我国生态文明领域政策量化评价研究——基于政策工具—生态建设二维量化评价模型

张敏，陈云伟，黄珂敏，曹玲静

（中国科学院 成都文献情报中心，四川 成都 610041；中国科学院大学 经济与管理学院 图书情报与档案管理系，北京 100190）

生态文明建设将可持续发展提高到绿色发展高度，是中国向世界提供的新型绿色发展理念[1]。自2012 年党的十八大提出大力推进生态文明建设的战略决策以来，全国广泛开展国家生态文明先行示范区建设，而后分别于2015 年、2018 年将生态文明建设写入国家“十三五”规划和宪法。2021 年，国家“十四五”规划再次强调实现生态文明建设新进步，可见生态文明建设备受重视，是关乎我国全局发展的一场深刻变革[2]。从国际角度来看，欧美等西方发达国家正通过实施绿色新政深化可持续发展并巩固全球领先地位[1]。2015 年联合国193 个成员国通过2030 年可持续发展议程[3]，2021 年欧盟出版《可持续发展生态的健全决策》[4]，促进了各成员国的可持续发展。基于此，本文对生态文明领域相关政策进行量化评估，对促进政策的优化与完善具有重要的现实意义。

政策评估一直是研究的热点和难点问题，对于政策的定性评估具有主观局限性，而根据评估对象的相关数据信息展开的定量评估，则可以弥补这一不足[5]。本文在借鉴已有研究的基础上，构建了政策工具—生态建设二维量化评价模型，以实现基于数据的政策量化功能，并结合生态文明建设领域政策开展实证分析，一方面可以揭示我国生态文明建设领域政策的优势与不足，为不断优化和完善政策提供参考依据，另一方面也可验证模型的效果，为后续开展相关政策量化评价研究提供参考。

1 相关研究综述

1.1 政策量化评价研究进展

本文以中国知网为数据来源，检索相关文献，将知网检索结果剔除不相关和重复数据后，把有效数据导出并制作词云图，来呈现政策量化相关研究主题的热点，突出显示部分为词频大于等于4 的关键词，如图1 所示。结合检索结果与词云图可了解到，当前有关政策量化评价的研究主要呈现出如下趋势：政策工具视角下的政策量化评价占主导地位[6-8]，PMC 指数模型是基于指标体系的主要政策量化模型[9-11]，对于政策量化主要使用文本挖掘等方法从政策本身进行文本分析、内容分析[12]，政策量化评价多用于人工智能[13]、养老问题[14]等领域的政策分析，与政策量化相关的研究热点有政策演进趋势、政策力度、政策协同等。总体来看，对于政策量化的研究，多是从以上某一方面展开，评估方法和角度较为单一。

图1 政策量化研究关键词词云图

1.2 政策工具视角的政策量化评价研究进展

作为政策量化研究中举足轻重的研究方法，政策工具的研究兴起于20 世纪八九十年代。关于政策工具的概念，1983 年Hood[15]将政策工具概括为对信息、财政、权威和组织四种治理资源的运用。Hughes[16]认为政策工具是通过某种途径用以调节政府行为的机制。Salamon & Elliot[17]将政策工具定义为一种为组织集体活动、解决公共问题而产生的明确的方法或途径。Schneider & Ingram[18]将政策工具概括为实现政策目标的技术和方法。根据以上概念，政策工具可概括为解决政策问题，实现政策目标和效益的方式方法。对于政策工具的分类，Howlett & Ramesh[19]根据政府对市场及社会各种事务的参与程度，将政策划分为自愿手段、混合手段和强制手段三种。Rothwell & Zegveld[20]根据政策对技术影响面的不同，将技术创新政策工具划分为供给面、环境面和需求面政策工具。McDonnell 等[21]则根据政策工具的目的对政策工具进行分类。我国学者对政策工具的研究主要是对现有政策工具分类体系的运用[22]，政策量化研究中使用最多的分类体系主要是Rothwell & Zegveld[20]的供给、需求和环境面分类体系。

