纠纷分层过滤模式的探索与检视——以N 市法院入驻矛调中心的实践为基础

蒲一苇

一、引言

我国正处于经济社会转型期，随着经济的迅猛发展，原有的社会结构发生了深刻变化，社会矛盾呈现出纠纷频发、类型复杂态势，民事案件数量持续高速增长，司法承受着前所未有的压力。而随着立案登记制、法官员额制等改革的推进，进一步加剧了法院“人”“案”之间的矛盾，“案多人少”成为当前司法实务中最为突出的矛盾和高频使用的概念。①“案多人少”的问题不仅产生原因非常复杂，而且其概念界定、判断标准等也不甚确定和明晰。有学者从比较法的视角进行检视后，认为无论是“案多”还是“人少”可能都是不能成立的。但无论如何，“案多人少”在实务中已成共识，而法院（尤其是基层法院）的司法负担沉重也是客观事实。如何应对和化解“案多人少”也成为近些年来我国司法政策的重点和诉讼改革的主要目标。在此背景下，最高人民法院于2020 年1 月实施的民事诉讼繁简分流试点改革，以及以这一改革为基础形成的2021 年《民事诉讼法修正案》（以下简称2021《修正案》），均突出了简化程序、追求效率的价值取向，由此导致“案多人少”的问题再度引起了学界关注和热议。

从近年来司法实务推出的各种改革来看，对“案多人少”的应对策略大致可以概括为“提效”和“分流”两个关键词，即主要采取了两个解决路径：一是提速增效，通过加快程序流转和诉讼进程，提高诉讼效率；二是向外借力，即通过多元化纠纷解决机制的构建，借助社会解纷力量对纠纷进行分流和过滤，缓解司法负担。②值得注意的是，上述路径以及具体举措之间，并非界限清晰、泾渭分明的，而往往是相互交错甚至是夹缠不清的。比如，由于调解在纠纷化解中的独特优势，在诉讼中和诉讼外都得到了广泛适用，不仅是多元化纠纷解决机制中最为重要的方式，也是法院结案的主要方式。在第一个路径中，对诉讼效率的提升具体又包括两个进路：其一是提速，通过审判管理、繁简分流、强化调解、法官考评机制以及现代信息技术的应用，加快案件流转，提高办案效率；其二是简化，通过压缩诉讼期间、构建速裁程序、扩张小额诉讼程序等方式来简化诉讼程序，提升效率。③现代信息技术在司法领域的适用，如移动微法院、智慧法院等，通过诉讼的电子化、信息化、智能化以及规则建构，对诉讼效率的提升无疑起到了积极的作用。

显而易见，提速的空间是有限的，当诉讼程序已经高速运转，案件的审限一再缩短，④世行营商环境评估显示，近5 年我国法院的司法程序效率指数在全球一直排名第一。参见何帆：《2021 年修正民事诉讼法评述》，载公众号“法影斑斓”2021 年12 月24 日。而一线法官普遍以“五加二”“白加黑”为工作常态，“在上百宗未结案件中交替开展调解、送达、阅卷、听证、庭审、合议活动，加班熬夜写判决的‘并线作业，多线作战’”⑤参见何帆：《2021 年修正民事诉讼法评述》，载公众号“法影斑斓”2021 年12 月24 日。，对效率的追求就不可避免地要转向程序的不断简化，“向制度变革要生产力”⑥同上注。。对比最高人民法院在不同时期关于繁简分流改革的司法文件，可以清晰地观察到这种倾向。从2016 年《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》和2017 年《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》，到2021 年1 月实施的《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，案件繁简分流改革的重点明显从注重“程序分流”转向了强调“程序简化”。⑦尽管《试点方案》指明改革目标是“推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”，但从改革的五个方面内容和其后实施办法的具体措施来看，基本上都是围绕简化程序展开的。这种倾向自然被带入2021《修正案》中，⑧最高人民法院的相关负责人指出，本次修法是针对繁简分流试点的专项修改，主要是吸收试点成果。参见何帆：《2021 年修正民事诉讼法评述》，载公众号“法影斑斓”2021 年12 月24 日。学界对此普遍持批评意见，并提出解决“案多人少”更为合理的出路是完善多元化纠纷解决机制以及诉源治理等诉讼外途径。⑨学界对《修正案》草案的批评，除了过于仓促和急迫，缺乏充分的论证以外，主要意见是民事诉讼法不应成为法院“减负”的工具，一味追求效率会进一步导致程序的弱化和虚化。参见中国法学会民事诉讼法学研究会：《民事诉讼法修改理论研讨会综述》，载微信公众号“民事程序法研究”2021 年11 月29 日。

解决“案多人少”，究竟路在何方？不言而喻，简化程序、提高诉讼效率虽然有助于缓解司法压力，但其本质是“以快制胜”，无论是对“案多”还是“人少”显然均非治本之策。⑩通过简化程序、提高效率来应对“案多人少”，首先要面临的一个追问是，“案多人少”是因为我们的程序太过复杂、诉讼效率低所致吗？答案恐怕是否定的。因而在当前严控编制、不可能大量增加法官人数的情况下，通过多元解纷机制“分出去”可能是更可行的应对办法。自2009 年以来，法院不断引领和推进多元化纠纷解决机制的建设和改革，引入社会力量对案件进行诉前分流，产生了委派调解、特邀调解、委托调解、诉前调解、立案调解等诸多调解机制和诉调衔接机制。尽管这些改革举措不无成效，却显然并未遏制住案件数量的急剧增长。⑪这些改革效果往往体现为提高诉讼效率、缓解司法压力以及提高当事人对法院的满意度。参见江必新主编：《民事诉讼新制度讲义》，法律出版社2013 年版，第250 页。从2010 年到2019 年的10 年间，全国的民事案件从609万件增长至1385.2 万件，增幅高达127.43%。

