湿地修复市场化治理模式探索及关键要素分析

迂婕，李京梅,

（1. 中国海洋大学 经济学院，山东 青岛 266100；2. 中国海洋大学 海洋发展研究院，山东 青岛 266100）

湿地是地球三大自然生态系统之一，具有涵养水源、净化水质、调节气候、维护生物多样性等多项生态功能[1-2]， 是国家重要的战略性保护资源。然而，随着经济高速发展及城市化进程的推进，湿地生态系统日益恶化、污染严重，湿地面积大幅受损，生物多样性急剧下降，2003—2014 年间我国湿地资源减少了339.63 万公顷，减少率达8.82%[3]，湿地保护迫在眉睫。开展湿地修复是保障湿地资源供给、维持社会经济可持续发展的有效手段之一[4-5]，自2004 年起，国家相继出台了《湿地保护管理规定》《湿地保护修复制度方案》等相关制度规定，要求实施湿地总量控制，开展湿地修复工程，并先后实施了湿地保护奖励、退耕还湿、退养还湿等一系列措施，推动湿地的恢复与保护[6]。然而，相关政策多属于行政命令控制型措施，以政府为主导，修复资金基本依赖于国家财政转移支付，资金投入与需求之间差距大，修复效率相对较低，导致湿地保护与修复效果不佳[7]。急需创新湿地治理模式，保障湿地保护投入，提高湿地修复补偿效率。

20 世纪以来，随着对生态系统服务研究的不断深入，越来越多的经济学家和生态学家倡导将生态系统定义为市场中的商品、运用市场及经济激励的方式实现资源环境的保护与修复[8-12]，制定了以一系列基于市场的环境政策工具[13]，并先后出现了生态系统服务付费、湿地补偿银行、绿色核算等相关政策[14]，这类政策基于市场工具建立了长期保护的激励措施，推动社会资本参与自然资源和生态环境的保护，实现生态保护的正向循环，为资源保护、治理及可持续建设提供了创新。

近年来，市场化理念也逐步渗透到我国自然资源环境治理制度改革中，2017 年，党的十九大报告明确提出要探索建立市场化、多元化补偿机制，把市场调节纳入生态补偿范围，发挥市场的优化配置作用。2019 年，国家发改委印发《生态综合补偿试点方案》，鼓励地方政府探索建立资金补偿之外的其他多元化合作方式。2020 年，国家发改委、自然资源部联合颁发《全国重要生态系统保护和修复重大工程规划》，再次强调探索重大修复工程市场化建设、运营、管理的有效模式。国家政策对生态补偿的市场化、多元化定位，表现出国家对创新生态环境治理模式、推动受损生态修复的迫切需求。面对日益严峻的湿地修复保护需求及财政补偿资金压力，解析资源修复补偿市场化机理，探索建立湿地修复市场化治理模式具有重要的现实意义。

鉴于此，本文在梳理我国主要资源环境政策模式的基础上，明晰湿地修复市场化治理模式的内涵特征，重点研究市场化治理模式的参与主体、模式构建、交易流程和市场监管，解析其运行机制及关键性架构因素，最后，分析我国在湿地修复补偿市场化交易探索过程中急需解决的关键问题，研究结论以期为我国自然资源管理部门创新湿地资源的持续供给能力治理、探索我国湿地保护市场化治理模式提供理论参考。

1 我国资源环境主要治理模式

根据治理主体不同，我国资源环境主要治理模式划分为政府主导模式、政企合作模式和经济激励模式[15]。

1.1 政府主导的治理模式

政府主导的治理模式即政府在资源环境治理中发挥主要作用，通过各项政策规定、政府财政资金转移支付、主导治理工程等方式开展生态治理。政府行政主导的模式是目前我国资源环境治理实践中最常用模式，如政府主导的生态保护区建设项目、“三河、三湖”重点水污染治理工程，以及我国草原、森林、海洋、矿山等领域的生态修复工程等，均属于政府行政主导的治理模式。

