宏观视角下我国食品安全监管研究综述

冯美菱，王素珍*，叶青，李静，吴绍峰，朱瑶

1. 江西中医药大学中医药与大健康发展研究院（南昌 330004）；2. 江西中医药大学计算机学院（南昌 330004）

食品安全是社会共同关注的话题，它既与人民群众的身体健康和生命安全密切相关，也在一定程度上制约着社会的发展进步。2019年5月，中共中央国务院发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》表示，为满足人民日益增长的美好生活需要，对加强食品安全工作提出新的更高要求，必须深化改革创新，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，进一步加强食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”[1]。学术界围绕食品安全监管进行相关研究，产生了一些研究成果。为了解食品安全监管的研究现状，从食品安全监管制度、监管手段等方面对食品安全监管的现状进行综述，剖析我国食品安全监管存在的问题，进而为我国食品安全监管未来发展提供对策建议。

1 食品安全监管制度研究

“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题是关乎世界各国人民群众的热点问题。为保障各国食品安全和社会和谐稳定发展，各国加大食品安全监管的力度，建立起各自的食品监管制度。根据现有研究总结得出，食品安全监管制度研究主要集中在对监管机构及其职责、相关法律法规、食品安全标准、食品安全信息等方面的研究。

1.1 监管机构及其职责研究

作为世界上人口数最多的发展中国家，我国始终以人民利益为中心，历来重视食品安全监管，不断探索和创新适合我国国情的食品安全监管模式，确保舌尖上的安全。不同于国外的食品安全制度，我国在2018年之前呈现的是分段监管的食品安全监管模式，国务院食品安全委员会宏观协调，地方政府负总责。这种分段监管就会出现各监管机构权责不清、多头监管或者重复监管等问题，导致监管难见成效。2018年3月，十三届全国人大一次会议第四次全体会议通过表决，将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家食品药品监督管理总局这3个部委的职责（进口食品的食品安全监管职责划归海关总署）划入国家市场监督管理总局总管，实现大市场中的大食品安全监管的目标，有利于减少监管机构数量，从而改变政府机构繁多、职能交叉的现象，提高政府监管效率。虽然我国食品安全监管制度一直随时代更新完善，但是相对于国外的监管经验而言还有所欠缺，因此不少学者在研究食品安全监管体系时都会与国外发达国家进行比较。黄亚莉[2]分析美国的食品安全监管体系后，总结得出美国在监管机构设置、法律制定、食品业者相关配合制度等方面的监管优势。周宁馨等[3]认为芬兰作为欧洲部门集中式监管食品安全的代表，其监管体系值得我国在食品安全预警系统、法律标准、机构资源、安全教育方面去学习借鉴。孙德超等[4]也认为我国可以借鉴发达国家食品安全监管的做法，在加强食品安全监管法律体系建设、确保食品安全监管专门机构的独立运行、实施全程监管方式和食品安全风险管理等方面来完善我国食品安全监管制度。罗杰等[5]则通过对香港特区食品安全监管相关制度进行分析研究，比较差异后，结果发现香港特区实行的单一部门的集中监管体制，这一监管体制有利于提高监管部门的监管效率。对此，史娜等[6]认为我国未来应该建立起食品安全风险管理制度来应对解决食品安全监管机构模式不统一、市场现状复杂多变而预警机制尚未完善的问题。任芙英[7]分析我国食品安全监管碎片化的现状后，认为我国食品安全监管应当注重整体性治理，协调整合政府部门、企业和社会各监管主体，配备优化监管绩效考核、基层协调网络、法律法规等监管体制，最后充分利用先进科学技术促进食品安全信息共享公开、食品供应链全程溯源、检验机构先进化发展，促进监管主体、监管体制、监管过程的协同运作。