与此形成反差的是，浙江省以“最多跑一次”改革为引领，2019 年开始在全省范围内推行新型的基层社会治理和多元解纷模式——县级社会矛盾纠纷调处化解中心（以下简称“矛调中心”），构建“信访打头、调解为主、诉讼断后”的一站式分层递进解纷机制，有效遏制住了案件数量的增长。浙江是人案矛盾比较突出的地区，无论是案件数量还是增长率均在全国高居前列，2009 年至2018 年，全省法院的受案数量从78.54 万件增长至176.8 万件，平均每年增长9.7%，最高的时候增幅达18.1%。但自矛调中心实质化运行以来，2019 年全省法院收案量首次出现负增长，同比下降4.6%，2020 年收案量同比继续下降7.2%。⑫数据来源于浙江省高级人民法院的工作报告。如此成效，在多元纠纷解决机制建设中可谓是独树一帜。

N 市作为矛调中心的起源地之一，矛调中心的建设工作起步早并走在全省前列。为深入了解矛调中心模式下纠纷分层过滤机制及其运行情况，笔者针对N 市10 个区县的县级矛调中心进行了实证调研。调研主要以实地走访为主，同时结合座谈、电话访谈、资料收集等多种方式展开，对矛调中心的组织架构、功能区划分、工作流程、管理机制进行实地考察，重点调研法院入驻矛调中心的情况，具体包括入驻模式、人员构成、工作条件、工作成效以及存在的问题等。旨在以法院入驻矛调中心的实践为基础，观察和检视这种民事纠纷分层过滤模式的运行情况，以对“案多人少”的应对提出参考性意见。

二、矛调中心及其纠纷分层过滤模式的形成与发展

矛调中心是浙江为推动社会治理领域改革，健全社会矛盾纠纷预防化解机制而构建的集信访和矛盾纠纷化解、社会治理事件处置、社会风险研判分析三个平台为一体的现代社会治理共同体。通过矛调中心的建设，各政府部门、司法机关以及社会组织在党委领导下协同参与，形成以“一窗受理、集成联办、诉调对接、一站式化解”为特色的多元解纷模式，以实现矛盾纠纷化解“最多跑一地”。

（一）矛调中心模式的形成与发展

作为多元解纷和基层社会治理的创规范化新模式，矛调中心在全省范围的推广始于2019 年初，2020年开始高位推进，并形成规范化、体制化的实体化运行平台。但在此之前，已经经过了长达8 年的区域性实践，其建设经历了从概念提出到具体实践、从分散实践到规范运行的推进过程。

1.初步成型阶段：从“联合调解”到“信访超市”

矛调中心起源于N 市镇海区、舟山普陀区等地方关于矛盾纠纷多元化解体系的实践探索。N 市镇海区是浙江最早开始探索矛调中心模式的地区之一，自2011 年开始以信访部门为主导，逐步完成从联合调处中心到“信访超市”的改造升级，2015 年6 月率先建成全省首个区级“矛盾纠纷多元化解中心”，由民政、司法行政等20 多个部门入驻中心，形成集联合接访、信访调处、劳动仲裁、法律援助、诉讼服务“五位一体”的矛盾纠纷多元化解平台。舟山普陀区于2012 年4 月设立区“矛盾纠纷调处指导服务中心”，并逐渐升级打造成集矛盾多元化解、信息统一指挥、诉调联动作战“三位一体”的社会治理综合服务中心。

2.“信访超市”推广阶段：从区域经验到浙江模式

作为基层社会矛盾多元化解的新型模式，信访超市因其“一站式接待、一条龙服务、一揽子化解”的特点和优势，2019 年开始在全省范围内得以推广。2019 年3 月，全省信访工作推进会召开，在全省范围内大力推进县级社会治理综合服务中心（信访超市）建设，各地基层综治和信访部门在原有综治中心、信访接待中心等基础上升级改造，建设实体化运行的信访超市，并于2019 年内完成89 个县（市、区）信访超市全覆盖。

在这一时期，由于缺乏顶层的统一设计和制度化的推进，各地的信访超市发展不平衡，尚未形成统一的制度规范和运行机制。突出表现为名称不统一，有“社会治理综合服务中心”“社会治理综合指挥服务中心”“社会矛盾纠纷调处化解中心”等多种名称，且存在编制欠缺、保障不足等问题。

3.规范提升阶段：从信访超市到矛调中心

以2019 年11 月的全省县级社会矛盾纠纷调处化解中心建设现场推进会和随后印发的《关于加强县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设推进矛盾纠纷化解“最多跑一地”的指导意见》（浙委办发〔2019〕73 号）为标志，启动了县级矛调中心的全面升级建设工作。尤其是习近平总书记在浙江考察期间，调研了安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心并作出重要指示后，省委常委会议提出了县级矛调中心建设的三个原则：高水平、规范化、实效性。2020 年6 月由省“两办”印发了《浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设指引（试行）》（以下简称《规范化建设指引》），明确了全省县级社会矛盾纠纷调处化解中心的功能定位、分类建设、工作流程、管理制度、组织领导等方面的建设要求。

在这一时期，矛调中心建设是以省级层面高位推动、省市县三级同步进行的，建立了省、市、县三级领导机构，即省级层面成立协调小组、市级层面成立指导小组、县级层面成立领导小组，通过顶层设计实现组织架构、功能定位和运行机制的统一，整体机制产生了质的飞跃。

