长春市脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的对策研究

张传娜

（1.长春金融高等专科学校金融学院，吉林 长春 130124；2.吉林省普惠金融研究中心，吉林 长春 130124）

一、引言

全面实施乡村振兴战略是巩固脱贫攻坚和全面小康建设成果的必然要求，是率先实现农业农村现代化的必由之路，更是释放和激发社会主义现代化建设潜力和后劲的必要方法。随着党中央主导的脱贫攻坚战取得全面胜利，长春市也进入了从脱贫攻坚向乡村振兴转化的全新阶段。因此，对脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的理论进行全面梳理，认清长春市脱贫攻坚与乡村振兴衔接的现状，剖析长春市在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接中存在的问题，对长春市实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接具有重要意义。

二、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的理论

（一）脱贫攻坚与乡村振兴在时间上存在交汇和衔接

脱贫攻坚战的时间跨度是2012—2020年，而乡村振兴的时间跨度是2017—2050年。国家将2018—2020年定为两大战略的“三年交汇期”，将2021—2025年定为两大战略的“五年过渡期”，顶层话语则由“协同推进”切换为“有效衔接”。［1］在交汇期内，两大战略总是相伴出现，如：《乡村振兴战略规划（2018—2020年）》要求“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的领先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进。”［2］［3］在过渡期内，两大战略有效衔接的顶层话语正式形成，完整表述是“巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。这一时期，各级党委和政府的重点工作是帮扶脱贫地区巩固脱贫成果，缩小城乡差距。

（二）乡村振兴的目标是脱贫攻坚目标的延续和提升

脱贫攻坚的初衷是消除绝对贫困，使贫困群体达到不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全都有保障的基本目标。而乡村振兴要在消除绝对贫困的基础上，解决相对贫困的问题，其总目标是实现农业农村现代化、实现农村富裕。二者的出发点都是为了改善农村贫困的现状、全面建成小康社会，差别在于脱贫攻坚是短期目标、而乡村振兴是长期目标。乡村振兴的目标是在脱贫攻坚目标基础上的延续和提升，二者在目标层次上是由近及远、由低至高的，是需要逐步推进、循序渐进去实现的。

（三）脱贫攻坚与乡村振兴是基础与保障的关系

脱贫攻坚是“雪中送炭”，而乡村振兴则是“锦上添花”。长期以来，由于自然环境和地理条件限制，贫困地区（特别是深度贫困地区）的生态系统比较脆弱，在这些地区进行基础设施建设的成本相对较高、难度相对较大，致使这些地区的基础设施水平发展滞后。基础设施水平是制约贫困地区经济发展的关键因素。国家通过实施精准扶贫，倾全国之力决胜脱贫攻坚战役，使贫困地区的基础设施条件得到了明显改善，也为乡村振兴战略的实施奠定了基础。［4］

实施乡村振兴战略是脱贫攻坚的全面升级，是保证脱贫质量的长效机制。脱贫攻坚战的胜利不代表贫困的终结，还有部分脱贫人口依然徘徊在贫困线上下，一旦遭遇天灾人祸极易再度回到贫困状态。通过实施乡村振兴战略，引导资本、人才、技术等生产要素从城市流向乡村，能够为农村发展注入新动能，可有效推动农村产业发展。无数经验和事实都证明只有产业发展才能有效提升农户（特别是贫困户）的自我发展能力，从而促进农户、特别是贫困户的收入增长，帮助他们彻底摆脱贫困。

（四）脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑

脱贫攻坚与乡村振兴之间的内在联系具有两面性：一方面，二者内在逻辑具有相似性和一致性，“内容共融、作用互促、主体一致”［5］；二是二者之间存在差异和不同，脱贫攻坚具有特殊性、局部性、紧迫性和突击性，而乡村振兴则更具综合性、整体性、渐进性和持久性［6］。卫志民、吴茜（2021）分析了脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的政治逻辑、行政逻辑和治理逻辑，认为：国家作为政治决策者，是基于国情、社情、民情提出的脱贫攻坚与乡村振兴的战略耦合要求；政府作为国家政策的执行者，应积极执行、共同合作，推动脱贫攻坚与乡村振兴各项政策举措落实落地；乡村作为脱贫攻坚和乡村振兴政策实施的末端，是承接脱贫攻坚与乡村振兴的主体，其治理体系、制度环境，对于发挥两大战略作用，达成两大战略目标，起着关键作用。［7］黄祖辉、钱泽森（2021）认为需准确把握脱贫攻坚与乡村振兴两大战略有效衔接的内在逻辑，指出要实现两大战略有效衔接，前提条件是战略目标和内容的变动与提升，核心动力是农户内生动力的培育与内嵌，重要保障是战略实施保障机制的融合与优化。［8］