政府主导的模式一定程度上能够保护生态环境，但实践中也逐步遇到困境。其中，最大的困境在于，治理资金主要依靠政府财政转移支付，资金来源渠道单一，据中国生态补偿政策研究中心统计，2016 年中央财政及地方财政投入的生态补偿资金占全部生态补偿资金的99.7%，其他资金来源占比尚不足1%[16]，资源修复治理往往需要庞大的资金，仅仅依靠中央财政和地方财政难以支撑，修复资金需求与实际资金供给相差甚远，且政府主导的治理工程缺乏长效机制，容易导致效率低下、不可持续等问题[17]。

1.2 政企合作治理模式

政企合作治理模式即政府及企业等市场主体采用合作模式共同进行生态治理，将由政府承担的公共服务治理责任以合约的形式部分或全部地转让给社会力量承担并按效付费或合作共治的运作模式[18]，常见的做法包括政府购买服务、政府与社会资本合作的治理工程等，如政府绿色采购、政企业合作的矿山生态修复等。

政企合作模式打破了传统环境治理的单一政府管制而转变为公私合作[19]，其优势在于：政府由主导、包揽环境治理到与企业合作，将环境治理的具体工作交由专业的环境服务方，充分发挥专业治理方的综合优势，提高环境治理效率，实现资源治理的效益最大化和效率最优化。但政企合作模式依赖于的契约行政，通过招标与第三方修复企业签订协议、购买修复服务实现[20]，目前主要适用于经济效益较弱、纯公益性产品性质的服务的治理。

1.3 经济激励模式

经济激励模式是新制度经济学派最为推崇的资源环境治理模式，其以市场为基础，把经济、有效的资源保护、改善环境的责任，借助市场中介，从政府转交给环境责任者。通过完善产权界定，将生态服务或产品转变为可交易商品，利用市场交易和经济激励，引导市场主体参与生态治理的政策模式[21]，目前主要应用于排污权交易、水权交易等领域。

单纯的市场激励实现资源的有效配置依赖于严格的配套制度条件，如完善的产权制度、明晰的规范市场等均是市场激励模式实施的前提条件，只有在满足相应条件的基础上，市场才能在资源治理中发挥作用[22]。

2 湿地修复补偿市场化治理模式构建

2.1 内涵特征

湿地修复市场化治理是指经济活动开发、利用湿地资源的损害方及湿地修复保护提供方，在明确的责任义务基础上，借助市场交易平台，将修复湿地资源作为商品，通过市场交易手段调节湿地开发利用及保护修复所涉及的生态利益相关者之间的关系，落实湿地损害的修复补偿责任，实现湿地规模不减少目标。与政府主导的修复补偿模式相比，具有以下特征：

（1）参与主体多元性。市场化修复模式以开放的市场为基础平台，为更多的湿地修复第三方参与湿地修复过程提供条件，且通过市场交易，为资源修复主体提供经济激励，吸引更多的社会资本参与资源修复，进而形成了参与主体的多元化。

（2）动态性和激励性。市场化，就是通过市场本身所具有的调节利益的杠杆作用来调节相关事务，是一个动态的过程。修复治理的市场化，以市场调节和经济激励为导向，改变政府行政命令模式，将市场本身所具有的调节利益的杠杆作用与生态补偿机制的激励作用相结合，实现资源修复的根本目的。

（3）循环性和可持续性。市场化修复模式在交易主客体间建立明确的责任义务及供求关系，为湿地损害方提供修复补偿渠道，市场交易活动为湿地资源修复保护方提供了持续的资金支撑，使湿地修复补偿能够循环持续进行，实现对湿地修复的经营式治理。

