对基于第三次全国国土调查的耕地资源质量分类的分析

2022-08-01霍山县自然资源和规划局刘福娟

区域治理 2022年32期

霍山县自然资源和规划局刘福娟

在第三次全国国土调查（简称“三调”）中，耕地资源的质量分类调查，是基于自然地理分布特点、土壤环境等，形成质量等级划分指标体系。立足于通过调查形成的耕地图斑，建立信息数据库，支持统计分析。

一、全国“三调”耕地资源质量分类的工作原则

（一）国家与地方协调配合

耕地资源质量的分类标准是全国统一设定，相应数据资料是由地方自然资源的主管部门及农业农村部门协同实现。以宏观维度上来讲，全国“三调”包含自然地理分布、农作物熟制等数据，是由全国三调办进行确认的。耕地使用情况与地形环境均采用“三调”的成果信息。在生态系统运行质量评估标准中，土壤重金属的污染程度是省级三调办采集与赋值。另外，生物多样性与土壤环境等质量指标，是县级三调办通过实地采集取得。

（二）挖掘运用既有数据成果

采集耕地资源质量分类的相关指标数据期间，需挖掘运用相关部门既有的耕地质量级别、土地质量地球化学、农业用地土壤受污染程度等各类调查资料，以及当前耕地分等信息内容、“三调”有关数据，并保障数据及时传达共享，以免重复调查，浪费工作资源。

（三）全面落实调查数据统计

全面落实调查结果的统计工作，是耕地资源质量调查任务的关键环节，也是直观反映耕地资源情况的主要方式。耕地资源质量层级划分中，需做到客观、精准分析、描述，提炼出全国耕地现有资源的特征，以此支撑分类分级，不继续开展深层次综合评价。全国“三调”中，耕地资源质量的划分指标如表1所示。

表1 耕地资源质量分类指标

其中，自然地理格局，可揭示全国自然界地域分异规律；地形条件，可体现出耕地所在地区的地表形态缓陡状态；土壤条件，可呈现出相应区域土壤理化性质；生态环境条件，能表现出耕地生物品种的多样化程度与重金属污染程度；作物熟制，是基于积温环境，得出相应区域，一年时间中可以种植农作物的品种数量；耕地利用状况，可反映出耕地资源当前的使用效率[1]。

二、全国“三调”耕地资源质量分类的工作重点

（一）质量分类工作流程

在开展“三调”中，相关部门需先梳理评价指标体系，编制调查工作方案。基于方案所示的技术要点，组织人员参与培训、整理现有资料并完成基础数据统计分析，设置分类层级。通过外业技术调查，进行样点补充。相关部门需对所有样点数据进行指标论证，完成赋值及归类、建库保存等工作。编制评价成果，并对分析数据进行自检。由县级部门把统计整理的结果逐级上报。县级“三调”中耕地资源质量分类工作的基本流程如图1所示。

图1 县级耕地资源质量分类工作流程图

（二）得出质量分类评价成果

县级相关部门需更新管辖区域的耕地质量属性和地理空间的信息数据，根据全国统一的耕地资源等级标准，形成相应的评价指标级别体系。县级相关部门通过落实此项资源质量变化的评价，整理相应的等级结果和耕地质量划分指标，得出辖区耕地质量的评估统计成果。

（三）推进评价结果全面对接

县级的自然资源部门需和农业农村部门有效联动，组建本地区的调查专班，并要签署专项保密协议，把全国“三调”中土地利用情况和本县区域的耕地质量评价整合起来，在前者现状图中标上质量等级和分类指标，得出县级区域的成果图件。而省级两个部门的联合，同样可成立相应的专班，做好调查数据内容的质量评估。其中，省级的自然资源部门需把辖区内全部农业县，都归纳到全国“三调”的耕地资源质量分类工作中，更新县域耕地资源质量信息，交到同等级的农业农村部门，由后者继续上报进行备案[2]。

