基于镇域尺度的空心村生态治理与空间传导机制研究——以陕西省恒口“镇级市”改革示范区为例

余侃华 ，王嘉伟，苏站站

（1. 长安大学 建筑学院，陕西 西安 710061；2. 陕西省历史文化遗产保护传承与空间规划重点实验室，陕西 西安 710082）

乡村振兴作为国家的宏观战略目标，是着眼于工农之间和城乡之间的关系，着眼于领导体制和治理体制而提出的，体现了国家对乡村治理的战略思路转型，突破了传统以村为基本建设单位的理念，更加强调乡村地域的全面激活。在研究过程中不能将宏观问题还原为具体问题，将战略问题还原为战术问题，将治理体制问题还原为工作推进问题，不能就农村谈农村，更不能就村庄谈村庄。镇域作为乡村振兴开展与统筹的整体单元与空间载体，其推动城乡统筹、激活乡村地域系统的作用也亟须给予重视和深化追踪研究。

1 镇域层面治理空心村生态环境的现实意义

1.1 镇域是统筹乡村地域的最小规划单元

如果说改革开放四十多年来，外贸型产业和城市化推动了中国经济的增长，那么，新时代背景下农业现代化迈出新步伐、脱贫攻坚取得有效成果、乡村建设扎实推进，国土空间规划调控需给予镇域空间尺度足够的重视。镇域作为村庄的上一级行政区划单元，是新时期国土空间总体规划层级的最低单元，也是统筹大尺度乡村地域“产、居、人、治、文”振兴的最小规划尺度，与其他层级相比，镇域空间规划更加微观细致与多元，也更注重落地实施。乡村振兴离不开镇域统筹，一方面是乡村振兴需要依赖镇域系统的地域空间组织调控和中心服务供给功能；另一方面是在镇域系统内更易统筹广大乡村地域碎片化的人口、需求、要素和服务体系等，能有效激活小农经济[1]（图1）。以镇域尺度作为最小规划单元实施乡村治理，对于有序推进乡村建设、因地制宜补齐发展短板、优化乡村生产生活生态空间等都具有重要意义。

图1 城镇建设激活乡村地域系统推进统筹城乡的机制

1.2 镇域是空心村生态治理的重要依托

在快速城镇化进程中，农村地区非农化程度逐渐凸显，随之产生的广大农村地域生态环境问题也逐渐走入人们视野，农村地区生态环境整治日益成为当前学界的焦点问题。传统的空心村治理聚焦于村域尺度上土地性质与功能的置换和村域范围内空间结构的重组，缺乏对村域生态环境的统筹考虑，极易造成村与村之间空间系统的割裂与隔离，造成整个乡镇生态系统、农田生产系统与人居环境系统的破碎化，阻碍城乡融合与区域协同发展。镇域作为乡村振兴开展与统筹的整体单元与空间载体，其生态价值内嵌于区域生态经济社会价值链之中，影响着区域环境协调性的生成，是统筹广大乡村地域生态要素、完善空心村生态治理体系的重要依托，对于集中治理空心村生态环境、实现乡镇地域保护与发展协同、推进我国生态文明建设目标的有效落实具有重要意义。

2 问题研判：生态失衡与规划失效并存

2.1 空心村生态环境严重失衡

（1）乡村生态系统破碎无序。目前我国乡村大多强调经济的发展，忽略了生态建设与经济发展间的明确界限。一方面，有些村庄为寻求更好的交通区位或者经济价值，建设用地向村庄外围或沿道路无限蔓延，侵占农田和生态空间，致使乡村地域生态空间及景观系统破碎。另一方面，有一些位于生态保护区内的村庄，发展受到一定限制，呈现出经济结构单一和生态功能脆弱的特点，且在谋求经济发展过程中不可避免地削弱了村庄的生态功能，致使乡村生态系统碎片化。

（2）乡村基础设施建设滞后，环境污染严重。在排水排污方面，“有管网，无集中处理设施”的情况在众多空心村中普遍存在，生活污水在未经处理的情况下排入河道和沟渠，给周边的水域及土地造成了严重污染。在垃圾处理方面，大部分空心村内设有垃圾桶，但在更大尺度的镇域范围内面临无法及时收集处理垃圾的困境，生活垃圾和农业垃圾不能及时处理，严重影响了村庄生态环境和外在形象[2]。乡村基础设施的缺乏与日益增长的垃圾处理需求矛盾越发突出，给乡村的生态环境建设与保护带来了阻力。

