构建弹性供应链的政策比较分析——基于美国、欧盟、日本的实践

王 晶，曹 杰

(1.国家工业信息安全发展研究中心，北京 100040；2.中国经济信息社，北京 100053)

一、问题的提出：国家如何构建弹性供应链

随着全球化的深入发展，克服地理、交通等带来的不确定风险，打造弹性供应链，成为塑造企业竞争力的重要手段之一。尤其是新冠肺炎疫情爆发后，全球供应链的脆弱性愈发凸显，再加上地缘政治冲突和战略物资缺乏等因素的交织，各国政府深刻认识到供应链的稳定安全对产业有效运转，经济健康运行起到关键作用。弹性供应链的重要性从微观企业层面上升到战略层面，成为各国关注的焦点，发达经济体率先行动迈出构建弹性供应链的第一步。美国在2021年2月发布14017号行政命令，要求对包括半导体、先进电池在内的4种关键产品的供应链风险做出评估，随后在6月发布长达250页的百日评估报告，对6种核心产业的供应链脆弱性做出深入分析。欧盟在2021年5月发布了第一份分析欧盟产品战略依赖性的报告，从进口的5 200种产品中确定了高度进口依赖的137种产品(占欧盟进口价值6%)，并对包括锂电池、半导体在内的6种产品依赖的性质做出深度分析。

疫情后我国也高度重视弹性供应链的发展。习近平总书记在2020年第21期《求是》发表重要文章指出，要优化和稳定产业链、供应链。产业链、供应链在关键时刻不能掉链子。2021年“十四五”规划单列一节对提升我国产业链供应链的现代化水平做出探讨，提出要形成“具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链”。

目前学术界有关弹性供应链的研究比较新，从21世纪初开始，主要在管理学角度从微观层面展开，相关研究从承受破坏、快速对破坏做出反应等共性要素上完善供应链弹性的定义，从技术、组织、人力资源等内外部资源等理论层面探讨供应链弹性的影响因素、作用机制等，理论研究和实证研究都相对丰富。从已有研究来看，在构建弹性供应链的微观层面，企业可以通过积累技术、人力、组织等资源，提高供应链的敏捷性、协同性、警觉性等能力，但是从国家层面，应当如何构建弹性供应链？学术探讨相对较少，鲜有理论框架对此分析。

因此本文以疫情后美国、欧盟、日本三大经济体构建弹性供应链的政策实践为例，从政策目标、政策工具类型、实施方式等方面对其构建弹性供应链的政策异同做出分析。本文通过比较研究发现三大经济体在构建弹性供应链的政策目标中，均考虑了双重政策目标的权衡，即提升自身供应链能力和压制供应链竞争对手之间的权衡。三大经济体根据权衡程度不同的政策目标，做出政策工具组合的不同选择，有的以创新类政策为主，有的以贸易措施类政策为主，有的以补贴类政策为主，在政策实施方式上三大经济体也体现了在系统性、结构性以及精准性上的不同特色。

二、分析框架：调整不对称依赖与双重政策目标的权衡

各国制定相关政策提升供应链弹性与企业弹性供应链的构建有所差异，企业构建弹性供应链的目的是为了在充满不确定性的环境中获取竞争优势，而各国构建弹性供应链的政策动因是为了调整本国的不对称依赖。ALBERT O.HIRSCHMAN在1945年开创性的研究《国家实力和对外贸易结构》中发现，依赖关系、影响关系甚至支配关系都可以从贸易关系中产生。经济和军事力量的不平等分配使强国能够创造条件，使相对弱小的贸易伙伴比自己更担心贸易中断。PETER A.PE-TRI在他关于日美贸易的研究中对不对称依赖做出了阐述，他强调双边竞争和冲突的根源可以追溯到双边经济体的不对称相互依赖，理解相互依赖的结构对于理解贸易伙伴之间由于贸易竞争引发的政策冲突至关重要，由于两大经济体的相互依赖是不对称的，美国的经济事件会对日本产生更大的影响，这在经济体的政策制定中增加了保护主义的诱因。FARRELL等的最新研究表明，国家可以利用不对称的相互依赖来阻止对手出于战略目的获取技术，可以利用国家机制使这些结构性优势武器化。因此，本文认为国家出台构建弹性供应链的政策动因是通过政策制定扩大对本国有利的不对称依赖或抵消对本国不利的不对称依赖。