（四）做好资源质量保护责任

推进耕地资源的质量等级调查结果和质量分类工作成果运用，给辖区内农田划分、资源占补调节、粮食安全等，作为相关部门及领导的考核依据，设置省级政府的耕地资源保护目标、耕地环境承载、耕地利用等多项考核评价标准。如此才能给我国耕地资源的开发与保护，奠定必要的工作支持。

三、全国“三调”耕地资源质量分类的保障措施

首先，强化组织领导。自然资源与规划局配合相应级别的农业农村局，组建专项领导小组，主要工作内容是：制定本区域的“三调”工作方案；对于日常调查时的重大问题，加以协调处理；汇总有关部门的数据信息；落实必要的调查监督等。另外，还设有技术单位，做好调查工作划分与经费预算编制。根据有关文件与技术规范标准，保质保量完成调查成果汇总任务，并及时处理各类专业化的问题，为专项小组落实有关工作提供帮助[3]。

其次，强化技术指导。对于我国来说，耕地资源质量分类属于全新的技术任务，县级调查技术人员主动参与上级部门开展的培训活动，掌握调查方式与工作关键，以此指导县级落实相应工作。对于调查成果，配以专门的检查体系，一是县级自检，工作小组运用国家统一的质检程序对调查分析成果进行检查。通过软件检测，对成果资料的标准化、合理性及逻辑性等进行检查，并配合上两级的检查。二是省级与市级的检查，把审核后的意见反馈给县级工作单位，经过修改处理，对成果所示内容实施跟踪调查，保障上报内容满足省市要求。

最后，注重经费投入。全国“三调”工作中的经费是重要与地方政府一同承担，落实分级保障，提供相应的财政资金。在调查工作落实中，县级领导团队主动协调安排，使调查项目被列到本地财政预算中，为调查工作的有序进行奠定基础。

四、在自然资源管理下耕地资源质量分类的实际作用

（一）现行耕地评价方式比较

在2020年，国务院全国“三调”办公室发布具体工作方案，而其中耕地资源质量分类是根据国土资源部既有的《规程》（《全国农用土地分等定级规程》）继承延伸出来的。该《规程》把分类指标分成六个层级，具体可见上文关于表1的分析。根据上一轮的耕地调查工作，本次的分类调查将各项评价指标都囊括在内，而在调查结果的分类命名上，还是选择连续命名的方式，例如，华北平原区-＜2°（坡度）-≥100厘米（土层厚度）-“壤质”土壤-≥20g/kg（有机质含量）-“5.5-6.5”（pH值）-“一般”（生物多样性）-无土壤重金属污染-“一年两熟”-“水浇地”。另外，该《规程》关键概念为“耕地等别”，也就是我国范围中，根据标准耕作熟制，基于自然品质、土地平均应用、土地平均经济的多项条件，按照既定方式与程序，对耕地级别实施综合评判，并分出多个级别。换言之，耕地划分等级是从多个层面上综合分析各地自然因素与当下社会经济因素。对于耕地级别量化指标分成自然质量等指数、利用等指数与综合等指数。其中，自然质量的等指数计算是基于光合产量的最高限值，结合光照、土壤环境、温度等对农作物种植影响的要素条件，逐步修正更新相应的光合产量限值，这能体现出耕地禀赋特点。而利用等指数是基于自然等指数，信息修正是借助“利用系数”实现。综合等指数是基于利用等指数，融入经济系数因素进一步修正调查数据。从此能感受到，耕地的自然等指数为该领域的基础，质量分类评价系统本质上，是以自然资源的根本依据，而利用等指数则能表现出当前人们的耕地资源使用效率，综合等指数是从农业生产效益层面进行评估。

和《规程》中提出的耕地等别对比，农业部原本发布的《等级划分》（《全国耕地类型区、耕地地力等级划分》），其对耕地资源的调查评价，是以产量为导向，也就是耕地的基础地力，其是指在相应地区的特定土壤类型中，基于耕地基本的品质，围绕地力开发和土壤改良实现的地力要素，得出评价结果，而这实质上是耕地土壤的地的基础设施、理化特性、地表形态等要素，综合得出的生产力等级。以基础地力划分上来讲，具体体现在农用土壤形成的地理环境，并且各区域耕地的基础地力计算标准，不仅包含灌溉、可种植土层厚度、地形等自然要素，还有反映土壤肥力的各类要素。