（二）矛调中心模式下的纠纷分层过滤机制

如前所述，矛调中心模式建立的初衷，是为了破除部门之间的条块分割现象，解决群众信访过程中多头跑、重复跑以及部门之间推诿扯皮的问题。在此后推进的建设和发展中，矛调中心的功能和内涵逐渐扩展成为社会治理共同体。从矛调中心建设的规划和实践来看，其核心和亮点在于集约化的联合运行机制。按照“党政主导、政法牵头、部门协同、社会参与”的模式，由党委政法委牵头，横向联合，纵向延伸，调动和整合一切有利于矛盾纠纷化解的力量，建立一站式服务、全链条解决的矛盾纠纷化解总枢纽和社会治理共同体。

在横向上，整合综治中心、人民来访接待中心、公共法律服务中心、行政争议调解中心、12309 检察服务中心、诉讼服务中心等线上线下工作平台，实现“多中心合一”；同时采取常驻、轮驻、随驻相结合的方式，整合信访、民政、人力社保、综合执法、司法行政、法院、检察院、公安等部门以及相关社会力量进驻，通过场所集中、人员集中和工作机制集中，建立多元联动调解机制，形成一体化解决问题的“聚合效应”。在纵向上，按照“一中心四平台一网格”的县域社会治理体系，将矛调中心的网络和机制向乡镇（街道）、村两级下沉延伸，建设镇（街）、村（社）两级分中心，形成多层级的矛盾纠纷化解网络体系，使矛盾纠纷能够发现在源头、化解在基层。通过充分整合行政资源、司法资源和社会资源，形成“信访打头、调解为主、诉讼断后”的纠纷分层递进解决体系。

1.以调解为中心，整合多元解纷力量。中心通过整合人民调解、行政调解、专业调解、行业调解、仲裁、公证、行政复议、信访等各类非诉解纷机构和力量，促进诉调、警调、检调、专调、访调等多调联动、有机衔接，构建联合调处、多元化解的一站式解纷体系，将更多纠纷化解在诉前。

2.法院入驻矛调中心，开展诉讼服务。在矛调中心的建设过程中，全省基层法院也同步开展诉讼服务入驻县级矛调中心的工作，并于2019 年底前全部完成入驻。为了推进法院入驻工作，浙江省高院2019 年9 月出台了《关于诉讼服务中心成建制入驻社会治理综合服务中心、完善一站式递进分层解纷机制的实施意见》（以下简称《入驻实施意见》），并促成省委建设县级中心协调小组于2020 年7 月出台《诉讼服务入驻县级社会矛盾纠纷调处化解中心工作指引（试行）》（以下简称《入驻工作指引》）对法院入驻工作提出了具体的操作规范。

根据上述文件的规定，法院的入驻模式包括诉讼服务中心应整体成建制整体入驻和团队入驻两种，各基层法院可根据当地矛调中心建设的实际情况，因地制宜确定入驻方案，原则上应采取整体入驻模式，条件不具备的也可采用团队入驻模式。在工作内容上，入驻法院主要提供调解指导、司法确认、诉调对接、登记立案、简案速裁、涉诉信访接待等线上线下的诉讼服务。基层法院剥离诉前调解职能，法官不直接参与纠纷的诉前调解事务，诉前调解团队原则上入驻矛调中心，由中心统一管理。

3.建立“一站式受理，一揽子调处，全链条解决”的分层过滤、衔接配套的纠纷解决机制和流程。具体如下：（1）一窗受理，统一分流。由信访部门负责前台接待，“一个窗口”无差别受理群众提出的各类信访诉求、纠纷化解和投诉举报事项，并统一分流至相应窗口办理或者各调解组织进行初调。适合乡镇（街道）、村（社区）属地调解的，则分流至乡镇（街道）、村（社区）的调解组织。对重大疑难或者群体性、跨多部门的矛盾纠纷，则由各有关部门进行联合调处、联合督办。其中，法院采取整体入驻的，法院本部不再保留民商事和行政立案场所，纠纷应当先行由矛调中心统一分流到各调解组织进行调解。采取团队入驻模式的，则通过两种方式进行统一分流：矛调中心受理的纠纷由中心先行分流调解；法院本部受理的纠纷则通过ODR 平台推送至矛调中心，由中心委派各调解组织调解。（2）诉调对接，强化调解。入驻法院在矛调中心建立诉调对接平台，开展诉调对接。各调解组织调解成功后，当事人可向入驻法院申请进行司法确认。如果当事人要求法院出具调解书，入驻法院则应及时立案，审查后认为符合法律规定的，出具调解书。（3）繁简分流，简案速裁。如果调解不成功或者当事人不同意调解的，则导入诉讼程序，由入驻法院登记立案，并进行繁简分流。对于简单民事案件，入驻法院在矛调中心开庭速裁；不适合速裁的复杂案件，则在登记立案后转交给法院本部的审判团队审理。

三、N 市法院入驻矛调中心的实践情况

N 市2019 年4 月即开始全面推广县级社会矛盾纠纷调处化解中心（信访超市）建设。2020 年3 月，市“两办”贯彻落实《规范化建设指导意见》，进一步从组织构架、场所设置、人员配备、资源整合等方面推进县级矛调中心建设。到2020 年8 月底，N 市的县级矛调中心已全部建成，156 个镇级中心初步建成，村级平台建设也在同步推进。

作为矛调中心的发源地之一，N 市法院入驻矛调中心开展诉调对接工作起步比较早。早在2017 年10 月，镇海区就出台了《关于在区社会矛盾纠纷调处化解中心建立诉调对接平台的意见》，开始把法院的诉讼服务引入中心，构建访调诉对接机制。2019 年，全市法院同步开始推进诉讼服务入驻县级矛调中心，为加强对基层法院入驻县级矛调中心的指导，N 市中院专门制定规范意见，明确诉讼服务区的目标定位、功能设置、运行机制、综合保障等，并纳入全市法院诉源治理任务清单进行考核。到2019 年12 月，除高新区法院外，⑬高新区是功能区，对入驻矛调中心未作要求。其余10 个基层法院全部完成入驻，并根据各区县（市）的实际情况制定入驻工作实施方案，逐步推进诉讼服务入驻矛调中心并实质性运转。

