我国将建成气候适应型社会

张宁

（中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100006）

自2022 年入夏以来，我国极端天气频发，全国多地出现创纪录高温，冰雹、雷暴、大风等强对流天气也频繁发生。从全球范围看，欧洲多个国家、美国西部地区的气温从6 月以来也频频刷新纪录。世界气象组织（WMO）发言人纳利斯表示，2022 年全球各地极端天气事件出现的频次及持续时间前所未有，全球变暖对人类的影响极为明显。面对全球气候变化不断增强的新趋势，减缓气候变化很重要，但适应气候变化同样也不可忽视。2022 年6 月13 日，生态环境部、国家发展改革委等17 部门联合出台了《国家适应气候变化战略2035》（以下简称《战略2035》），这是我国时隔9年之后再次将“气候适应”这一议题提升到国家发展战略的高度。“气候适应”不同于减排、降碳等“气候减缓”等方式，其更加突出对气候变化的预警监测及后续的风险管理，更加突出构建多层次的适应气候变化的格局，更加突出机制建设及多个部门的协同推进。

《战略2035》 的出台

2013 年12 月，国家发展改革委出台的《国家适应气候变化战略》中明确了2014—2020 年我国适应气候变化的总体原则、重点任务、区域格局和保障措施。经过多年的发展，我国在减污降碳协同治理、绿色发展空间格局布局、绿色低碳产业发展、控制工业领域温室气体排放、优化能源结构等方面取得了突出的成效。

此次出台的《战略2035》是在前期成果的基础上，进一步深化我国气候适应型社会建设的重要举措，明确提出到2035 年我国基本建成气候适应型社会。与2013 年的《国家适应气候变化战略》相比，《战略2035》在政策目标、手段、举措等方面呈现出新的特点：第一，在目标上，致力于构建多个层次的适应气候变化格局。《战略2035》将适应气候变化与国土空间布局和规划结合起来，在评估气候变化对不同区域的影响之后，提出了全国八大区域以及京津冀、长三角等重点区域适应气候变化的任务。第二，从手段上看，更加注重气候变化预警机制及风险管理体系建设。《战略2035》明确提出要建立适应气候变化的监测网络体系，提升监测预警能力，在强化风险管理过程中提升各地综合防灾减灾能力和水平。第三，从举措上看，更加注重适应气候变化的各类体制机制建设。《战略2035》提出了从组织实施、财政金融支持、科技支持、国际合作等多个方面保障适应气候变化体制机制的完善。第四，从任务角度看，更加注重自然生态系统和经济社会系统的平衡。《战略2035》从水资源、陆地生态系统等自然系统与农业安全、基础设施建设等经济社会系统之间适应气候变化的平衡方式，确立了具体的适应任务。

同时，《战略2035》还提出了不同阶段的具体目标，即到2025 年，适应气候变化的政策体系、体制机制基本形成，气候适应型城市建设试点工作要取得明显进展；到2030 年，气候变化的监测体系、风险管理体系、影响评估机制等基本形成，与气候相关的重大风险防范及灾害防治救治能力明显提升；到2035 年，气候变化的监测水平和预警能力要达到国际先进水平，我国气候适应型社会基本建成。为此，《战略2035》就实现这些目标提出了具体的细化措施：在气候变化监测预警及风险管理方面，到2025 年要实现所有气候区气候变化观测体系的全覆盖；到2035 年要构建具有超高时空分辨率、观测要素齐全的“天地空”观测网络。在自然生态系统适应能力方面，特别明确了水资源约束机制的重要性，到2025 年，水资源刚性约束机制基本建立，将全国用水量控制在6 400 亿立方米之内，万元GDP 的用水量应在2020 年基础上下降16%；到2035 年，将全国用水量控制在7 000 亿立方米以内。在经济社会系统适应能力方面，特别明确农业适应性气候变化发展的要求，到2025 年制定环境友好型低碳农产品认证体系；到2035年气候友好型低碳农产品认证将在全国范围内铺开。