2.2 思路设计

考虑到湿地资源公共物品特性及市场化的盲目性和逐利性，湿地资源的修复治理仍然离不开政府“看得见的手”的作用[23]，因此，我国湿地修复市场化治理模式可采用政府调控和市场机制相结合的方式（图1）：引入湿地修复第三方机构开展集中修复，政府搭台建立交易中心，为市场交易提供平台，并对市场交易进行统筹协调和监督管治。通过权责明晰和产权界定，将修复的湿地作为市场上的产品，借助湿地交易中心这一交易平台，出售给湿地占用或损害者。借助市场交易，湿地修复建设方将湿地修复的生态投资转化为生态收益和经济收益，激发社会主体参与湿地修复，通过购买修复湿地，损害方完成修复补偿责任，最终实现湿地“占补平衡”目标，保障湿地规模及生态服务功能不下降。

（1）引入湿地修复第三方机构。引入专门从事湿地修复和建设的第三方：湿地修复公司集中开展人工湿地修建、受损湿地修复活动，形成修复湿地供给。湿地修复公司可由具备湿地修复能力及技术的湿地修复技术企业、环保企业、政府部门、非营利组织等组成，获批成立后，开展湿地修复选址，在获取使用权的土地上，开展人工湿地修建、受损湿地修复等工程建设。待工程完成后，将修复补偿湿地作为产品，借助湿地交易中心的交易平台公开出售，获取经济收益，维持湿地修复的持续运营。

图1 湿地修复市场化治理总体思路

（2）政府搭建市场交易平台。由地方政府搭建湿地交易中心，为湿地交易提供平台，设定交易规则，实现湿地等效交易。湿地作为产品进行交易，应设定交易单位及标准，保证等价交易，可借鉴国外模式，设立湿地信用单位，并由政府管理部门组织科研机构或者生态资产评估机构对修复湿地所提供的及被占用湿地所损失的湿地生态功能进行评估，并借助一定量化模型，认定湿地信用数量。湿地修复公司将其修复的湿地，以湿地信用的形式挂牌出售，具有修复补偿义务的湿地开发者，按照湿地交易中心设定的交易规则，直接付费购买相应修复湿地，达成湿地交易，转移湿地修复责任，保障湿地资源不减少、生态服务功能不下降。

（3）促进形成市场供需秩序。市场化机制依赖于自身协调运转，应形成自发的供需秩序，才能保证交易的连续性和循环性[24]。湿地修复补偿市场化交易是湿地损害方和修复方之间的权利义务交易，但在资源修复补偿领域，资源损害方几乎不可能自发形成损害补偿行为责任，因此，需要政府的强制政策约束，即需要通过立法或行政法规的形式，明确对湿地资源造成损害的一方的修复义务，且通过政策执行手段（如设置湿地开发利用许可审批），保障修复补偿责任的落实。另外，湿地修复企业的修复意愿来自经济收益，从这一层面来看，需通过完善资源产权制度，赋予湿地修复公司资源经营权及收益权，保障湿地修复企业在获得能够在保障资源生态收益的基础上获取经济收益，以营利性驱动湿地修复企业的修复行为，并不断引导社会资本参与湿地修复，运用湿地修复运营式治理的方式，缓解政府财政压力，保障湿地资源的修复供给，平衡经济发展与资源保护关系。

2.3 模式构建

2.3.1 参与主体

（1）湿地开发利用者：利用或占用湿地资源开展经济活动的行为主体，其经济活动将不同程度地对湿地资源造成损害，增加湿地生态负担，是湿地生态环境损害者，按照谁破坏谁补偿的原则，湿地资源开发利用者是湿地损害的补偿主体，负有修复补偿责任，在市场交易中扮演需求者的角色，在自身无法进行湿地修复时，应利用交易市场，向湿地修复提供主体支付资金，购买修复补偿湿地，落实对湿地损害的修复补偿。