（一）法院入驻矛调中心的基本情况

1.入驻模式

各基层法院按照实事求是、因地制宜的思路制定入驻方案，以团队入驻模式为主，主要形成三种入驻模式⑭由于各地矛调中心建设的进度不同，且各法院的入驻工作开展方式亦呈现一定动态性，此处主要显示调研时的入驻形式。：（1）诉讼服务中心（立案庭）整体入驻。采取整体入驻的仅有江北法院。江北法院利用区矛调中心紧邻其诉讼服务中心的地理优势，将诉讼服务中心作为区矛调中心的分支运行。（2）人民法庭整体入驻。采取这种入驻模式的是镇海法院，其骆驼法庭在2020 年10 月区新矛调中心启用后进行整体入驻。（3）团队入驻。目前共有8 个法院采取团队入驻形式，一般采取1+1+1+N（即1 名员额法官+1 名法官助理+1 名书记员+N 名调解员）的形式组成团队，但各法院的做法不一，团队人数和具体构成也不尽相同。

2.入驻时间

开展入驻工作最早的是镇海法院。镇海区矛盾纠纷多元化解中心2017 年10 月率先开始引入司法力量构建诉调对接机制，并于2019 年2 月专设诉讼服务区进行运行，不过当时法院是以团队方式入驻的。其他基层法院的入驻基本上在2019 年5 月至12 月之间陆续完成。与入驻模式的动态发展相应，各法院的入驻工作也有不同时间节点。尽管2019 年底全市基层法院均完成了入驻，但因受矛调中心条件所限，在2020 年6 月前，团队入驻形式相对比较松散，一些法院只是形式上组建了入驻团队，主要采取窗口值班方式开展工作。有的法院到2020 年10 月才开始采取团队常驻方式，也有法院的团队一直未能常驻矛调中心。

3.人员构成

截止2020 年12 月，全市基层法院入驻矛调中心共116 人。从各法院的人数分布来看，人数最多的是采取整体入驻的江北法院，共34 人；其次是采取法庭入驻的镇海法院，共27 人。在采取团队入驻的8 个法院中，人数最多的为11 人，一般入驻人数在5-7 人之间（见图表1）。

图表1 N市各法院入驻矛调中心情况

从入驻人员的构成来看，共有员额法官22 名、法官助理14 名、书记员29 名、调解员33 名，其他人员（法警、司法辅助人员等）18 名（见图表2）。根据《入驻工作指引》，采用团队入驻模式的，人员的基本配置不得少于“1 名法官+1 名法官助理+1 名书记员”。而N 市法院的入驻团队中都配备了调解员，基本配置是员额法官1 人，法官助理和书记员各1-2 人，调解员2-5 人。

图表2 N市各法院入驻人员构成情况

（二）法院入驻工作的特点

在入驻矛调中心后，各法院根据当地矛调中心建设的具体情况，结合诉源治理和繁简分流试点改革开展诉讼服务工作，形成了诸多具有特色的做法。

1.创新入驻模式，循序渐进地推进入驻工作。作为先试先行的区域，镇海法院不仅入驻工作起步早，而且在入驻模式上也进行了创新。在2020 年10 月区新矛调中心启用时，利用地缘优势和新中心提供的硬件条件，将原有的团队入驻改为骆驼法庭成建制整体入驻，在全省属于首例。与诉讼服务中心入驻模式不同，人民法庭入驻模式除了能提供相应的诉讼服务功能外，还具有完整的审判和执行功能，业务相对更独立，范围也更广泛。

其他法院也不断探索和完善入驻的组织形式。比如鄞州法院最初采取“1+1”窗口值班的方式入驻，由立案庭法官入驻指导调解，1 名法官助理轮流值班。2020 年9 月，成立了由13 人组成的“小巷法官”工作室轮驻区矛调中心，开展普法宣讲、法律咨询、指导调解等工作。同年10 月，又组建了速裁团队常驻矛调中心，负责指导、参与调解和办理标的额5 万元以下小额速裁案件。奉化法院2019 年5 月入驻区矛调中心时，受矛调中心条件所限未能实质运行，采取2 人轮流接访的形式开展工作，在2020 年7 月区新矛调中心启用后，重新组建了11 人的入驻团队，全面开展除刑事、执行以外的线下立案，以及信访接待、诉调对接、司法确认等工作。

