关系,可以把评价对象归纳为5个维度,分别为自然资源本底状况、自然资源高效利用、自然资源绿色保护、自然资源品质生活、自然资源治理状况。

3 自然资源综合评价指标体系构建

3.1 自然资源管理工作重点关注问题

生态功能区自然资源综合评价的目的是在调查、清查自然资源基础,明确自然资源家底,对自然资源进行评价的基础上,针对自然资源开发利用保护等过程中存在的问题,提出生态功能区自然资源的相关政策建议,对自然资源进行有效管理。生态功能区自然资源综合评价的核心在于构建合适的评价指标体系,指标体系的构建又要以评价目的作为着力点,以自然资源部2018—2022年公开发布的文件(以主题为“政策法规”“自然资源调查监测”“自然资源确权登记”“自然资源所有者权益”“自然资源开发利用”“国土空间规划”“国土空间用途管制”“国土空间生态修复”“耕地保护监督”“自然资源督查”进行相关文件收集整理)为切入口，可以看出,自然资源管理工作重点关注问题为:落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约利用与管理情况,落实自然资源开发利用中的生态保护修复、矿产资源保护及开发利用监管等职责情况,实施国土空间规划情况(重点是落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线情况)(表1)。

表1 自然资源管理工作重点关注问题

3.2 自然资源管理相关标准与规范

基于国内发布的自然资源综合评价相关的规范、标准,根据土地、森林、草地、水、湿地资源属性特点和生态功能区自然资源综合评价目的,梳理出自然资源评价相关指标。从各类指标关注的重点上看,土地资源在耕地保有量、耕地质量等级、新增建设用地规模、城乡建设用地人口密度等指标,林地资源在林覆盖率、森林蓄积量、植被覆盖状况等指标,草地资源在NDVI、草原等和草原级等指标,水资源在地表水资源、地下水资源、水资源污染状况、水功能区水质达标率、水质优良度等指标,湿地资源在湿地面积比例、净初生产力等指标,生态方面在涵养水源、固土保肥、固碳释氧、水土流失程度、土地沙化程度、石漠化程度、森林退化程度、草地退化程度、湿地退化程度等指标关注较多(表2)。

表2 自然资源管理相关标准与规范梳理表

(续表)

3.3 评价指标选择

根据自然资源开发利用的特点和自然资源管理的重点,自然资源综合评价指标体系的构建应考虑到以下几个问题:第一是自然资源的本底是否坚守；第二是保护利用修复的成效如何；第三是产生的环境影响程度如何；第四是采取的应对措施是否有效。按照DPSIR论为指导,从自然资源本底状况、自然资源高效利用、自然资源绿色保护、自然资源品质生活、自然资源治理状况五个大的维度出发,建立指标体系方案(表3)。

表3 指标体系

1)自然资源本底状况维度。需要回答的主要问题是自然资源的数量、质量状况,自然资源变化的趋势情况。从自然资源的自然禀赋出发,主要针对土地、森林、草原、湿地、水等自然资源,反映自然资源的数量、质量的状况。

2)自然资源高效利用维度。需要回答的主要问题是自然资源利用程度情况和自然资源节约集约程度情况。从自然资源的生产功能出发,主要针对土地资源和水资源,反应自然资源开发利用情况,包括利用程度、开发强度和利用效益三个方面。

3)自然资源绿色保护维度。需要回答的主要问题是耕地保护制度落实情况及自然资源开发利用中的生态保护修复、矿产资源保护修复及开发利用情况。从自然资源的生态功能出发,主要针对耕地、森林、湿地,反应生态保护数量、生态保护功能的状况和变化；从自然资源保护利用活动产生的环境及生态问题出发,反应碳汇能力。

4)自然资源品质生活维度。需要回答的主要问题是自然资源是否满足居民对高品质生活的需要。侧重反映自然资源服务生活功能的状态,从公共服务功能出发,主要考虑公共服务能力、绿色集约和城乡统筹。

5)自然资源治理状况维度。需要回答的主要问题是从自然资源监管、生态保护修复等方面评价自然资源的治理情况。反映自然资源管理和国土空间保护修复政策措施的成效，主要考虑资源监管与生态修复情况。

4 结语

4.1 做好自然资源评价顶层设计

以往自然资源评价工作主要是业务部门自评自用,现为适应自然资源统一管理要求,需统一开展自然资源综合评价,相应的“顶层设计”应围绕综合评价展开。一是要制定评价工作指导意见或实施细则,统筹部署区域自然资源评价工作；二是制定完善综合评价法律法规,保障评价工作顺利开展；三是率先考虑评价成果的应用,促进评价工作与政务需求相结合。通过对自然资源利用状况进行综合评价,为区域资源节约集约利用和可持续发展提供基础依据；将评价工作与自然资源负债表编制相结合,评价结果与官员政绩考核挂钩,加强评价结果监督问责。

4.2 开展全要素自然资源综合评价

现有自然资源评价成果主要为单要素、单方向评价,不能满足当前自然资源管理“两统一”政策形势要求,也不符合山水林田湖草生命共同体理念。为适应自然资源统一管理需求,统筹推进全域生态文明建设,必须开展集土地、矿产、森林、草原、湿地、水等资源于一体的全要素自然资源综合评价。以全国、区域或专题为目标,通过统计汇总自然资源调查监测数据,从数量、质量、结构、生态功能等角度建立科学的自然资源评价指标体系,开展自然资源现状、开发利用程度及潜力分析,研判自然资源变化情况及发展趋势,综合分析自然资源、生态环境与区域高质量发展整体情况。以各专项自然资源评价为基础,构建自然资源综合评价指标体系,评价各类自然资源基本状况与保护开发利用程度,评价自然资源要素之间、人类生存发展与自然资源之间、区域之间、经济社会与区域发展之间的协调关系,为自然资源保护、合理配置与开发利用提供决策参考。

4.3 分区分类 多维度多指标构建指标体系

目前自然资源评价尚未形成较为成熟的综合评价指标体系,建议采取“分区、分类,多维度、多指标”思路构建自然资源综合评价指标体系,实现自然资源精细化评价。其中“分区、分类”指根据不同自然资源聚集区构建相应的指标体系,“多维度、多指标”指从资源承载力、资源开发利用、生态保护等维度筛选与改进现有各单项自然资源评价指标,构建自然资源综合评价指标体系。

4.4 统一评价标准与方法

现有自然资源评价技术标准、评价尺度、数据收集与管理方法等因部门而异,导致评价成果应用范围受限,难以满足自然资源统一管理的政策需求。要拓展评价成果应用范围,增强评价成果时效性,需要做到三个“统一”。一是要统一评价标准。通过梳理、融合各部门现有自然资源评价技术标准的适用范围、优势与局限性,择优选取适宜的标准,建立起自然资源综合评价技术标准体系,并根据不同的资源类型和管理需求,选取典型区域进行评价标准的实证分析。二是要统一评价尺度。空间尺度方面,明确以自然资源聚集区作为综合评价单元；时间尺度方面,明确开展自然资源年度评价和季度监测统计。三是要统一数据收集与管理方法。评价数据统一从国家和省级层面已掌握的数据中获取,部分未掌握的数据采用卫星、无人机、人工调查等方式获取；确定数据库建设标准,将分散在各个部门的自然资源数据进行统一管理,建立起集影像、类型、分布、面积和权属为一体的自然资源管理数据库。