（3）生态治理产业动力弱化。生态治理是系统性工程，不仅需要政府资源的投入，也需要社会资本的主动跟进[3]，更需要市场的主动参与。当前企业发展作为生态治理的跟进方与参与者之一，欠缺参与到广大乡村地域生态治理工程中的主动性与积极性。究其原因，企业逐利的本性使其在发现参与生态治理工程的风险较大后，走先生产、后治理的老路子。参与生态治理的企业少，产业生态化发展的动力弱，生态治理的主体单一，进一步削弱了生态治理的可持续性和兼容性[3]。

（4）乡村居民环保意识薄弱。受经济发展水平和传统观念的制约，乡村整体的环保力度不足。一方面体现在镇村领导干部层面，他们对乡村生态环境治理工作的认识不到位，对基础设施投入、环境卫生的处理不重视，对村民进行的环保宣传也不到位[4]；另一方面体现在村民主体层面，由于村民传统的垃圾粗放处理观念，环境保护意识薄弱，认识不到生态环境保护的重要性。在镇村领导干部的不作为和村民自身生态意识欠缺的双重作用下，乡村生态环境恶化趋势加剧。

（5）生态环境协同治理失效。乡村生态治理不仅涉及水利、环境等多个政府职能部门，还涉及企业、社会组织、村民个体等多元治理主体。但当前我国广大乡村甚至部分城市地区的生态治理工程均以政府部门为单一主体进行，参与生态治理的社会主体寥寥无几，当前生态治理的碎片化和治理主体的单一化是乡村地区生态环境协同治理失效的现实写照。

2.2 村庄规划实施传导困难

（1）村域规划实施管理乏力。当前村域规划存在着规划编制技术落后、规划实施管理难的问题。新时代国土空间规划体系对村庄规划提出了新的要求，过去的村庄规划主要集中在乡村建设空间的规划、建设与管理方面，缺乏对生态空间、农业空间等非建设空间的有效管控。此外，由于乡村体制改革，村组织的乡村治理能力大幅削弱，村庄社会关系在市场经济的冲击下越发松散，村庄规划的实施强度和监管力度大幅减弱，村庄治理成效大打折扣，村域规划的管理作用消减。

（2）空间规划尺度传导不足。传统的城乡规划和土地利用总体规划在上、下层级间的协作与传导层面存在着错位与规划尺度传导不足的问题（图2）。传统的城乡规划在镇域层面上分为镇区规划与镇域村庄布局规划两部分[5]，镇域村庄布局规划由于缺乏有效的层级管控体系，导致规划传导不足使村庄规划接收到的上级规划传导管控作用较弱。土地利用规划的传导与城乡规划相比更加粗犷，县级土地利用规划确定的指标和土地控制边界线，沿着规划层级由县域——镇域——村域一直刚性管控到底，使乡村规划尺度传导在土规上缺乏弹性，严重忽略了镇、村域发展的需求。

图2 多尺度的传统规划编制与实施关系示意图

（3）乡村发展亟须尺度重构。伽利略曾经说过，在小尺度上能进行的工作设备不能在大尺度上进行。尺度很重要，无论是对设备还是对乡村发展。不同的空间尺度，存在的主要问题不同，解决问题的方法亦不相同。当前空心村生态问题涉及村域之间、镇域体系内各生态空间的协调问题，传统的村庄规划作为小尺度的工具，无法解决在相对大尺度的镇域层面的问题。在当前国土空间规划体系下，如何重构乡村发展管控的适宜尺度是亟须解决的问题。

3 规划策略：镇域生态治理体系构建

3.1 促进生态环境保护修复

空心村的整治，不仅要强调土地调整与村庄发展，还要考虑生态环境的修复与保育，充分发挥生态环境的经济效益，实现乡村发展与生态保护相协调。在镇域尺度进行生态环境治理，要认识到乡村生态环境污染面广、点多、污染源复杂的特点，因此不仅要在镇域范围内推进强化生态环境保护及修复、巩固林业生态建设成效、完善草原生态治理、推进水生态治理、进行农田生态保育等政策，建立“旱改水、永久基本农田恢复、低效耕地整治、土地复垦、旧厂房改造、水利枢纽生态修复、林地抚育”等整治修复项目库，落实建设地点、建设内容、建设规模、资金预算等，增强规划的可操作性，还要在镇域层面统筹考虑生态治理与空间生态化植入，并加强农村污染源治理和管控，构建“治、管、控”多位一体的生态治理体系。