2.创新机制，多元解纷的地域特色明显。入驻矛调中心后，各法院结合诉源治理和诉讼改革的重点工作，积极探索工作机制，形成了诸多具有特色的做法。具体如下：（1）充实特邀调解力量。各法院落实“调解优先，诉讼断后”的理念，依托矛调中心，积极培育和选任特邀调解组织和调解员，着力提高调解的专业性。积极探索吸纳退休的法官、检察官、法律工作者担任特邀调解员到矛调中心开展调解工作，成为诉前调解的主力军。截止2020 年12 月底，两级法院共选任特邀调解组织213 个，特邀调解员1293 名，充分调动诉讼外的解纷力量，促进了纠纷的诉前分流和调解。（2）积极应对矛调中心场地设施不足的现状，延伸和拓展多元解纷的诉讼服务范围。比如，余姚法院结合民事诉讼程序繁简分流改革建立了“矛调中心前台受理、诉讼服务中心后台响应”的工作模式，对于不适合调解或调解不成的案件，依托本院诉讼服务中心建立4 个一体化团队（1 名老员额+1 名新员额+1 名准员额+2 名助理），对金融借款、民间借贷、道交、追索劳动报酬、婚姻、物业六类简易高发型纠纷实行“门诊式”速裁。奉化法院则充分利用微法院等平台开展线上立案和调解，90%以上的案件通过线上立案，入驻团队在矛调中心负责线下立案和诉前调解，院本部不再设置民商事和行政立案窗口，通过线上线下相结合的方式实现纠纷化解“最多跑一地”。（3）开展类型化解纷，促进纠纷化解的专业性和高效性。奉化法院深化劳动争议诉调对接，在诉讼服务中心设立劳动争议诉调对接工作室，2020 年共计诉前委派调解劳动争议案件459 件，调解成功425 件，成功率92.59%，名列全市法院前茅。镇海法院借助劳动仲裁院整体入驻矛调中心的优势，由入驻的骆驼法庭与之对接，集中受理劳动争议纠纷，并积极探索司法智能化建设，引进“凤凰智审”系统，开发运用“人机共融、智审速判”的劳动纠纷智审模式。此外，宁海法院推进道交一体化改革，一站式处理县域所有道交案件；鄞州法院联合区文广旅体局建立联调联动机制，涉疫旅游纠纷案件全部在诉前化解；江北法院深化府院协同治理模式，全省首创“3+1”行政争议实质化解机制，凝聚司法、行政、人大、检察，联动化解行政争议。

（三）法院入驻工作的成效

自2019 年推进矛调中心建设和法院入驻工作以来，诉源治理和纠纷分层递进解决模式成效初显。不仅法院的案件数量持续下降，而且在诉前调解、司法确认、指导和参与调解、简案速裁等工作上均取得了阶段性的成果，成为法院参与多元解纷和诉源治理工作的重要路径。据统计，2020 年，全市法院诉前委派调解79297 件，调解成功率为52.20%；受理司法确认案件8904 件，简案速裁43291 件，参与矛调中心化解其他纠纷3299 件。一审民商事案件的诉前调解率⑮即县级矛调中心分流至法院的经诉前调解案件数与法院一审民商事可调撤案件数的百分比。达94.12%左右。⑯由于N 市法院是繁简分流改革的试点法院，2020 年同步开展繁简分流改革，因而有关司法确认、简案速裁等方面数据的增长，不仅反映法院入驻的工作成效，也是繁简分流改革的成果。

1.案件数量持续下降

法院通过参与诉源治理和纠纷分层过滤，有效遏制了案件数量的增长，缓解了司法压力。2019年N 市民商事案件收案数首次出现负增长，同比下降了6.02%；2020 年，民商事案件收案数继续呈现下行趋势，新收案件100770 件，同比下降5.78%。从图表3 可以看出，2018 年是一个拐点，2019 年和2020 年的民商事案件收案数连续两年下降，已经逐渐回落至2017 年收案数以下。

图表3 N市法院一审民商事案件收案数（2015-2020）

从各基层法院的数据来看，2020 年民商事案件的数量也普遍下降，其中有4 个法院的降幅超过10%，收案数降幅最大的同比下降了15.94%（见图表4）。

图表4 N市各法院一审民商事案件收案数（2019-2020）

2.司法确认案件数量大幅上升

作为诉调对接的重要方式，司法确认程序的优化和适用对强化“调解为主”具有积极的意义。2019 年N 市法院共受理司法确认案件6084 件，2020 年受理8904 件，同比上升46.3%。从调研的10 个基层法院来看，2020 年司法确认案件受理数上升趋势明显，其中增幅最大的法院，案件数量同比上升786.75%；受理案件数量最多的慈溪法院，受理案件1959 件，同比上升45.33%（见图表5）。

图表5 N市各法院司法确认案件受理数（2019-2020）

3.诉前纠纷化解成效显著

各法院落实“调解挺前，诉讼断后”的理念，依托矛调中心，有效推动纠纷的诉前分流和调解。2020年1 月-12 月，全市法院的诉前纠纷化解率为40.25%，同比上升21.74%，在全省法院中的排名由第11 位上升为第5 位。从各基层法院来看，都大力加强了纠纷的诉前引导调解力度，2020 年，纠纷的诉前委派数量和诉前化解率同比均普遍呈现大幅度增长（具见图表6 和图表7）。

图表6 N市各法院诉前委派调解纠纷数量（2019-2020）

图表7 N市各法院诉前纠纷化解率（2019-2020）

四、矛调中心模式的优势与问题

无论是从N 市还是全省的实践来看，矛调中心模式所构建的纠纷分层过滤机制对遏制案件数量的成效几乎是立竿见影的。这种模式缘何能有效，其成功的经验是什么，其运行中有何问题，能否形成常态化的长效机制，这些问题都需要进一步的实践检验和理论探讨。

（一）矛调中心模式的特色及优势

从形式上看，矛调中心模式确立的集约化、一站式服务解纷理念，以及采用的诉前调解、诉调对接、简案速裁等分流措施，与以往法院的诉前分流机制具有相当的同质性，那么，二者有何差异，矛调中心模式的优势在哪里呢？