（2）湿地修复公司：专门从事湿地修复及运营的第三方机构，在市场化制度推行初期，可以由地方政府牵头，联合湿地修复技术公司、环保公司等共同建立，并通过政府财政激励，引导社会资本注入。湿地修复公司主要开展湿地建设、修复等业务，市场化交易制度中，是湿地资源及生态系统服务的供给者，在交易平台，以一定价格出售修复湿地资产，获得经济回报，将生态投资转化为生态效益和经济效益，实现利益协调，保障湿地修复活动的持续运营。

（3）政府相关机构：市场经济依据经济规律进行调节运转，在补偿交易体系中，政府及相关机构由湿地修复治理的主导者转变为市场交易的指导者，不过多干预微观经济行为，主要职责搭建交易平台、制定交易规则，对市场交易主体进行激励、对交易活动各环节进行监管等，通过其支持及监管作用，保障市场化交易补偿正常运行，提高市场运行效率。

2.3.2 交易运营

在湿地修复市场化治理模式中，湿地修复公司提供修复湿地产品，湿地开发利用者付费购买修复湿地产品，完成对湿地损害的修复补偿；湿地修复公司在交易中获得经济收益，激励继续开展湿地修复保护，吸引社会资本参与，在交易互动激励中实现对受损湿地的修复补偿，保障湿地规模及生态系统服务功能水平不下降。

湿地修复市场化交易运作流程如图2 所示，其中，湿地修复公司是市场供给方，湿地利用者是市场需求方，湿地交易中心是市场交易平台，政府部门是整个交易的监管方，借助交易平台，完成修复湿地交易，实现对湿地损害的修复补偿。具体而言，可概括为资质审核、量化评估、交易运作、市场监督四个方面：（1）湿地修复公司向政府管理部门提交建设许可申请，获取建设资格后，进行修复建设选址，并向土地管理部门申请土地使用权，此后在该土地上开展人工湿地建设和受损湿地修复等工程活动。（2）湿地修复公司将修复的湿地存入湿地交易中心集中管理，政府监管部门组织科研机构或生态资产评估机构对修复湿地所提供的生态功能进行评估认定，评估湿地信用数量，将修复的湿地以湿地信用形式在湿地交易中心挂牌出售。（3）湿地开发者向监管部门申请建设许可，监管部门同样委托监管机构及评估机构对湿地开发者的预期损害进行评估，在湿地开发者无法开展自行补偿的情况下，确定开发者可购买用于补偿损害的信用数量。（4）开发者从同一生态区内湿地交易中心付费购买相应的信用量，完成湿地补偿责任的转移，获得交易证明，并用于向监管机构申请开发许可。通过湿地交易，湿地修复公司获得可用于持续经营的经济效益，湿地资源开发者完成对损害湿地生态效益补偿，通过修复湿地的经营式治理，保证湿地修复产业的持续运营，同时实现湿地资源的无净损失，保证湿地资源的持续供给。

图2 湿地修复市场化运作流程图

2.3.3 市场监管

市场不是万能的，市场经济的盲目性和市场主体的逐利性都意味着政府的监管必不可少[25]。因此，政府的宏观监督调控应贯穿湿地修复市场化的全过程，应设立对应的制度管治体系。目前，我国可结合2018 年国家管理机构改革，形成由自然资源部主导，联合生态环境部、水利部等部门的湿地补偿交易监管委员会。同时，结合地域差异、职能分工，可在修复湿地交易区设立分委会，进行湿地修复公司建设资格审核、湿地开发者开发许可审批、交易的监管等。同时，湿地交易中心可设置信息网络服务平台，为湿地修复建设企业、湿地开发利用者及政府监管部门提供修复湿地的实时供求信息，整合补偿湿地交易相关支持性服务，降低交易成本，引导湿地修复交易市场规范发展。