在《等级划分》中的质量评价方式为：在正常生产能力下，无须额外施加肥料的耕地资源产量，占常规农业耕作区产量的比例，也就是地力贡献率，或是仅以未额外施加肥料耕地的产量为标准，衡量区域基础地力。此评价方法的根本意图在于：把耕地地力产量和农技产量，以及气候产量隔离开，但实际的农业活动中，各项田间试验都选择灌排设施、可耕作土层、土壤养分等基础条件都比较优良，不会对作物生产有任何制约的地块开展，但未对本身有制约条件的中低产耕地资源，进行必要评估，这样不能将耕地基础地力产量和农技产量分隔开。所以，事实上，大部分调查工作会选择地域典型的种植熟制，对普遍农业活动产量进行评估。但产量是土地自身水平与对其水平有影响的自然环境与人类活动共同作用下的表现，无法单纯衡量地力产量。以该角度而言，《等级划分》没有完全达到量化评估的目的，而是把耕地的产量当成控制指标，以基础地力为标准，对耕地进行质量级别分类[4]。

目前，在全国“三调”的《工作方案》（《第三次全国国土调查耕地资源质量分类工作方案》）中，把耕地资源质量，整合既有耕地评价机制的特征，不仅将宏观维度上的气候与耕作熟制涵盖在内，还包括中观维度上地表形态以及微观维度上的土壤理化特点与适用类型，能体现出多个层级划分标准。

（二）质量分配和调查机制契合度

从我国自然资源部成立至今，始终主动建设自然资源的统一调查机制与相应的技术体系。在2020年1月，发布相关的《总体方案》（《自然资源调查监测体系构建总体方案》），把自然资源调查分成四个层级，即地表覆盖、管理、地表基质与地下资源。其中，地表覆盖层是指，在地表上自然资源的现实分布覆盖状况，具体可分成作物、草、水、林等多种覆盖形态。这和以往土地使用情况、如今的国土调查，几乎是异曲同工。而地表基质层，是指调查时露出陆地区域、浅层或水域的底部，绝大多数是天然物质在自然演变发育中形成。同年2月，自然资源部引发关于“地表基质分类”的试行方案，在二级层次中的“土质”指标，能体现出耕地的质地。而该项实行方案在今后的不断完善中，可考虑把土层厚度、生物学属性等包含其中。仅有如此，才能体现出地表基质层中，其自然资源的功能。

基于国土调查结果的耕地类型，把土壤及气候等要素进行整合叠加，就能得出耕地质量的分类结果，可以全面呈现出耕地资源的自然特点。该种质量分类方式，和自然资源部在自然资源管理上的责任完美契合，相信在今后的资源监测及规划调度上，能提供有效的支撑。

（三）耕地资源质量分类的支撑价值

在《规程》里，从“耕地分等”，到本文主要讨论的耕地资源质量分类，二者均以自然资源管理为根本工作目标基础，并且也是由于《规程》对三项等指数的量化技术，很难完全分出耕地自然品质对农业活动产量的贡献率，和投入管理行为能力对产量的贡献率，此外也将对农业农村部主导的耕地质量级别调查工作加以区分。耕地资源的质量分类，改变原本逐层系数修正的评价形式，而是立足于统一指标机制，分级评估气候及耕作熟制、地形和土壤、生物和运用类型，得出耕地质量，该次调查成果紧紧围绕耕地资源的自然特点，比较贴合我国自然资源管理的整体定位。将全国“三调”得到的耕地图斑，作为分类网格，该成果能体现出自然地理结构、作物熟制、生态条件等，由此形成多项耕地资源和其组合耕地面积及分布的情况，并给未来耕地资源改良优化，提供耕地资源总量、品质等数据支撑[5]。