1.2 相关法律法规研究

食品安全问题是全世界的热点性问题，要保障食品安全，就要建立起严格的市场准入标准，还需用法律法规来规范市场准入标准。齐萌[8]认为要转变我国食品安全监管模式应对我国食品安全的威权监管模式失灵问题，具体制度的设计是食品安全合作治理模式成功的关键，在制度设计时，应着重食品安全法律规则的问题导向、多维度的合作关系、责任共担体系、信息共享制度等方面的建立。宁立标[9]分析印度食品安全监管制度发现，虽然印度在出口食品标准方面符合国际标准，但是对国内特别是农村地区的食品安全监管还很不到位，这与其自身经济发展水平有关，鉴于此，我国应当汲取教训，立足本国国情，建立统一的监管体制，完善监管者权力制约机制，并强化食品安全的司法保障。范婴[10]通过概述美国的食品安全监管法律制度，总结出在监管理念、法律配套体系、信息公开制度、严惩违反行为、增强监管队伍等方面对我国食品安全监管体系建设的启示。李丹等[11]从对比美国和中国不同经济发展阶段食品安全问题的特征、食品安全法律法规演进规律，认为未来中国食品安全法律法规应对的重点在农兽药残留、环境污染引起的食品安全问题方面。因此，我国在制修订食品安全法及相关法时，要充分优先考虑环境因素，预防性地立法规避事故发生。郭云鹏[12]研究发现我国食品安全监管法律体系中部分条文并不完善，且对企业约束监管较少，这就很容易造成食品安全隐患。马克思主义哲学表示，上层建筑是指建立在一定经济基础上的社会意识形态及与之相适应的政治法律制度和设施等的总和。良好的上层建筑必定拥有好的政治、法律制度等，在复杂多变的新时代下，要与时俱进地完善食品安全法律体系。

1.3 食品安全标准研究

我国食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品安全风险评估结果是制修订食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据。制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠。徐玮等[13]将我国食品安全标准按照内容和制定主体进行分类，其中根据内容分类可分为基础标准、产品标准、生产经营规范标准、检验方法与规程标准、食物中毒诊断与其他标准；根据制定主体分类可分为食品安全国家标准、食品安全地方标准、食品安全企业标准，并表示将食品安全标准全方位应用于食品安全监管才能充分发挥食品安全标准应有的效能。但是我国食品安全标准仍然存在着些问题，总结前人研究，大致可以分为几类：一是与食品安全标准相对应的法律法规不够完善，法律效力有待提升；二是食品安全标准的内容和界定范围不清晰，有待进一步界定；三是食品安全标准的制修订主体和主体责任不明确，应明确制修定主体和主体所担责任；四是我国食品安全标准与国际标准接轨情况不尽人意，应及时更新标准，根据国内实际情况，学习国外食品安全标准的优秀经验。面对我国食品安全标准存在的问题，陈维佳等[14]认为要完善我国食品安全标准体系，立法是最重要的决策和顶层设计。樊永祥等[15]认为我国食品安全标准管理存在问题，并对现行《食品安全法》提出：明确食品标准的制定主体、明确食品标准的范围、明确临时管理限量值的制定主体和制定程序、加强对食品生产经营过程中的食品安全要求的实施、调整食品添加剂和食品相关产品的准入模式、调整食品安全地方标准和企业标准的管理模式、加强对国际食品法典标准的参与力度等建议。徐子涵等[16]同样认为我国食品安全法律体系存在问题，并且除《食品安全法》需要进行修订调整外，食品安全标准自身及其执行也存在问题。未来在不断完善我国食品安全标准的同时，标准时效及内容也要对标国际，向国外发达国家学习各类食品安全标准的规定，及时更新调整食品安全标准。

1.4 食品安全信息研究

维护食品市场的良性运行是监管者的职责，获得食品安全信息是消费者的权利，保障食品安全是经营者的义务。从经济学的角度，食品安全事件的发生是市场失灵的表现，从信息角度被称为“信息不对称”和食品安全信息透明度低。吴林海等[17]认为食品安全风险的本质是信息不对称问题，食品安全信息透明度的缺失会在很大程度上造成安全事件多发。王中亮等[18]以信息不对称视角作为切入点，基于政府部门、食品企业和消费者的行为分析，分别构建参与主体之间的动态博弈模型，并通过对比分析信息不对称与信息对称两种情况下均衡解的变化，说明构建食品安全信息交流非常必要。王磊等[19]总结国内外关于政府食品安全监管信息透明度和公众参与食品安全监管信息透明度的研究成果表示，要提高食品安全监管信息的透明度，进一步投入公众参与食品安全监管的研究。为缓解食品安全信息不对称问题和减少食品安全问题的发生，构建我国食品安全监管信息透明度评价指标体系，将公众评价纳入信息公开评价的指标中，进而规范监管主体的信息公开行为。