（五）脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径

高强、曾恒源（2022）指出衔接过渡期的定位在于“过渡”，实际目标是“衔接”，重点是做好工作体系和政策举措的转移接续。具体做法上：黄祖辉、钱泽森（2021）认为要推进脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接，要做到有“继”有“续”、有“旧”有“新”、有“破”有“立”，即：通过“破”局限、“立”新格局，汲取“旧”经验、实现脱贫攻坚成果的“继”“续”。［8］杨肃昌、范国华（2022）提出脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接应该包括三个步骤，即对于脱贫攻坚成果，要在巩固的基础上实现新的拓展，继而再与乡村振兴的要求进行有效衔接。［9］颜德如、张玉强（2021）认为要做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，需要搭建三条“回归”路径：一是“回归乡村”，需要做实和增强乡村发展的主体性资格；二是“回归现代化”，需要加强乡村的硬件（基础设施）和软件（治理体系和体制机制）建设，使之符合农村现代化的要求；三是“回归农民”，通过提升农民自身发展的内生动力，达到增强乡村“造血”能力的目的。［10］

三、长春市脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现状及存在的问题

（一）长春市在脱贫攻坚中的努力与取得的成就

长春市委市政府为贯彻落实国家《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《“十三五”扶贫攻坚规划》，于2016年出台了《关于全面推进脱贫攻坚的实施意见》，从市委市政府层面组织各级党委政府着力落实推进脱贫攻坚的各项任务，加快推进精准扶贫各项任务的实施。［11］长春市在落实脱贫攻坚任务方面，主要采取了以下措施：一是努力发展生产，二是保护生态环境，三是发展教育，四是提高医疗保险参保率、大力开展医疗救助，五是实施社会保障兜底措施。在具体落实过程中采取一事一议帮扶脱贫措施。

从数据来看，2016—2020年，长春市委市政府的主要工作包括：（1）人员方面：总计向贫困村派出941位驻村干部，其中包括348位第一书记。（2）组织方面：全市175个部门承担包保工作任务，其中包括2家省级单位，69家市直机关部门（单位），104家县级单位。（3）协调推进方面：长春市委召开5次脱贫攻坚领导小组会议、11次常委会，协调推进脱贫攻坚战役走向胜利。

从数据来看，长春市脱贫攻坚取得的成果包括：（1）全市154个贫困村全部摘帽，达到脱贫标准的建档立卡贫困人口为62 810人，涵盖30 327个贫困家庭。（2）全市改造危房12 849座，完成877个村集中供水工程，建设完成1 890个标准化的村卫生室。（3）医疗保险覆盖100%贫困人口。（4）全市27 609人获得社会保障兜底救助。

（二）长春市脱贫攻坚与乡村振兴衔接中的新面貌

1.乡村振兴呈现新格局

长春市成立了乡村振兴战略领导小组，由市委书记、市长担任组长；领导小组分设5个推进组，由副市级领导担任组长。乡村振兴工作实行“五级书记”负责制。相关部门先后出台《长春市乡村振兴规划（2018—2022年）》《关于全面推进乡村振兴战略的实施意见》《关于坚持农业农村优先发展推进乡村振兴的实施意见》《关于抓好“三农”领域重点工作补齐全面建成小康社会短板的实施意见》等重要指导文件。目前，长春市已经形成党委领导、系统推进、各方参与、共建共治的乡村振兴新格局。

2.脱贫攻坚取得新突破

在精准帮扶、精准施策的指导下，长春市已经取得脱贫攻坚战的全面胜利，农村贫困人口基本实现“两不愁三保障”。同时，全市建成投产644个产业扶贫项目，贫困村和贫困人口内生发展动力有所增强，贫困人口人均收入水平明显提高。

如图1所示，2016—2020年，长春市农村居民的人均纯收入从12 576元增长到16 636元，年平均增长率为7.2%；同一时期，长春市城镇居民人均可支配收入从27 195元增长到34 560元，年平均增长率为6.3%。从总体上看，长春市城乡居民的收入水平都取得了较大幅度的增长，但从绝对数来看，城乡居民的收入水平差距依然较大。究其原因，主要是城乡居民收入基数差距过大，以至于短期内这一差距很难缩小。但是，可以预见的是未来城乡居民收入水平可以实现协调均衡增长。因为从增长率来看，农村居民收入水平增长更快，农村居民人均纯收入年平均增长率比城镇居民高近1个百分点。这也正是国家提出脱贫攻坚与乡村振兴衔接的意义所在，更是提出脱贫攻坚与乡村振兴衔接过渡期的意义所在。