法院通过推进纠纷多元化解建立的诉前分流机制，主要是一种法院主导型的附设调解模式，这种解纷模式以诉讼服务中心为平台，通过引入各类调解资源开展诉前调解来提高纠纷化解效率。其特点有三：其一，由法院主导，无论调解员是由法院选聘还是由政法委或司法局派驻，纠纷的整个分流过程（包括诉前引导调解、委派调解以及立案后的委托调解等）都是在法院主导下进行的；⑰有学者据此将附设调解模式区分为“法院主导型”和“政府主导型”两种，参见唐力、毋爱斌：《法院附设诉前调解的实践与模式选择》，载《学海》2012 年第4 期。但笔者认为，调解员的来源和管理虽然有所不同，但究其本质，整个诉前调解都是以法院主导为根本特征的。其二，主要采取法院向外借力的“引入式”分流机制，通过引入特定的调解机构或者人员，在法院设立调解工作室或者调解窗口进行诉前调解，这决定了能够引入的解纷资源非常有限；其三，针对的是已经诉至法院的案件进行诉前分流，因而其分流的范围是特定的。实际上，法院附设调解模式真正减少的是正式立案和进入审判环节的案件数量，并不具备直接减少纠纷数量的功能，⑱参见左卫民：《通过诉前调解控制“诉讼爆炸”——区域经验的实证研究》，载《清华法学》2020 年第4 期。因而不能从根本上解决案件急剧增长的困境。尽管法院也采取了对外委派调解、诉调对接以及参与诉源治理等改革措施，但多呈分散式、碎片化的状态，其成效也是有限的。

与此不同，矛调中心的解纷模式则改变了以法院为主导的传统，而是以党政主导为基本特点，将纠纷的多元化解与诉源治理相结合，并且融入现代社会治理的大格局，从而使得纠纷多元化解机制的构建发生了质的飞跃，这可以说是矛调中心模式下的纠纷分层过滤机制能够取得成效的经验和优势所在。

一方面，在党政主导下，矛调中心建设是作为贯彻落实习近平总书记“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的重要指示精神的改革举措、县域社会治理的“牛鼻子”工程、“最多跑一次”改革的姊妹篇来谋篇布局的，从而在政治驱动、高位推进下展开，其推进速度、资源整合、政策支持等方面的力度可以说是前所未有的，不到两年就迅速实现了全省覆盖和实体化运行，并充分整合和调动了政府、司法、社会等多方力量和资源，为纠纷的分层递进、多元化解打下了基础。

另一方面，在社会治理现代化的大局中谋划和推进矛调中心建设，这使得纠纷多元化解机制改革被置于更加广阔的视野和场域，具有了促进社会和谐稳定、增强人民幸福感的目标和宏愿，而不仅仅是应对“案多人少”、缓解司法压力。通过“一中心四平台一网格”治理格局，矛调中心可以充分发挥作为矛盾纠纷化解“总枢纽”的辐射功能和牵引作用，形成全社会参与的横向联动、纵向贯通的纠纷化解体系，从而在司法之前形成了层层递进的纠纷过滤网。

首先，通过源头防控形成第一道过滤网，这也是纠纷化解最前端、最宏大的过滤网。结合基层社会治理结构和网格化管理体系，机制和网络下沉到乡镇（街道）、村（社区），实现所谓“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。其次，通过多方联动形成第二道过滤网。通过各职能部门整体入驻或者轮流进驻矛调中心，形成所谓“信访吹哨、部门报到、联合化解、即接即办”的化解机制，解决群众诉求和信访问题，避免形成涉法涉诉纠纷。最后，通过分类调处形成第三道过滤网。对于涉诉涉法的纠纷，通过矛调中心进行统一分流，由入驻的人民调解、行政调解、行业调解等调解组织进行调处。

通过上述三道过滤网，形成纠纷的早期预防消解机制和诉前分流机制，前者通过关口前移减少纠纷发生和避免纠纷扩大，从源头上解决“案多”问题；后者借助多元解纷力量化解纠纷，减少进入诉讼的案件数量，变相增加人手，缓解“人少”问题。

特别值得一提的是，矛调中心模式的构建不仅能够减少案件数量，而且有助于法院实现参与诉源治理的机制转型。纠纷多元化解决机制的建设最早是由最高人民法院提出的，并且法院一直在其中发挥着积极的引领作用。最高人民法院2016 年6 月印发的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，将司法在多元化纠纷解决机制建设的作用定位为“引领、推动和保障作用”。法院引领和推动多元解纷和诉源治理机制的发展，有其特定的时代背景和现实考量。为了缓解“案多人少”的司法压力，法院在多元纠纷解决机制建设中暂时居于引领甚至主导作用是必要的。但是，在这种格局下，法院的司法服务职能不断向基层社会治理延伸，不仅由于过度参与容易引发异化风险，⑲参见吴明军、王梦瑶：《诉源治理机制下法院的功能定位》，载《行政与法》2020 年第7 期。而且法院积极引领和推动多元解纷的初衷，也容易导致解纷主体以及民众产生推进诉源治理和多元解纷的目的是为了帮助法院减轻司法压力的狭隘认识。故此，随着多元解纷机制的发展以及与社会治理的融合，法院的角色定位也应及时调整，逐渐回归司法审判职能。

最高人民法院2019 年7 月出台的《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》（以下简称《两个“一站式”建设意见》），明确提出要切实发挥人民法院在诉源治理中的“参与、推动、规范和保障作用”，推动工作向纠纷源头防控延伸。由此可知，法院在诉源治理和多元解纷工作的角色定位正由“引领”向“参与”转变，而矛调中心解纷模式的构建正好契合了这个转变的需要。法院通过入驻工作，将以往的“引进来”转变为“派出去”，融入党委和政府领导的诉源治理机制建设，体现“诉讼断后”的解纷理念和保障作用。在这种解纷模式下，法院司法审判的职能延伸是有限的和辅助性的，其角色转变的路径是适度参与，保持固有的司法克制主义和审判独立，从而防止无限供给司法服务而引发伦理风险和法治风险。⑳同上注。

（二）矛调中心模式的问题剖析

由于矛调中心建设时间不长，法院诉讼服务的入驻也才刚起步，整体而言机制尚未成熟，多元解纷力量本身的固有问题依然存在，行政推动与司法参与之间的关系也有待于协调和理顺。