3.2 构建镇域生态安全格局

针对空心村生态系统破碎无序发展的问题，应在镇域尺度内依托生态资源本底，有效推进生态保护红线勘界定标，制订生态保护红线刚性约束并加以严格管控，推进生态保护区建设，完善生态补偿机制，修复自然生态区域，改善空心村人居环境[3]。此外，还要在镇域尺度推动城乡资源互换，优化城乡聚落空间的合理布局，重构乡村生态环境，为镇域及所在县市发展提供生态服务功能，实现生态环境保护与区域经济发展相协调，实现“生态—经济—社会”价值链的多向传导。

3.3 完善绿色基础设施系统

基础设施是村庄发展的支撑基础，进行空心村生态治理离不开绿色基础设施的配置与提升。完善镇域绿色基础设施系统，一方面针对乡村生态治理中遇到的基础设施建设滞后问题，在镇域范围内以政府为主导实施空心村基础设施提升工程，构建全域村庄给排水管网系统，完善污水处理设施和垃圾收集与处理设施建设；另一方面，空心村生态治理也需要对镇域内的道路、能源、防灾系统等基础设施进行生态化改造，以连接廊道为脉络与镇域内的绿地、湿地、农场、森林等天然网络中心紧密衔接，共同构建绿色基础设施系统（图3），最终形成镇域自然生态支撑系统，突破传统生态保护的局限性，最终实现生态、经济、社会的协调和可持续发展[7]。

图3 绿色基础设施结构示意图

3.4 强化乡村生态经济动力

空心村生态治理要转变传统的经济发展模式，在镇域尺度上发展生态产业同时对现有产业进行生态化引导，强化乡村生态的经济动力。一方面是要促进产业生态化转型发展，不仅要大力实施生态循环农业，推进农业绿色发展，还要加快二产的生态化转型，实现产业绿色化发展；另一方面是推动生态环境产业化发展，依托现有的生态环境优势，充分挖掘镇村生态资源，促进生态旅游业在生态环境禀赋优良地区的发展，完善“两山”转化路径。

3.5 增强村民生态保护意识

农民是乡村生态治理的桥头堡，要从源头上治理空心村生态环境问题，需要从转变村民意识做起。一方面，可以以镇政府为主体建立一支生态文化宣传与监督队伍，全方位开展生态文明建设战略与绿色发展理念的教育与宣传，转变村民意识；另一方面，可以通过组织开展植树比赛、生态文化知识竞答等与生态环境保护相关的活动，鼓励村民践行绿色生活方式。此外，还可以通过建立起一批生态文明示范村镇，培育一批具有地域特色的乡村生态文化品牌，加强乡村生态文化的弘扬与传承。

3.6 建立多元协同治理体系

传统的村庄治理主体为村组织，但在乡村体制改革下，村组织对村庄的治理能力大幅降低，管理权力削减，原来的管理功能也转变为服务功能，单纯的政府管理体制已不能对复杂的生态问题进行有效的管控。生态环境治理亟须结合社会、市场以及村民主体力量，以多元主体分担政府治理功能，降低生态治理的成本，最终实现“整体大于部分之和”的治理成效[8]。多元主体协同治理模式要形成“自上而下+自下而上”的双重反馈机制，建立政府、市场、社会组织、村集体、村民共同参与的生态治理组织（图4），维系人与自然和谐共生关系，实现镇域空心村的产业、土地、人口等各子系统由无序向有序转变。

4 传导实施：健全镇域规划传导机制

在新时代国土空间全要素管控的背景下，应加强对非建设空间的有效管控，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作。规划传导作为一种公共政策，应以“确保规划能用、管用、好用”为目标，强调“权责清晰与事权匹配”“刚弹结合与放管服”，并鼓励各地探索适应地方治理实际的传导实施机制。国土空间规划体制下，规划的事权分级和要素管控成为规划传导的两个重点。目前，规划的传导主要是从事权分级与规划要素两个维度对规划的核心管控内容进行层级分解，实现在不同层级传导重点和深度的分解与细化。一方面是从事权分级的层面进行传导，即“省—市—县—镇（乡）”的纵向传导，其中镇级国土空间规划作为最低层级，既要向上承接市县级规划，实现规划的纵向传导[9]（图5），又要指导村庄规划等详细规划的编制与实施，实现规划的横向衔接；另一方面是通过“目标—指标传导”+“功能传导”+“专项要素传导”的传导方式进行分层传导。镇域空间规划必须要在分解承接上级规划要求的基础上，确定规划的重点和要求，才能有效地实施全域生态环境的保护与修复，实现镇域乃至县市域生态环境的复兴。