减缓和适应是应对气候变化的两大基本举措，但两者的作用方式存在较大差异。减缓是应对气候变化的主要手段，是指通过能源、工业等经济系统和自然生态系统的调整或改进来减少碳排放和增加碳汇量，以降低和减少大气中的温室气体浓度，进而降低气候变化的速度。适应与减缓不同，其注重于预防，是对减缓举措的一种补充。适应是指通过强化自然生态系统和经济社会系统中的风险识别和管理，采取灵活的调整或应对措施，减少气候变化对生态系统及人类的影响。

毫无疑问，全球气候变化的速度在加快。从20 世纪下半叶以来，全球平均气温每隔10 年就增加0.15℃。按照这一趋势，到21 世纪中期将全球气温控制在2℃以内较为困难，气候变化的不利影响及其风险正在加剧。与全球气候变化的趋势相比，我国平均气温上升的速度更快，1951—2020 年间，每隔10 年平均气温增加0.26℃。国家气候中心主任巢清尘研究员认为，我国作为全球碳排放量最大的国家，进入21 世纪以来，因气候变化引发的气象灾害及次生地质灾害使得每年造成了3 亿人次受灾，每年的经济损失超过2 800 亿元。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心徐华清研究员也认为，我国是全球气候变化的敏感地区，整体生态环境脆弱，容易受到气候变化的影响。作为一个拥有14 亿人口的大国，必须要谨慎应对气候变化带来的现实风险和潜在风险。

此次我国出台《战略2035》亦是履行国际义务的重要举措。《巴黎协定》中明确要求缔约各国应尽快制定适应气候变化的政策、机制与规划，提升适应气候变化的能力，并定期向联合国气候变化框架公约秘书处提交和更新气候适应信息及措施的通报。2021 年11 月，格拉斯哥气候大会达成的《格拉斯哥气候公约》再次强调缔约各国应将适应气候变化战略纳入国家、区域和地方发展规划。所以，我国出台《战略2035》充分体现了负责任大国应对气候变化的态度。

大力推进气候适应型社会建设

当前，气候变化和极端天气已经成为全球最重要的中长期风险之一。2021 年8 月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第6 次评估报告中指出，过去50 年来全球气温上升的温度超过了以前2 000 年的总和。这无疑是个危险的信号，气候变暖已经成为人人皆可感知的问题。与此同时，全球气候变化的极端性及巨大风险性也在进一步强化。过去50 年来，全球与气候、天气、水相关的自然灾害占到了已发生自然灾害数量的50%以上，由此造成的死亡人数占到了灾害死亡总人数的45%，经济损失占到了所有灾害经济总损失的74%。与20 年前相比，因全球平均气温升高造成的极端灾害数量增加了5 倍，所造成的经济损失增加了8 倍。

极端天气事件发生频率的增加，一方面是人类活动直接导致的结果，主要是温室气体排放；另一方面也与地球自身气候系统变化相关。当然，人类活动是导致全球气候变化的关键因素，直接推动了世界各地极端天气事件的频发。极端天气事件的频发，对经济社会发展带来了巨大的挑战。面对这种情况，建立气候适应型社会极为重要，同样也是减缓气候变化影响的重要方式。

我国一贯注重减缓和适应并重的理念，将主动适应气候变化作为应对气候变化的基本策略。尽管减缓是应对气候变化的主要手段，但适应对于减少气候变化对自然生态系统、经济社会系统而言依然重要。这是因为：首先，气候变化这一事实已然发生，其所造成的各类负面影响也业已呈现，如果不采取积极的适应措施来进行调整，就难以将气候变化对人类的不利影响降到最低点。例如，气候变化导致农业生产的光、热、水等外在环境发生了重要的变化，此时农业生产者只能是调整耕种布局才能减少气候变化对农业的影响。又如，极端天气事件频发，农业生产只能选择抵御灾害能力强的作物品种，才能最大限度减少经济损失。其次，气候变化的减缓措施要产生减缓气候变化的效果需要时间。温室气体能够在大气环境中存在数十年甚至是数百年，即便是现有的各类减排节能措施能够落到实处，但以前所排放的温室气体还是存留在大气环境中，对气候系统的影响会在很长时间内存在。可见，对于已经存在的气候变化风险，适应性措施对于减少气候变化影响是有积极作用的。