1.运行机制尚未健全，未能实现功能的有效整合

矛调中心统合的职能部门和解纷力量条线众多、构成复杂，要破除部门之间的条块分割和隔阂，形成矛盾纠纷化解的合力并非易事。而矛调中心建设时间较短，部门联动、线上线下衔接和内部流转等机制仍在磨合阶段，中心的组织构架、管理机制、各功能区块之间的关系、解纷主体和解纷程序之间的衔接机制还未理顺，业务、力量、资源还没有融为一体，工作合力不足。矛盾纠纷调处的力量配置没有完全到位，有的矛调中心人民调解委员会、行业调解组织的牌子已上墙，但基本未见驻点或轮班调解员。法院的入驻机构要与仲裁、公证、劳动争议仲裁、行政调解、行政复议等多部门形成协同一致的多元解纷机制比较困难。

2.调解力量不足，纠纷化解的专业化水平有待提高

在矛调中心的建设和运行中，多元解纷方式存在的力量不足、发展不平衡等固有问题依然存在，尤其是基层调解队伍建设有待提高，成为矛调中心普遍面临的突出问题。人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中发挥着基础性作用，但从调解队伍的现状看，还难以适应纠纷化解的法治化导向和发展需求，突出表现在三个方面：其一，人民调解普遍存在调解组织松散、经费保障不足、人员流动大等问题，导致入驻矛调中心的调解力量普遍不足，难以满足诉前调解的需要。其二，基层调解人员年龄偏大、知识层次偏低，专业素养参差不齐。调研数据显示，N 市专职调解员年龄主要集中在40-60 岁，具有高中以上学历的仅占人民调解员总数的62.5%。实践中开展调解工作往往凭借类似“老娘舅”的模式和经验，调解的规范化、专业化程度较低，不仅难以适应线上管理、大数据平台、ODR 等“互联网+”的调解模式，而且司法确认的难度较大，制约了诉调对接机制的运行。其三，专业性调解人才短缺，涉及医疗、劳动、建筑、物业等领域的专家式调解员尤为匮乏，难以调处一些涉及专业性问题的疑难纠纷。

3.法院整体入驻存在困难，单向性的分流机制缺乏正当性

首先，《入驻工作指引》对法院的入驻提出了“诉讼服务中心原则上整体成建制入驻县级中心”的要求，但各地法院大多采取的是团队入驻模式。严格地说，N 市目前没有一个法院实现了真正意义上的整体入驻，21唯一一个号称整体入驻的法院，其实是利用区矛调中心紧邻法院立案大厅的便利，通过挂牌完成“入驻”，立案大厅以及诉讼服务中心工作基本没有变化。根据省高院的统计数据，截至2020 年10 月，全省91 个基层法院中，采取团队入驻的54 个，成建制或者整体入驻的36 个，采取团队入驻的比率为59.34%。22目前只有温州、湖州两个地区的法院全部采取成建制整体入驻模式。究其原因，主要是目前县级矛调中心的场地和硬件大多不具备整体入驻的条件。正如省高院的《入驻实施意见》指出，整体入驻模式至少需要两个基本条件，即“面积较大、功能区较全”，且“距离法院较近”。而从目前来看，许多矛调中心难以满足这两个要求。

法院的诉讼服务中心集诉讼服务大厅、诉讼服务网、12368 诉讼服务热线等为一体，服务功能多达几十项，23根据浙江省高级人民法院2018 年12 月印发的《浙江法院诉讼服务规范》以及各地法院的实践，诉讼服务中心具有立案审查、查询咨询、救助服务、材料收转、引导分流、诉前调解、简案速裁、信访接待、判后解疑、扫描归档、费用缴退、评估鉴定、送达、保全等几十项服务功能。所涉人员人数多、范围广，而矛调中心多利用综治中心的现有场地予以改、扩建，场地小、硬件设施不足的问题比较突出，难以满足诉讼服务中心整体入驻所需的功能区、办公室、会议室、审判庭以及安保措施、网络专线等办公条件。有的矛调中心受场地所限，甚至连团队入驻的办公条件都不能满足。有的县级矛调中心虽然是新建场所，但由于入驻的职能部门多，尤其是信访局、公共法律服务中心、社会治理综合指挥中心、智慧城管中心等多个线上线下工作平台需要全业务、成建制入驻，也难以给诉讼服务中心提供足够的办公场地。比如鄞州区矛调中心面积有3800 平方米，也只能给法院提供1 个窗口、2 间办公室和1 个审判庭。此外，矛调中心与法院大多距离较远。如果诉讼服务中心整体入驻，与院本部业务庭的工作联系、案件的移送以及法院的管理都存在诸多不便。从调研情况来看，省内一些采取整体入驻模式的法院，与矛调中心的距离通常比较近。