总体而言：（1）对于政策评价的研究，定性分析方法由于依靠评价者的认识和经验等，存在主观局限性。（2）现有定量研究方法无论是政策工具视角还是PMC 指数模型，其数据均由研究者从政策文本本身分析获得，仍存在一定主观性。（3）已有研究多是从政策文本本身或政策效果单一方面展开，鲜有从多角度展开分析的。基于此，本文采用文本分析法和熵值法，从政策文本与政策效果两个方面，构建政策工具—生态建设二维量化评价模型，实现以下三方面研究：一是分析呈现政策工具分布规律，揭示政策的优势与不足，提出优化建议；二是使用客观存在的面板数据计算生态文明建设指数，增强研究客观真实性；三是结合政策文本与政策效果两个方面对政策进行量化评估，为后续研究提供参考。

2 研究方法与框架

2.1 政策工具分类

图2 研究设计框架图

在生态文明建设中，环境面政策工具主要是指政府通过法规管制、目标规划、税收优惠等政策影响生态文明建设的环境因素，为生态文明建设提供有利的政策环境，间接推动生态文明建设。供给面政策工具主要是指政府通过对人才、信息、技术、资金等的支援直接扩大供给，并改善相关要素的供给状况，从而推动生态文明建设。需求面政策工具直接作用于市场维度，通过试点示范、产业规划、政府采购等，为生态文明建设相关技术、产业等营造明确稳定的市场，激发创新主体的信心和决心，从而促进技术研发，拉动生态文明建设，如表1 所示。

2.2 生态文明建设指数

2.2.1 生态文明建设指标体系构建

为了对政策效果进行有效、客观的评价，本文借鉴国家《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，结合生态文明建设自身特点，构建生态文明建设评价指标体系，从资源利用、生态环保和经济发展三方面设置一级指标，通过从各级统计年鉴中提取面板数据，兼顾抽取数据的完整性，设置相应二级指标19 个，如表2 所示。

2.2.2 基于熵值法的生态文明建设指数计算

基于指标体系，使用熵值法计算生态文明建设指数，二级指标按评价作用可分为正向指标和负向指标，若指标的值越大越好，即为正向指标，反之为负向指标。使用熵值法获得各二级指标权重，并计算最终生态文明建设指数。从统计年鉴获取各二级指标面板数据，其中“能源加工转化率”和“人均生活能源消费量”两项指标缺少2019 年的数据，使用SPSS 中替换缺失值功能中的“邻近点的线性趋势”方法，补充两个空缺值，分别为72.9和452。根据19 个二级指标及相应的7 年待评估样本数据，构造原始数据矩阵Amn，其中xij表示第i 年的第j 个指标的数据值（2013 年为第1 年），如式（1）所示。

（1）由于数据量纲不同、指标属性不同，现将数据标准化，将标准化后的数据记为Yij，其中min(Xj)表示第j 个指标的最小数据，max(Xj)表示第j 个指标的最大数据，计算公式如式（2）、式（3）所示：

表1 政策工具分类及功能特征表

表2 评价指标体系表

正向指标：

此外，通过设计转向连杆机构(如图5所示)，可使割草装置在50°范围内的转动，满足了割草装置的转向需要。

负向指标：

（2）将标准化后的数据进行归一化，归一化后的数据记为pij，公式如式（4）所示：

（3）计算各指标的信息熵ej，如式（5）所示，其中k为常数，k=1/ln7，且0 ≤k ≤1。

（4）根据得到的信息熵计算各二级指标权重Wi，如式（6）所示。

（5）使用二级指标权重与归一化后的数据相乘，并加和，得到每一年的生态文明建设指数Zi，如式（7）所示：

3 实证分析

3.1 生态建设维度分析

使用熵值法计算各二级指标权重，将权重与归一化的数据相乘，再加和，获得2013—2019 年的生态文明建设指数（表3），表的最后一行是各年度生态文明建设指数，其中，2016 年生态文明建设指数排名最高，该年也是设立国家生态文明试验区，开展生态文明体制改革综合试验的起始年，2016 年后的几年整体建设指数较前几年要高，呈现出波动上升的趋势，在一定程度上说明至国家开展生态文明试验区建设以来，生态文明建设整体水平有所提高，政策效果通过客观数据得到了一定的体现。