图1 城镇居民与农村居民的人均收入及其增长率① 数据来源：《吉林统计年鉴》

3.农业现代化迈出新步伐

如图2所示，“十三五”期间，长春市的农业机械化水平逐年提升。2016—2020年，长春市农业机械总动力从660.39万千瓦增长到1 040.8万千瓦，增长了57.60%，年平均增长率为9.74%。②数据来源：《吉林统计年鉴》农业机械化水平的提升，有效保障了长春市履行维护国家粮食安全的重任。长春市粮食产量常年保持在240亿斤的阶段性水平，榆树市、农安县、公主岭市常年位居全国产粮大县的前3位。农产品加工业稳定成为全市第二大产业，规模以上企业产值实现607.4亿元。优质畜牧业发展迅速，实现554.4亿元产值。近年来，长春市的园艺特产业也取得了蓬勃发展，“四区一带”建设成果显著，产值达到263亿元。③数据来源：http://nw.changchun.gov.cn/dcyj/zdkt/202111/t20211118_2939878.html,2021-10-06同时，为了响应国家创建绿色有机农业示范市的号召，长春市成功打造了优质玉米的“黄金名片”和绿色水稻的“白金名牌”，彰显了长春市农产品的优质形象。

图2 2016—2020年长春市农业机械总动力及增长率

4.农村环境、乡村治理及农业农村改革均实现新提升

（1）通过开展农村人居环境集中整治行动，现已经基本实现农村环境净起来、绿起来的目标，村容村貌美起来的轮廓已经显现，美丽乡村逐渐成为市民休闲娱乐、农民宜居宜业的家园，农民群众幸福感、获得感显著增强。

（2）在党的组织领导下，乡村已经逐步建立法治与德治、自治相结合的现代治理体系。农村基层党组织规范化建设基本完成，村级“两委”换届人选全部提前到位，农村基层党组织战斗堡垒作用明显增强。双阳区“1+3+X”基层治理体系成为全国典型。

（3）在农业农村改革方面，主要取得了如下进展：一是农村集体产权制度的改革已经进入相关成员身份确认阶段；二是已完成农村宅基地现状统计确认工作；三是已经确立农村承包地“三权分置”体系；四是在农村金融方面，“三支柱一市场”体系建设取得显著成效。这些新的进展表明城乡融合发展体制机制都在加速完善，阻滞资源要素下乡的壁垒正在逐步破除。

（三）长春市脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接过程中存在的问题

当前长春市“三农”建设已有很好的农业基础和发展空间，但依然存在城市和乡村发展水平不够均衡、农业农村发展程度不够充分等问题，具体情况如下：

1.思想认识不足

农民、特别是贫困地区的农民，往往接受新思想的能力较差，看待问题有些短视。在取得脱贫攻坚战全面胜利后，农村贫困人口基本实现了“两不愁三保障”，一部分村民开始满足于现状，不思进取的思想再次占据上风，甚至有些村干部也不能清楚认识脱贫攻坚与乡村振兴之间的关系，认为带领乡亲们脱贫已经完成了现阶段党交给的任务，可以松口气、歇歇脚，至于乡村振兴的问题可以留着以后再去考虑。这些消极懈怠的思想不利于巩固脱贫攻坚成果，对乡村振兴战略的实施更是会产生一定的阻滞作用。

2.产业发展水平不够高

近年来，我国的扶贫政策由“输血式”转向“造血式”，从救济为主、保证贫困人口的生存需求转向产业扶贫、为农村居民创造美好生活。但是，在当前的发展条件下，产业发展质量制约着产业扶贫的可持续性。例如，部分扶贫项目以乡村现有的优势产业为核心，发展经济作物种植和家禽、家畜养殖。这些产业在短期内可以帮助农户脱贫，但是，由于缺乏创新性和外延性，并不具备长期发展的优势。同时，针对农村地区的一些产业所开展的金融扶贫项目往往带有福利性质，并非追逐利益的金融资本的最佳选择，这就会使得相应的项目缺乏持续性和延展性。

长春市一直在努力发展各项扶贫产业，但仍存在较大发展空间。存在的主要问题包括：一是长春市作为农业大市，近年来一直都在努力进行农业转型升级，但转型升级的步伐较慢；二是农村基础设施短板突出，农村道路大多超期服役、农村生态环境依然十分脆弱；三是现代农业发展的总体质量不高、产业链条短、品牌竞争力不强，小农户生产与现代化流通对接困难。上述问题致使长春市在农业方面虽大但不强。