其次，根据《入驻工作指引》的要求，整体入驻的情形下纠纷应先行由矛调中心统一分流，24即便是采取团队入驻的，也要求将院本部受理的纠纷通过ODR 平台推送到矛调中心，由中心进行委派调解。且一审民商事诉前调解率应达到90%，反映出顶层设计者对“调解优先、诉讼断后”理念的执着和强烈追求。然而，将绝大多数简单纠纷消解在诉讼之前，进入法院的都是“疑难杂症”的所谓“理想诉讼模式”25同前注⑤。显然只是美好的愿景，并不契合实际和司法规律。一则矛调中心的受理窗口是否具备分流的专业能力，能够识别纠纷的性质、类型以及可调解性，并准确进行分流引调，不无疑问；二则“非诉挺前”“调解优先”的多元解纷理念，强调的是纠纷在诉前的分流和过滤，而并非是把非诉机制作为诉讼必经的前置程序。26关于诉前调解的强制性及正当性，学界有过激烈的讨论和批评。参见肖建国、黄忠顺：《诉前强制调解的正当性与适度性研究》，载《公民与法（法学版）》2009 年第8 期；王福华：《论诉前强制调解》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2010 年第2 期。事实上，无论是把诉讼服务区后置进行物理阻隔，还是强制性地通过矛调中心进行“一窗受理、一体分流”，都不可能也不应该阻断纠纷当事人直接向法院起诉，尤其是在目前普遍适用微法院线上立案的情形下，物理阻隔基本没有实际意义。27数据显示，浙江省2018 年网上立案49.5 万件，2019 年网上立案51 万件。基于诉权保障的原理，纠纷的分流和诉前调解原则上应以自愿、合法原则为基础，要求“纠纷应先行由县级中心统一分流之各调解组织”的单向性纠纷分流机制，既不具有现实操作性，同时也与“有诉必理、有案必立”的理念存在冲突。因此，在多元解纷机制的构建过程中，要正确理解“非诉挺前”的内涵，处理好调解前置与当事人诉权保障之间的关系。

4.纠纷的诉前分流不畅，“调解为主”的优势尚不明显

在纠纷的分流调处方面，目前矛调中心存在的一个普遍状况是纠纷的诉前分流不畅，调解及其他诉讼外渠道的纠纷过滤、分流作用未能充分发挥。

首先，从矛调中心受理并进行分流的纠纷不多。访谈时各法院普遍反映由矛调中心入口予以分流的案件很少或者基本没有，法院的入驻部门，无论是采取团队入驻形式还是整体入驻的，所收受的案件基本还是来自于法院的立案口。这一方面是由于“有纠纷上法院”的惯性思维等因素的影响，大量的纠纷仍然直接诉至法院；28近年来，随着法院的繁简分流、小额诉讼、网上立案、微法院、诉前引调等诉讼改革的推进，在提高司法效率、便民诉讼的同时，也产生了一定的吸引当事人诉讼的效应。另一方面，随着诉源治理和网格化管理的推进，纠纷化解的下沉趋势明显，大量纠纷通过基层调解组织就地化解（调解不了转为诉讼），不再直接进入县级中心。

其次，法院收受的案件难以通过矛调中心进行诉前分流，其原因主要是县级中心的调解力量普遍不足，而且调解组织缺乏协同配合的动力和机制。由于“委派不出去”，由入驻的法官助理或者团队自带的特邀调解员进行诉前调解是比较普遍的现象，由法官进行调解的情况也不少见。而司法确认的案件也主要来自法院的诉前调解案件，矛调中心的调解力量和资源未能有效发挥作用。29在调研中发现，目前仅有镇海和宁海的诉前委派调解基本能够顺畅进行，这主要是由于其入驻矛调中心调解员人数多、力量相对比较强。

由于未能形成有效的纠纷分流机制，目前法院的入驻团队往往只是完成了物理移位，呈现出一种“嵌入式”形态而非有机的融合，整体工作模式未发生实质改变，案件的调解和审理仍然维持着一种“内循环”的状态，“调解挺前、诉讼断后”的理念尚未实现。

五、余论

在当前法院“案多人少”压力下，如何通过诉讼内和诉讼外的共同合力来缓解司法负担，而不是通过压缩程序空间、减损程序保障来予以应对，是此次民诉法修正触发的思考，同时也让我们再次正视构建纠纷多元化解机制的必要性和迫切性。正如学者所言：“没有诉讼外纠纷解决途径对目前司法所承受的案件进行有效分流，司法的目标就会在专业化与大众化、规范化与便捷化两个相反的目标上摇摆、平衡、无所适从。”30同前注⑤。而浙江关于矛调中心模式的改革及其成效，无疑为多元化解决机制的构建提供了可供借鉴的实践样本，也为“案多人少”的化解展现了乐观前景。

构建高效协同的矛盾纠纷调处化解机制是一个综合性、长期性的任务，完成资源的物理整合不难，但要形成集约高效的聚合效应，却不是短期内能够完成的。矛调中心的全面推行仅有三年时间，其间功能定位还经历了从“信访超市”到“社会综合治理平台”的机制升级转型，尽管成效明显，但整体而言机制尚未成熟。具体到纠纷化解方面，分层递进解纷机制的有效运行，也需要进一步实现各解纷主体从“物理聚合”到真正确立协同机制而产生“化学反应”，培育和强化基层调解组织和人才队伍，以及挖掘和发挥行政调解、仲裁、公证等专业解纷力量的潜力和优势。

从法院的角度来说，通过社会综合治理平台参与诉源治理和多元解纷工作，改变了法院长期以来形成的多元解纷工作的既有格局，从主导到有限参与，法院需要逐步适应角色的转换带来的理念变化和思路调整，并且能在政治驱动的情形下，保持司法的理性、冷静和克制。一方面，循序渐进，稳步推进法院入驻工作，审慎选择整体入驻模式，以团队形式或者依托矛调中心建立具备立案和速裁职能的小额速裁法庭，可能是更为稳妥之策；另一方面，尊重司法规律，妥善地处理自愿与强制等复杂的“二项对立”命题，31参见王亚新：《诉前调解的建构：目的、悖论、因应之策》，载《人民司法（应用）》2018 年第31 期。以引导和自愿为前提进行纠纷的诉前分流。鉴于大量的纠纷仍然是从法院进入化解渠道，应建立纠纷的双向分流机制，确保纠纷既能“分流过来”也能“委派出去”，无论从矛调中心还是法院入口，都能实现“非诉挺前、诉讼断后”的纠纷化解理念。