3.2 政策工具维度分析

3.1.1 数据来源

为确保选取的政策具有强相关性和代表性，本文聚焦于党的十八大提出大力推进生态文明建设以来，关于“生态文明先行示范区建设”和“国家生态文明试验区”的相关政策，从北大法宝、生态环境部、各级人民政府官网等检索标题包含“生态文明先行示范区”或“国家生态文明试验区”的政策，对收集到的政策进行清洗，主要保留意见、通知等政策文本共41 份，相关信息见表4。

3.1.2 政策工具标注

选取政策文本中使用到政策工具的条款作为分析单元，对分析单元按照政策序号-条款序号进行编号，对于同一条款中使用到多项政策工具的分别记录在不同的政策工具下。根据政策条款标出政策工具，同时标注政策条款涉及的指标领域。为提高标注的客观性及准确性，由两名硕士研究生和一名博士研究生分别完成标注，对于存在异议的条款，经讨论共同确定，其中，2016 年的政策工具—生态建设标注结果如表5所示。从表中可以看出，2016 年政策文本使用的政策工具总体呈现出环境面最多，供给面大于需求面的布局，使用领域集中在生态环保和能源资源，在经济发展领域主要是使用了需求面政策工具和少量供给面政策工具，未涉及环境面政策工具。

表3 2013—2019年生态文明建设指数表

表4 生态文明建设领域政策信息表

其中，环境面政策工具的使用集中在法规管制和目标规划，从内容上来看，法规管制政策工具的使用，主要是完善环境保护和监管制度，本年度政策对于水资源保护等较为侧重。目标规划政策工具的使用集中在中长期规划，以及实现或达成相应的目标。评价机制政策工具的使用主要是建立环境保护、监督等评价考核体系，其中将生态文明建设的工作绩效列入领导干部的政绩考核评价，并作为选拔使用干部的依据之一，从职务管理方面加强重视，体现出国家对生态文明建设的决心。税收优惠相关条款较少，可能的原因是国家在各级建立绿色金融保障机制，从供给面为生态环保产业技术发展提供了资金支持。

供给面政策工具的使用主要以教育培训、基础设施建设和资金支持为主，教育培训是对生态文明建设专业人员、各级领导干部进行人才教育培训，以及加强对人民群众的公共教育和培训。基础设施建设包括构建水利工程、生态城镇和乡村、能源保障和改造机制等。资金支持投入的形式多为对各类项目、工程的支持，对湿地、森林资源等的保护、建设和补偿投入，较突出的是在绿色金融、绿色信贷方面的使用。对于科技支撑、信息支持政策工具的使用较少，科技支撑主要是为生态文明建设提供技术支持，信息支持主要是实现信息的统一收集、公开和共享，以起到加强宣传、提供便利和监督的作用。

需求面政策工具中，产业规划使用频次最高，该政策工具的使用，大大提升了需求面整体政策工具的使用量，主要应用于经济方面，包括高新技术节能产业、休闲观光农业、海洋蓝色经济产业等，通过优化产业结构，引导产业向高端绿色发展。其次是试点示范，主要通过建设试点示范区，为地区乃至全国生态文明建设积累经验，树立先进典型，发挥示范引领作用。规制标准主要是针对行业制定发布的规则、建立的准入标准等，引导产业节能减排，开发新兴技术，促进新兴产业发展。提升公众意识主要是通过加大生态文化宣传力度，开展主题活动，提升群众绿色消费观念和意识，倡导绿色生活方式。