3 湿地修复补偿市场化治理的政策保障

3.1 加快湿地保护立法进程

市场化交易需要自发的市场秩序，但企业（资源开发者）属于理性经济人，对资源破坏权的购买需依赖于强制性法律约束，自发性购买需求的形成需要上升至法律层面。然而，目前我国湿地保护法律缺位现象严重，近乎处于空缺状态。尽管国家出台了一系列政策法规，如《湿地保护管理规定》《湿地保护修复制度方案》等，提出了“谁破坏，谁补偿”、湿地开发“先补后占，占补平衡”等湿地占用补偿制度要求，但基本属于原则性规定，政策效力位阶低，执行力不高[26]，缺少国家法律层面的规定，阻碍了湿地修复市场化治理模式的发展[27]。市场化机制涉及多元主体参与及市场交易，复杂程度远高于政策性规定，其中利益关系调整需要完善的法律制度作为支撑[28]。因此，应加快我国湿地保护专门立法进程，以强制性的法律形式明确湿地开发损害修复补偿义务：凡是对湿地生态系统造成直接或间接损害的湿地项目开发者，不区分湿地等级，均必须完成对湿地损害的等效修复补偿，将损害治理义务转化为一项强制性义务，上升到行为责任，而非简单的民事损害赔偿义务。

3.2 严格湿地管控

保障湿地资源面积不减少是实施湿地修复补偿市场化治理的初衷，但补偿湿地的市场购买也给湿地开发者提供了便利，只要从补偿湿地交易中心购买补偿湿地便可获得湿地开发使用权利，因此，在制度设计中，要防止市场化补偿交易演变为资源破坏权的交易。用补偿湿地替代受损湿地应是湿地开发利用的最后保障条件，湿地开发应先遵循避免及最小化原则，以最小化的损害才可采用补偿的方式予以弥补，所以，湿地开发占用审批是湿地开发及补偿中的关键环节，是防止湿地补偿交易演变为湿地破坏权交易的基本约束条件，必须严格湿地开发占用审批，加强湿地用途管制，同时，将湿地占用审批原则与区域湿地管理目标和决策相联系，对于生态功能难以复制的高质量、稀缺性的湿地资源，应属于禁止、限制性开发区域，应直接划定生态红线，不出让土地使用权，阻止该类湿地的交易，防止通过大面积较低质量湿地进行替换的可能，实现湿地生境保护长期目标。

3.3 扶持第三方修复产业发展

保障湿地修复保护的供给也是湿地修复补偿市场化治理政策推行的重要一环[29]，目前，我国湿地修复保护主要强调社会效益，强调公益性，忽视了经济效益，导致湿地修复投资以政府为主，社会资本参与度不高。因此，要开展湿地修复市场化，必须要允许从事湿地修复和交易的第三方产业获取投资收益，强调经济性收益，并以自愿市场进行突破，设置财政、金融等激励政策引导，鼓励社会资本参与湿地修复的建设，保障补偿湿地供给。如可设立湿地修复环保基金，将部分湿地修复保护资金调整为湿地修复建设公司运营补贴或奖励；对参与建设湿地修复公司的单位提供财政补贴、税收优惠、土地优惠，引导和推动银行机构为湿地修复公司提供融资服务，协调银行提供无息、贴息贷款方式提供融资支持等。

3.4 完善湿地生态量化评估技术

修复资源的量化评估是市场交易达成的技术前提，然而，目前，我国资源生态标准指标缺乏，量化评估技术不健全，导致资源的受损量和修复量无法准确衡量，无法开展市场交易，是制约湿地修复市场化交易的技术难题。因此，我国应加快湿地生态标准的量化，另外，应借鉴美国经验，建立补偿湿地交易媒介物——信用，并采用相应技术进行量化评估，建立交易标的，湿地修复交易的最终目标是保证湿地规模和生态功能不减少，从科学性角度出发，信用的确定标准应基于生态评估技术，如从湿地功能的恢复、动植物群落数量、栖息地数量、湿地类型、湿地生物多样性水平等方面设置具体指标，通过对受损和补偿湿地的实地测评计算信用额。实践中，尤其是政策执行的初期，考虑到湿地生态评估方法对专业技术要求高且耗时，可先借鉴美国实践中的常用方法，以湿地面积作为信用评估标准，即以一公顷补偿湿地作为一个信用单位，并设置调整因素（湿地补偿率）保证交易的生态等效性。补偿比率的制定可综合考虑补偿湿地类型和损害湿地类型的匹配程度、补偿湿地与受损湿地间的距离，湿地类型匹配程度越高、距离越近，补偿比率越低，且原则上补偿比率不得低于1 ∶1。随着湿地交易市场的逐渐成熟，可采用水文地貌评估法、生境等价分析法等生态评估技术确定信用量。