我国是人民当家作主的人民民主专政国家，人民的利益高于一切。习近平总书记反复强调，创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。在食品安全监管问题上，人民群众作为利益相关者，应该参与到国家和社会治理当中来。《中华人民共和国食品安全法》第三条：食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。其中，食品安全社会共治是指调动社会各方力量，包括政府监管部门、相关职能部门、有关生产经营单位、社会组织乃至社会成员个人，共同关心、支持、参与食品安全工作，推动完善社会管理手段，形成食品安全社会共治的格局。上海市坚持食品安全共治共享工作理念，在形成食品安全共治格局这一愿景下做出了“一、二、三、四组合拳”的行动，未来将继续探索建立食品安全社会共治成熟度评价模式，以期长效发展[20]。徐国冲[21]通过对2003—2017年中央层级联合发布的55份食品安全政策文本进行内容分析，得出政府-非政府机构之间合作的逐渐强化，我国食品安全社会共治格局正逐步形成。张佳萌等[22]利用citespace软件分析得出，我国食品安全监管主要是围绕在监管绩效、风险管理、社会共治等方面。社会共治的形成有利于我国食品安全监管的有效推进和运行，因此，社会公众参与食品安全监管是非常必要的。牛亮云等[23]认为公众参与是我国食品安全监管的必然选择，公众参与可降低政府的政治风险进而缓解社会风险，适当借鉴美国和日本的立法参与、执法参与、司法参与、制度环境方面的经验以完善我国食品安全监管公众参与体系。同时，为保障我国公众能够真正参与到食品安全监管的全过程，我国应该学习借鉴外国在食品安全信息溯源方面的配套建设。徐洁[24]以兰州市为例，对食品安全溯源信息公共服务进行研究分析，表示需要建立食品安全溯源信息的政府机构、食品生产企业、食品行业组织、食品行业协会、各类媒体、消费者等多方参与的社会共治模式，提高兰州市食品安全溯源信息公共服务的水平。

2 食品安全监管手段研究

伴随着经济迅速发展和网络信息化，食品安全监管的环境越来越复杂，食品安全事件不断曝光，监管压力剧增。面对食品安全问题，我国多采取的是事后补救式的监管手段，如法律手段、经济手段和行政手段等，但是事后反馈式处理手段并不能从源头上杜绝食品安全问题的发生。崔卓兰等[25]对食品安全监管方式的分析与反思后，认为我国监管方式比较单一，包括主体、手段和运动式执法等方面，在执法过程中往往强调政府作为监管的单一主体，忽视其他主体的能动性和监管手段的多元化。李键等[26]表示由于信息不对称、质量控制和检测技术落后等原因，违法犯罪分子不畏实施犯罪行为，必须创新监管手段去预防食品违法犯罪，具体表现为由结果监管到过程透明监管转变，免费为消费者提供检测服务，建立暗检制度，加强对非食品添加剂的管理，建立食品可追溯制度等。赖永波等[27]总结我国农产品质量安全监管手段主要有检测手段、法律手段、经济手段和行政手段，并通过假设检验得出“监管手段”对“监管对象行为”有直接路径影响，“监管手段”通过“监管对象行为”间接影响“监管绩效”，进而验证监管手段是监管主体作用于监管对象的重要中介变量，未来应加强检测手段、法律手段、经济手段和行政手段的综合协调运用。

3 食品安全监管存在的问题

一直以来，食品安全问题都是整个全世界社会公众关注的重点，我国在食品安全监管方面也存在着很多问题。詹承豫[28]将我国食品安全监管体制改革划分为合一化管理（1949—1979年）、分散性监管（1979—2003年）、分段性监管（2003—2013年）、综合化监管（2013年至今）4个阶段，总结出我国近20年来政府、学者和大众媒体关于食品安全监管问题，主要包括分段监管与多头监管、假冒伪劣食品监管不严、食品安全源头监管困难、食品安全监管专业化能力不足、第三方机构监管薄弱、新型食品安全监管不足等问题。史娜等[6]将我国的食品安全监管划分为4个阶段：集中监管（1949—1995年）、分散监管（1995—2003年）、分段监管（2003—2013年），以及统一监管（2013年至今），总结出我国还存在监管机构设立模式不统一、预警机制尚未完善等问题。运用Nvivo 12 plus将关于食品安全监管存在问题的研究文献285篇进行编码，得出我国食品安全监管仍存在一些问题（见图1），由表1关键词编码频次表可分类4点问题：管理机制不完善、配套法律不全、标准体系不清晰、信息透明度与公众参与度不高。