当前，气候变化的趋势难以逆转，也不可能停止，但能够被减缓，从而让生态系统、人类社会有更多的时间去适应，或是争取更多的应对时间。气候变化的趋势难以逆转，其原因有以下两个方面：首先，海洋系统对气候变化的响应比较慢。即便是当前全球各国停止所有的碳排放，残余的变暖效应在未来几十年内还会持续存在。其次，世界各国能源结构的改变需要花费时间，温室气体的排放以及由此导致的气候变化趋势是难以避免的。对于人类而言，目前能做的就是减缓气候变暖的速度，采取各种措施使气温上升最终停止，在这个漫长的过程中，主动适应气候变化是人类的主要任务。

建立气候适应型社会是减少气候变化负面影响的必要手段，从长远看也能够提升减缓行动应对气候变化的意义。按照《战略2035》的要求，2035 年我国基本建成气候适应型社会。那么，未来的“气候适应型社会”是什么样的？目前，对于气候适应型社会的概念尚未取得共识。按照2016 年6 月，国家发展改革委、住建部出台的《城市适应气候变化行动方案》中提出了“适应型城市”这一概念，并明确了适应型城市建设的目标，即全面提升城市应对内涝、干旱、高温、强风、冰冻等灾害的能力，提升城市适应气候变化的能力。可以套用“适应型城市”这一概念，所谓气候适应型社会是指在气候变化不可逆转的条件建立适应气候变化的社会系统。要实现这一目标，需要政府、企业、社区、个人的共同努力及集体行动，同时还应考虑各类生态系统、经济社会系统及各行各业的差异。

就世界各国的经验而言，建立气候适应型社会的条件包括：政府领导力和治理能力提升；各部门的协同推进和公众的积极参与；法律政策的科学有效和积极落实；不同系统、不同行业和领域的差异化。IPCC将建立气候适应型社会分为四步：评估气候变化带来的具体影响及各类风险；政府制定详细的适应性规划；推动适应性措施的落实；监测措施实施及效果评估。这四个步骤包含了国家、地方政府、企业、社区、个人等多元主体的责任。

重在建设监测预警和风险管理体系

建立气候适应型社会的关键在于预防，即加强气候变化监测预警和风险管理机制建设，通过建立完善的预防预警体系来提升适应气候变化的能力。2013 年12 月发布的《国家适应气候变化战略》，首次强调了监测预警和风险管理体系在适应气候变化方面的作用，但此次发布的《战略2035》更加凸显了监测预警和风险管理体系的核心作用。《战略2035》中将“加强气候变化监测预警和风险管理”作为单独一章，充分凸显了气候变化监测预警和风险评估机制前置的重要性，也突出了监测预警和风险评估在建立气候适应型社会中的意义。从实施的角度看，适应型社会的建设并不是全国“一盘棋”，各地在建设试点中应考虑各自的区域定位、气候条件、工作基础等因素，推进试点建设的多样化发展。在深化试点的过程中，积极探索在生态环境脆弱地区和领域开展监测预警和风险管理，并及时总结相关经验，对于完善监测预警和风险管理体系具有重大意义。

我国作为生态敏感性地区，面对极端天气事件的频繁挑战，建立和完善监测预警和风险管理体系极为必要。中国气象局副局长宇如聪认为，在推进监测预警和风险管理体系建设中，要强化极端天气事件的监测、预报和预警的无缝对接，强化灾害链和致灾链的深度分析和模拟研究，强化不同灾害类型和区域间气候变化的关联性研究。换言之，在灾害发生时既要掌控已经发生灾害的趋势，又能及时阻断后续灾害的发生。在这个过程中，要加大数字技术的应用，提升灾害风险区划、动态跟踪、分类管理的智能化水平。防灾减灾要做到切实有效，就必须将监测预警发布落到实处，需要完善监测预警及风险管理部门的联动及全社会的积极影响。中国科学院大气物理研究所黄刚研究员认为，为了更好地落实《战略2035》，要积极推进修订和完善《气候灾害防御条例》《国家气象灾害应急预案》等法律法规的落实，提升监测预警信号发布的权威性和约束力，完善监测预警信息为先导的多部门联动机制，健全气候变化风险防控机制建设。