3.5 制定合理湿地生态定价机制

交易价格的制定直接影响到湿地修复投资的收益，是市场化供给形成的前提保障。目前的研究中，有学者提出根据资源本身的生态价值和经济价值评估结果进行定价，但是，目前尚未建立完整公认的资源价值评估指标体系，资源生态价值的评估结果往往非常高，超出资源利用者可接受预期。总之，单纯将生态服务价值放入市场，操作难度大，不易实现。湿地修复补偿的交易价格可以依据建造补偿湿地的成本，在湿地信用供给和需求作用下达到的均衡价格。在湿地补偿市场化运转初期，由于市场化程度较低，无法完全依靠市场力量形成湿地信用价格，可参考排污权初级市场交易价格确定方法，结合市场化交易特性，基于湿地修复公司在建造湿地时投入的土地、资本和人力等成本，在当地政府协助下，采用买家和卖家自行交易定价的方式确定交易信用的价格。

3.6 优化湿地监管体系

湿地修复补偿市场化应是政府监管下的市场交易，政府部门虽不直接参与湿地修复及补偿交易，但承担着规则设计、行政审批、交易监管等重要职能，是维持交易秩序、实现补偿交易的关键保障。但目前我国湿地管理涉及林业、水利、环保、国土等多个部门，存在多头管理、权责不清、管理条块分割等问题。实施湿地修复补偿市场化交易要求不同的监管部门在同一框架内工作，共同协作完成对湿地修复补偿市场的运维管治，所以，要实施湿地修复补偿市场化管治，必须构建有效的湿地综合制度监管框架，理清政府各部门间的职责权限，为湿地补偿市场化的建设提供条件。目前，可结合我国2018 年国家管理机构改革，整合湿地管理机构，明确湿地交易主导机构，明确划分各机构的权利、责任以及在湿地补偿交易监管中的具体工作，制定湿地补偿市场化交易及治理制度规范。

4 结论

市场化修复治理模式能够将市场的利益调节杠杆作用和补偿修复的保护激励作用相结合，有效发挥市场的力量，解决传统政府主导的命令控制型政策模式中存在的补偿资金渠道偏窄、补偿效率不高等问题，是我国迫切需求的环境政策工具。本文在分析现有环境政策模式的基础上，结合市场化修复模式特性和湿地资源公有属性，探索建立政府调控与市场机制相结合的湿地修复市场化治理模式，遵循市场主体、政府监管、社会资本参与、修复湿地交易、产业化运营的思路原则，建立湿地修复第三方机构、湿地交易中心，开展湿地集中修复建设、集中交易经营，并通过完善的政策设计、规范的交易流程、科学的评估方法形成用补偿湿地抵消受损湿地损害的市场化交易体系，通过交易市场，将湿地修复的生态投资转化为生态收益和经济收益，保障湿地资源的修复的同时逐渐盘活社会资本参与修复投资，解决湿地修复补偿资金问题，提高修复补偿效率，形成对湿地修复的经营式治理。审视当前我国相关政策现状，发现要探索建立湿地修复市场化治理模式，仍需解决湿地补偿立法、湿地权属划分、湿地占用审批、修复产业发展、湿地修复生态量化、资源交易定价、监管体系完善等关键性问题，以为推动我国湿地修复的市场化治理模式提供政策保障。