图1 食品安全监管编码词汇云图

表1 关键词编码频次

4 食品安全监管未来发展建议与对策

面对我国存在的食品安全问题，仍然要在食品安全监管方面下功夫。针对提到的管理机制不完善、配套法律不齐全、标准体系不清晰、信息透明度与公众参与度不高等问题，应立足国情、对接国际，继续完善我国食品安全监管体制。

4.1 完善管理机制方面

我国食品安全是由国家市场监督管理总局负总责，各省市市场监督管理局分管各地区的以分级管理为主的统一市场监管体制。市场监督管理机构承担职责繁多，尤其是基层监管机构在原有职能合并的情况下，还增加了许多新的职能，在食品安全监管的协调和综合方面难以胜任。同时，现行市场监管是属地管理体制模式，地方市场监管部门受地方政府和上级部门的双重领导。地方市场监管机构在层级管理与属地管理的科学衔接时，通常面临着职责边界和监管事权如何界定划分、业务指导与属地领导如何协调统一、督查考核和绩效评价如何科学实施、权力监督制约机制如何健全完善等方面的难题。因此，可以从职能配置、协同合作、绩效考核、监督体系建设方面入手，以组织行为学的角度分析，首先各层级监管机构要设置年度、季度、月度目标，其次配备足够的、专业的人员，再之根据《地方党政领导干部食品安全责任制规定》这一法规制度，完善对机构、领导等的绩效考核，最后建立健全履职监督和责任追究机制，及时纠正不合法、不正当的行政行为，推进执行权、监督权既相互制约又相互协调。

4.2 配套法律建设方面

虽然我国已形成以食品安全法为核心的完整法律体系，但是食品安全监管法律部分标准定义的界定并不清晰，在立法方面还存在着局限性，相关立法的出现是针对相应的食品安全事件而存在，从而使得食品安全相关立法作用的单一化。同时，郭云鹏[29]认为我国现阶段缺乏对食品安全监督法律条文的实践经验，虽然我国食品安全法律标准很多都参考国际标准，但是外国发达国家的食品安全监督标准并不是完全适应我国实际状况。由于食品安全立法涉及多门学科理论的专业知识，制定法律和执法不隶属一个部门，因此会出现执法机构对法律规定内容执法不全、不严的情况。基于此，在制定和执行食品安全法律之前，首先要配备好拥有专业知识为人员团队，开拓思维，立足我国食品安全局势，促进我国食品安全法律体制前瞻性、专业化发展。

4.3 标准体系不清晰方面

由于我国幅员辽阔，人口、民族众多，各地区、各民族的食品具有不同的工艺特色，且伴随着社会网络化发展而出现各种“网红”新型食品，对食品安全分类难以定义[30]，因而食品抽检工作很难顺利推进。同时，由于我国食品安全标准制定与监管部门不一致，通常会出现执行层面缺少对应标准，部分食品安全标准不能及时更新。因为我国食品品种分类多且变化快，在制修订食品安全标准时要有新颖性，注重食品标准的与时、与国际俱进和各学科的结合。

4.4 提高信息透明度与观众参与度方面

食品安全问题一直以来都深受全社会关注，为此政府及相关部门会通过网络化平台发布食品安全信息，以期提高食品安全信息的透明度，但由于食品安全信息自身特有的专业化术语，企业、公众等不能完全的获取相关信息，从而会出现因信息不对称而产生的食品安全问题。由于消费者在经济市场中处于弱势地位[31]，其获取食品安全信息和参与食品安全监管会受到诸多因素阻碍，当消费者受到食品安全问题的伤害后，部分消费者会出现宽恕行为，对相关主体责任缺失行为不予追究[32]，由此产生公众参与食品安全监管不积极的消极影响。对此，张阿兰等[33]以拉萨市为例构建食品安全监管公众满意度模型，运用AMOS软件，实证分析得出公众信息是对提高公众满意度的最大影响因素，其次是政府形象和感知质量。创新公众信息公开方式，灵活衔接食品追溯制度，实现扫码即可获知食品生产销售全过程详细信息。构建第三方参与食品安全监管体系，增强公众对食品安全信息监管责任感，提高公众参与热情和积极性。