3.农业农村发展内生动力不足

虽然长春市农村居民收入水平一直在稳步提高，但与全国农村平均水平相比依然有差距。2020年，长春市农村居民人均纯收入为16 636元，而同期我国农村居民人均纯收入为17 132元，差距近3个百分点。①数据来源：《吉林统计年鉴（2021年）》《中国统计年鉴（2021年）》长春市农村居民收入水平偏低的主要原因在于内生发展动力不足，主要表现为：（1）长春市县域经济的发展速度放缓，村级集体经济普遍薄弱，年经营性收入50万以上的集体经济强村仅占5%。（2）农村老龄化比较严重。第七次人口普查数据显示：九台区、农安县、榆树市、德惠市和公主岭市的60岁以上人口占比分别为：24.07%、23.91%、24.63%、23.53%和23.97%，整个长春市60岁以上人口占比为20.85%，县域人口老龄化严重，农村人口老龄化问题只会更加严重。（3）农民受教育水平偏低。第七次人口普查数据显示：九台区、农安县、榆树市、德惠市和公主岭市15岁及以上人口平均受教育年限分别为9.24年、8.82年、8.56年、8.83年和9.51年，整个长春市15岁及以上人口平均受教育年限为10.69年。①数据来源：长春市第七次全国人口普查公报（第四号）受教育水平偏低直接导致农民的科技素质、职业技能偏低，农民较低的受教育水平制约了农村发展的内生动力。

四、提升长春市脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接水平的建议

根据前文的分析，对进一步提升长春市脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接水平提出如下建议：

（一）理顺三个关系，统一思想认识

一是理顺主责与主体的关系。脱贫攻坚与乡村振兴都是党领导的、需要各级党政机构通力合作、共同推进落实的重大战略。因此，两大战略是各级党政机构的主要责任。省市县乡村五级书记需要加强理论学习，进一步强化和健全党委统一领导、压实党政主体责任，切实做好“以党建促脱贫”向“以党建促振兴”的转变工作。同时，还要不断强化农民的主体地位，用脱贫攻坚向乡村振兴过渡的理论来武装广大农民的头脑，激发其内生动力。

二是理顺优先与同步的关系。脱贫是“攻坚战”，是乡村振兴的前提和基础，关键在于补短板、守底线；而乡村振兴是“持久战”，是脱贫攻坚的巩固和提升，关键在于谋长远、抓全面。在实际工作中，要不断增强融合推进、协调推进的意识，坚持做到巩固、拓展脱贫攻坚成果和加快推进乡村振兴“两手一起抓”“两手都要硬”。通过同步谋划、协调推进，能够有效避免在农业农村发展过程中的重复建设问题，有利于节约资源。

三是理顺塑形与塑魂的关系。随着贫困村出列和贫困人口脱贫，基层乡村的环境、贫困群众的面貌都在不断变好。但就像美丽乡村不能代替文明乡村一样，这些都只是外在的塑形，更重要的是内在塑魂。这就需要通过实施乡村振兴战略来繁荣乡村文化，建设乡风文明，让农村留下“良俗”，移走“歪风”。通过让农民切实感受到脱贫攻坚与乡村振兴带来的外在和内里的变化，增强大家对两大战略的认同感，化解因消极情绪给战略实施所带来的阻滞。

（二）推进四项建设，促进产业兴旺

长春作为农业大市，未来的目标是把长春建设成为农业强市。为此，需从以下四方面着手：

一是推进现代化绿色大粮仓建设。通过采取以下五项措施来确保粮食作物播种面积稳定在2 300万亩以上、粮食生产能力提升到260亿斤阶段性水平。（1）加强黑土地保护。加强对公主岭、榆树、农安、德惠等县（市）区黑土地的保护利用，切实保护好“耕地中的大熊猫”，加快高标准农田建设。（2）继续提升农业机械化水平，加强关键技术环节机具研发，由主要生产环节机械化向生产、收获、加工全过程机械化迈进。通过提升农业机械化水平来提高生产效率，增加单位成本产出的目的。（3）加强农业科技创新。实施“科技强农”工程，持续引进高端人才和农业科研院所开展关键核心技术攻关，推广高产高效、绿色生态技术，用科技赋能农业高速发展。（4）需要保持稳定的惠农政策。通过加大产粮大县转移支付力度和种粮农民补贴力度，确保产粮大县不吃亏、种粮农民有稳定收益，避免出现“谷贱伤农”的现象，进一步调动地方政府抓粮和农民群众种粮两个积极性。（5）加强农产品品牌建设。力争打造一批“长字号”优质农产品品牌，利用品牌效应来促进产业效益提升。