图4 多元主体协同的生态治理路径

图5 国土空间规划的传导机制

4.1 生态保护红线范围内规划传导

在生态保护红线区域内进行规划传导应以指标约束为主线。镇级规划在生态保护红线范围内的传导，一方面应向上衔接市县关于生态保护红线划定及其区域内生态环境保护的各项指标和管控要求，在镇级层面划定生态保护红线，并实行严格管控；另一方面应向下进行指标的分解与传导，即将镇域生态保护红线区域内各项生态指标分为刚性指标和与属性指标，向下分解落实到村庄建设层面，明确各级生态管控事权[10]。改变过去采取的“消极”规划保护的模式，从消极保护变为积极治理，最终实现从乡村建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。

4.2 建设用地范围内规划传导

当前的规划管控已经形成了“自上而下的强底线约束+自下而上的精细化管理，上下两头紧”的基本格局，规划底端的镇域规划更需要用“精细化管控思维”来强化规划的实用性和适宜性，全方位支撑乡村地域的精明发展。乡村地域的精明发展离不开城乡建设用地的有效管控。那么，在城乡建设用地范围内进行生态专项规划的传导也成为需要探究的问题。在镇域建设用地范围内进行生态治理规划的传导，要明确管控指标与要求，对各村庄的建设用地发展进行引导与管控，分类推进村庄规划。镇域建设用地范围内的规划传导主要是通过“详细规划+规划许可”制度，明确“生态指标+生态要素”的传导，明确镇区开发边界内和村庄建设用地范围内生态要素与生态指标的管控要求，对村庄生态及人居环境要求进行细化，加强村庄功能引导，推动不同村庄特色化发展。此外，村庄建设用地也可结合本地资源特色，采取人居环境提升、特色风貌塑造等差异化发展策略，寻求可持续发展的振兴之路。

4.3 其他区域区内生态规划传导

镇域范围内除了生态保护红线范围内和村庄建设用地范围的其他区域，即农业空间和生态空间也需要完善生态规划传导机制。对于镇域生态空间，要制订相应的生态保护与修复政策，完善生态补偿机制，构建镇域生态体系。向上承接市县对镇域生态总量的指标要求，以“指标约束+分区准入”为管制要求，以“指标+要素”传导为主线，严控镇域生态空间总量，统筹安排生态要素，提升乡镇生态环境质量。对于农业空间，应在严控永久基本农田保护红线的基础上，约束耕地的非农化，建设高标准农田，保障国家的粮食安全，强化农业空间的生态保护与修复，推进生态农田的建设，建设田园生态系统和美丽乡村，实现乡村振兴。

5 实践探索：恒口示范区规划实践

5.1 案例概况

恒口示范区位于陕西省安康市汉滨区，是国家镇改市示范区，月河川道城镇带城镇之一。调研发现，恒口全域建设用地生态敏感性高，生态极重要区占全域面积的57.75%，生态环境脆弱。目前恒口示范区内村庄均存在不同程度的生态环境失衡、规划传导失效问题，阻碍了恒口示范区的发展。

5.2 规划实践

（1）构建镇域生态安全格局，科学管控生态绿地。在镇域尺度内依托生态资源本底，有效推进恒口示范区生态保护红线勘界定标，根据国土空间开发适应性评价结果，科学划定生态空间194.94 平方千米，并将其中生态功能极重要区域、生态敏感脆弱区域、具有极高生态价值区域、评估调整后的自然保护地划入生态保护红线范围内。此外，规划根据全域生态空间分布情况，在全域范围内构建“两轴、双屏、四廊、多点”的镇域生态安全格局（双轴：月河、恒河生态轴；双屏：区域南北两部分山体形成的山体生态屏障；四廊：206 乡道、310 省道、中心城区快速路换线、213 乡道四条生态廊道；多点：多个水库、风景名胜区、自然保留地、历史文化遗址及大面积农田），对凤凰山国家森林公园、伏牛山自然保护区、永久基本农田、月河和恒河水源生态涵养区、水系绿地等零星地区进行严格管控，着力保障“山水林田湖”生命共同体，完善恒口镇域生态安全格局（图6）。