巢清尘认为，加强极端气候事件的监测预警是维护生态系统良好运转的根本要求，也是保障减灾防灾第一道防线作用的重心。在建立气候适应型社会中，监测预警体系应以数字化、智能化方向为目标，建立无缝衔接、全过程覆盖的精准机制。我国作为气候变化敏感区域，未来要加强极端天气的实时监测和预警，建立多类型、多形式的监测模式，推进与精准天气预报机制的对接，建立综合性气候风险实时预警框架。我国作为数字经济大国，在建立监测预警体系过程中，要加强气象人工智能算法机制研发，构建以数值应用为核心的气候预警机制。

我国地域辽阔，气候变化影响和风险带有明显的区域差异，因此在风险评估体系建设中，也应该注重影响及风险的差异性与多元化。为此，一方面需要不断提升气候风险评估技术和基础能力，强化气候变化数据体系建设，构建多层次、多样化的气候大数据平台系统，实现各类气候监测数据、评估数据与气候变化影响数据的互联互通。另一方面，加强气候变化影响、风险归因等定量分析，建立气候变化影响、风险评估、气候承载力等技术指标，完善生态脆弱区域及气候变化敏感行业的风险评估体系建设。通过完善气候变化风险评估机制，进一步提升我国适应气候变化的能力。

打造适应气候变化的全球样板

一直以来，我国极为重视适应气候变化的工作，为适应气候变化付出了巨大的努力，也取得了明显的成效。在政策体系方面，生态环境部、国家发展改革委、住建部、农业农村部等多个部门相继出台了适应气候变化的行动方案，气象、农业、水利、海洋、基础设施建设、生态环境保护等政策机制也纳入了适应气候变化的理念和要求。在技术体系建设方面，天地空气候系统监测网络初步建成，气候监测和预警水平不断提升，一大批重点监测预警工程发挥了突出的作用，重点行业、敏感领域、重点生态脆弱区应对气候变化能力得以提升。在实践探索方面，我国相继开展了气候适应型城市、海绵城市、智慧城市等试点工作，形成了一大批可推广的经验模式，社会大众应对气候变化的意识增强，适应气候变化工作取得了巨大成效。

在国内治理方面，控制重点工业领域温室气体排放、城乡低碳建设、绿色低碳交通体系建设、非二氧化碳温室气体减排、生态碳汇能力提升等方面成效显著。党的十八大以来，在相关政策的推动下，我国能耗强度已累计下降26.2%，相当于节省了14 吨标准煤，温室气体排放量减少了29.4 亿吨。在国际合作方面，我国作为负责任大国，积极参与全球气候治理体系，为《巴黎协定》的签署、生效、细化和实施发挥了重要作用，与欧美发达国家和地区开展了富有成效的气候治理合作，建立了常态化的气候合作对话机制。截至2022 年5 月，我国与世界38 个国家和地区签署了43份气候治理合作文件。同时，我国还致力于提升发展中国家应对气候变化的能力，截至2021 年年末，已经与28 个国家共同发起“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议，不断加大对沿线国家的绿色投资力度。

当然，建立气候适应型社会还面临着诸多的挑战。具体而言：第一，我国适应气候变化的基础性工作尚不够完善，应对气候变化的基础理论及技术研发还较为薄弱，应对气候变化的经验不足，民众适应气候变化的意识有待增强。第二，气候变化的影响及风险评估机制不够完善，特别是对气候变化对自然生态系统、经济社会系统的间接影响、中长期影响缺乏精准的分析和研判。第三，适应气候变化的治理机制不够完善，监测预警—风险评估—措施应对—效果评价这一治理流程还需要进一步完善。第四，适应气候变化的治理措施有待完善，我国气候类型复杂，各地适应气候变化存在明显区域差异，气候敏感地区和生态脆弱地区要进一步完善适应气候变化的治理措施，提升适应气候变化的能力。

建立气候适应型社会是应对气候变化的重要手段，与每个人、企业、政府部门、社区息息相关。各部门、各行业、各领域及每个个体都需要提高政治站位，提升自身责任意识，强化政策支持与市场机制的有效互动，不断提升气候适应型社会建设的理论研究、技术研发等水平。习近平总书记曾指出，气候变化是人类社会面临的最大挑战，需要各国加强合作，共谋人与自然和谐相处之道。从九曲黄河到万里长江，从东北平原到热带雨林，美丽中国建设正在推进。建立气候适应型社会，提升适应气候变化的各项能力，实现人与自然和谐共生的“中国方案”未来可期。