二是推进“菜篮子”建设。“菜篮子”是增加农民收入的一个重要途径。（1）通过建设长双、长九、长德榆、长农特色农业产业带和长春环城特色农业示范区，推进设施园艺提档升级，重点发展蔬菜、瓜果、食用菌、苗木花卉等特色产业，打造“中国北方优质蔬菜生产基地”。（2）通过打造生产规模适度、质量安全可靠、符合环保要求、产业良性闭环的粮畜循环发展带，提升畜牧业发展水平，打造精品畜牧业品牌。（3）通过创新“菜篮子”营销方式，促进产品产销衔接，保证农民持续增收。具体措施：推进绿色优质农产品产地批发市场、田头市场建设，支持建设蔬菜果品批发市场和大型农产品物流园区，推动“菜篮子”经营主体与大型商超对接合作，鼓励推行农产品配送、电商营销等新型营销模式。支持农产品冷链物流、仓储设施建设，完善“菜篮子”产品储备制度，建立信息监测预警机制，发挥“菜篮子”保供稳价作用。

三是推进农产品加工业转型升级。农产品加工业是长春市的重要支柱产业，在推进乡村振兴中起着关键作用，需要集中力量推进其转型升级，具体措施包括：（1）以农产品深加工和现代食品工业为重点，做大做强健康食品、玉米化工、优质大米、特色农业、饲料加工、肉牛、生猪、肉鸡、梅花鹿、农畜副产品深加工“十大”产业链，提升精深加工的能力和水平。（2）继续加大农业招商引资工作，通过重大项目带动农业产业化发展。同时，建议开展农业龙头企业评定工作，在“十大”优势产业中培育“领军型龙头企业”和“骨干型龙头企业”，以“龙头”拉动各产业链转型升级。（3）实施差异化协同发展战略，各地要加强地区间产业协作和产业链补充对接工作，协同打造种养业、农产品加工业等特色优势产业联盟，打造超强优势产业集群，建设一批农产品加工业集中区和示范区。（4）建立长春市农业产业化引导基金，发挥财政资金的撬动和杠杆放大效应，引导社会资本积极投资农业产业化经营。

四是推进新产业、新业态建设。丰富和发展新的产业、新的业态，能够有效达到“延长产业链、拓展价值链、贯通流通链”的目的，从而推动农村一二三产业深度融合。具体措施：（1）引导市属国有企业参与到产业园区的建设中去，加快现代农业产业园区的建设速度。（2）积极推进农业与第三产业深度融合，加快建设一批农业嘉年华、田园综合体项目。（3）加快构建农业社会化服务体系，打造一批农业产业化联合体、农民合作社联合社、家庭农场发展联盟、农村“三资”服务中心等，促成小农户与现代农业发展有机衔接。（4）加快发展农村电子商务，完善电子商务相关配套设施，打通农产品出村进城的最后一公里。

（三）加强两方面保障，提升内生发展动力

一是加强新型农业经营主体培育壮大保障。新型农业经营主体是新时代实施乡村振兴战略的重要推动力量，包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等。长春市相关部门应通过政策引导和培训等方式，支持和培育新型农业经营主体创建；支持通过“园区+基地+企业（合作社）+农户”的模式，建立农村一二三产业融合发展平台，延长涉农产业链条，从而壮大新型农业经营主体。通过发展壮大农村集体经济、培育农村新型集体经济组织，探索创新村集体经济发展新路径，提高集体资源、资产、资金配置效率，提升集体经济薄弱村的内生发展动力。

二是加强乡村振兴人才队伍建设保障。健全和完善乡村引才、育才、用才、留才配套机制，培养和造就一批规模宏大、结构优化、布局合理、素质优良的农村人才队伍，为实现乡村全面振兴提供人才支撑和智力保障。（1）通过开展职业培训等方式，提升农民职业素质，为乡村振兴培育会技术、懂经营、善管理的新型职业农民。（2）通过提高乡村社会事业人才福利待遇，培育和壮大乡村社会事业人才队伍。通过“县管”“县聘”的方式，保障乡村教师、乡村卫生健康人才的待遇。（3）引导各层次人才服务乡村振兴，着力推动各类人才返乡，推进企业家、高校毕业生、退役军人到乡村创业、就业，鼓励选调生、大学生等优秀人才到村任职，推动农业科技人才到乡村兼职、挂职。