（2）完善绿色基础设施，构建镇域自然生命支撑系统。为完善恒口示范区内绿色基础设施建设，规划在恒口全域内以社区为单位布置污水处理设施10 处，污水处理厂2 处，设立恒河水库一处、白鱼河水库一处、余姐河景水库景区一处、若干处电力廊道和输配电设施，实现重大基础设施全域性覆盖，与道路交通体系和生态绿地共同构建恒口自然生命支撑系统（图7、图8）。

图6 恒口示范区生态安全格局图

图7 恒口示范区城乡重大基础设施规划图

图8 恒口示范区道路交通规划图

（3）强化产业发展动力，实现经济绿色发展。恒口示范区产业发展要发挥生态资源和农业资源优势，在充分保护生态环境、传承历史文化的基础上，推动农业产业化和生态产业化发展，优化产业结构，提升产业发展动力，实现全域经济绿色化发展。为推动恒口示范区产业绿色发展，规划根据产业发展现状，将恒口全域产业划分为“两带、三区、多园”的产业发展结构（图9）。“两带”指特色农业种植带和山体旅游观光带。“三区”指北部农业结构调整区，侧重发展绿色环保的经济林和中药材；中部现代农业发展区，侧重生态农业的产业集聚；南部城市生态旅游产业区，侧重自然生态型产业。月河川道现代产业集聚区侧重循环经济的工业产业。“多园”指依托恒口产业发展现状形成的多个特色产业园。

（4）搭建多元共治平台，构建生态治理新模式。恒口示范区生态治理需以多元主体协同治理为主要治理模式，搭建多元主体共治共享平台。该模式以政府为主导，借助市场组织、社会组织、村集体和村民等多元主体，通过“生态环境修复+基础设施建设”的技术手段，实现恒口示范区生态环境的有效治理与修复。

图9 恒口示范区产业布局规划图

（5）完善镇域管控指标，保障规划传导实施。恒口示范区的发展要坚持城乡融合发展理念，在镇域尺度确定生态保护红线规模、永久基本农田保护面积、耕地保有量、乡镇风貌、生态环境、历史文化、重大基础设施及公共服务设施配置要求等镇级空间规划管控指标和要素，并将各项指标要素分解落实到各个村庄层面，指导村庄规划的编制工作，实现不同层级规划间的有效衔接，保障规划的有效实施。

6 总结

6.1 结论

本研究在分析镇域空心村生态环境面临困境的基础上，重构了空心村在镇域层面治理生态环境的尺度内涵，并构建了镇域规划传导机制，强化了国土空间规划体系下镇级层面的管控引导作用，对镇域尺度治理乡村生态问题的路径进行了探索，研究结论如下：（1）传统的生态治理体系已无法满足当前农村生态环境保护与发展的需要，应在充分认识当前乡村生态问题的前提下，重构多元生态治理体系。（2）村庄具有基本社会治理单元、行政管理单元、经济发展单元三位一体的地位和功能，需认识到“超越村庄”探索乡村振兴实践道路的重要性，探索建立以镇域为乡村振兴基本单元，以全镇推进为手段，整合各种要素资源，打通三产并实现三产融合，建立以县域全域振兴为目的的工作推进机制。（3）村庄建设及生态环境治理既要考虑规划尺度的重构，也需要充分发挥规划层级间的传导作用。从镇域尺度谋划乡村发展，完善规划管控机制，破解“人、地、钱”瓶颈，发展乡村特色产业空间；传承与创新乡土文化、建筑和景观；完善公共设施，构建乡村社区生活服务圈，对保障乡村人口、土地、产业、生态等多位一体协调发展具有重要的现实意义。

6.2 讨论

随着国家国土空间规划的变革、国家治理体系和治理能力的现代化转变，当今社会对乡村地区的发展要求也在发生改变，推进城乡基础设施共建共享、互联互通，统筹布局基础设施、公益事业设施和公共设施，是改善城乡差距最直观的诉求，未来仍需不断完善乡村空间规划理论研究及实践探索。一方面，乡村振兴关注的人口、产业、土地、文化、生态环境等多方面问题，需要多学科的交叉合作，才能全方位、多角度助力乡村发展；另一方面，要不断探索乡村规划在多尺度上的有效传导和多维度上的有效协同，为乡村空间规划的实施传导提供理论基础，为实现城乡高度融合发展提供有效支撑，为解决乡村衰落问题提供新的思路。