表5 2016年政策工具—生态建设标注结果表

3.3 政策工具—生态建设二维交叉分析

根据政策标注结果，统计绘制2013—2019 年所有年份的政策工具使用频次堆积柱形图，如图3 所示。图中分别显示了环境面、供给面和需求面对应子政策工具在经济发展、生态环保和能源资源三方面的使用情况。从政策工具维度来看，环境面政策工具使用最多，供给面政策工具略多于需求面政策工具的使用，环境面政策工具的使用依然集中在法规管制和目标规划，供给面主要是基础设施建设和资金支持，需求面对于产业规划和规制标准子政策工具的使用较突出。与2016 年相比，评价机制所占比例有所提高，主要原因在于加强了对相关领导干部、职责单位的考评。从供给面总体子政策工具的使用情况来看，基础设施建设居第一位，比例有所提高，可见对于生态文明建设的供给主要处于基础阶段，需加强科技、信息等方面的支撑，更进一步推动生态文明高新产业技术发展。需求面中产业规划的比例有所降低，规制标准的比例提升了，但后续2017—2019 年生态建设指数均未超过2016 年，可见在一定程度上，要推进生态文明建设，在加强规制标准的同时要持续大力推动产业规划。

图3 政策工具—生态建设使用频次堆积柱形图

从生态建设维度来看，政策工具应用于生态环保方面的比例最高，能源资源方面次之，经济发展方面最少。生态环保方面使用的政策工具集中在法规管制、目标规划和基础设施建设，主要是通过规范监督，预防生态破坏，保护生态环境和资源，通过设立目标保护和节约资源，实现生态文明建设，设置基础设施为各方面进一步发展建设提供基础平台。能源资源方面使用的政策工具较为均衡。经济发展方面使用的政策工具最突出的是产业规划，该政策工具的使用也大大提升了需求面政策工具的使用比例，通过产业规划更高效的节约能源、保护环境、推进生态保护技术研发和产业化发展，优化产业结构，形成生态产业链。

4 总结与讨论

为了避免定性评价方法主观性较强的局限以及单一角度定量评价的片面性，本文通过构建政策工具—生态建设二维量化评价模型，对我国生态文明建设政策从文本分析与效果分析两个层面进行了量化评价。实证研究结果显示：

（1）2013—2019 年生态文明建设指数整体呈现波动上升趋势，其中2016 年指数最高，可能的原因是，2016 年开始设立国家生态文明试验区，大力开展生态文明体制改革综合试验，促进了生态文明建设的快速发展。从政策工具角度看，与其他年份对比，该年目标规划与产业规划政策工具使用比例较高，分别占到了该年政策工具总数的20%和14%，为后续生态文明建设政策制定提供了政策工具调整的参考方向。

（2）政策文本对环境面政策工具使用最多，供给面政策工具的使用多于需求面，整体呈现出政策工具使用不均衡，有待进一步调整的情况。其中，供给面基础设施建设和资金支持政策工具占比居多，在一定程度说明生态文明建设还处于初级基础建设阶段，需提高科技研发、信息支持，进一步促进生态文明建设。

政策工具应用于生态环保方面居多，能源资源方面次之，经济发展方面较少。生态环保方面以法规管制、目标规划和基础设施建设为主，能源方面政策工具使用较为均衡，经济发展方面以产业规划和资金支持为主，整体使用情况呈现出大量倾向生态环保的不均衡状态，应增加在能源资源和经济发展方面的政策布局规划。

本研究为政策量化评价研究提供了新的研究模型和思路，通过构建政策工具—生态建设二维量化评价模型，不仅实现了从多角度对政策进行量化评价，也为优化政策工具结构提出参考建议，但仍存在一些不足，有待进一步研究：一是政策效果评价维度，对于生态建设效果评价的指标选取不够完善，虽有国家发布的绿色指标体系做参考，但是对应数据的不易获得性影响了评估指标的完善度。今后可以从不同省份出发获取数据，进行省份间的横向对比。二是政策文本量化不够彻底，基于政策工具的政策量化虽已深入政策文本内容，但是不能实现对政策文本的评分，不便于直观观察政策文本的优良，后续研究可使用PMC 模型方法替代政策工具量化方法，来实现对于政策文本的量化评价。