本文从调整不对称依赖的政策动因出发，确立构建弹性供应链的政策目标为：提升自身的供应链能力(提高他国对本国供应的依赖程度，扩大对本国有利的不对称依赖)和压制供应链竞争对手(减弱本国对他国供应的依赖程度，抵消对本国不利的不对称依赖)。进一步聚焦几大经济体的政策实施过程，揭示其构建弹性供应链的政策制定逻辑，分析政策目标、政策组合工具和政策实施的异同。

构建弹性供应链政策存在双重政策目标，意味着两个政策目标之间有轻重之分。两个政策目标之间的权衡关系会影响经济体所采用的政策工具。提升自身供应链能力，政策要聚焦如何提升本国的供给能力和供给质量，政策工具包括在研发环节提升创新能力，在生产环节扩大本国生产规模等。压制供应链竞争对手发展，政策要聚焦如何减少竞争对手的供应比重，如在生产上遏制竞争对手的规模增长，在市场上打击其稳定的供应网络，在终端使用上减少对对手的消费量等。具体的政策工具组合还要结合国家的发展战略、经济体制模式、社会环境、政府行为等多重因素的影响。

不同国家的供应链地位不同，对两个政策目标的侧重程度则有所不同。以半导体行业为例，国家构建半导体行业弹性供应链的政策目标权衡情况可以以图1表示，横轴表示政策目标1(提升自身供应链能力)的重要性，纵轴表示政策目标2(压制供应链竞争对手)的重要性，国家在供应链价值增值中的占比以圆圈大小表示(美国、日本、欧洲、中国在半导体行业供应链价值中的增值比重分别为39%、14%、11%、6%)。供应链价值增值占比领先的守成国家，更重视压制供应链竞争对手的政策目标，位于第二象限。供应链价值增值占比次于领先国家，但在全球占比靠前的守成国家，同时注重提升自身供应链能力和压制供应链竞争对手的政策目标，位于第一象限。供应链价值增值占比靠前的新兴国家，更注重提升自身供应链能力的政策目标，位于第三象限。供应链价值增值占比靠后的其他国家，对两个政策目标的重视度都相对较弱，位于第四象限(见图1)。

图1 弹性供应链政策目标权衡的逻辑

以关键技术产业——半导体行业为代表判断不同经济体目前的供应链地位，在此基础上把几个代表性经济体的弹性供应链政策的制定逻辑初步总结如下：美国供应链价值增值全球领先，压制供应链竞争对手发展的政策目标更具有优先级，保护性政策倾向非常突出，在第二象限。日本和欧洲位于供应链价值增值的第二梯队，提升自身的供应链能力和压制供应链竞争对手的两种政策目标相对均衡，在第一象限。但是两者之间做对比，受到经济体战略思想等因素的影响，欧洲相对日本，压制供应链竞争对手的目标略强于提升供应链能力的目标。中国处在供应链价值增值的第三梯队，提升自身供应链能力的政策目标更具有优先级。

三、政策分析和比较：构建弹性供应链的三种政策路径

(一)美国路径：压制升级、创新引领、系统布局

在2021年2月14017号行政命令之后，美国采取了一系列构建弹性供应链的政策。2021年5月21日美国参议院提出《无尽前沿法案》，将美国国家科学基金会(NSF)重新指定为国家科学技术基金会，并在该基金会内设立技术理事会，旨在创建供应链弹性计划并扩大商务部的美国制造计划。2021年6月8日，参议院通过了《美国创新与竞争法》，出台构建供应链弹性的具体措施。美国构建弹性供应链的政策路径如下。

1.政策目标上以打压竞争对手为核心

美国制造业增加值在全球比重近年来有所下降，而中国保持明显上升趋势，美国作为全球供应链的领头羊，为应对中国供应链竞争力快速提升对自身地位的挑战，在构建弹性供应链的政策中，把中国作为重点打压对象，压制中国供应链的壮大。如《美国创新与竞争法》，单在目录中就提到“中国”43次，该法案还单列一个部分——《迎接2021年中国挑战法案》，对中国的围堵从供应链扩展到国家安全、外交、人权等方面，显示出很强的攻击性和针对性(见表1)。

表1 《美国创新与竞争法》与中国相关的主要条款列表

从具体条款分析，为降低美国对中国市场的依赖，法案提出美国国务卿和商务部将合作授权实施一个项目，以咨询服务费的形式支持美国公司退出中国市场、把生产设施迁往中国以外的地点或在中国境外选择地点替代市场生产或采购等，支持金额约为1 500万美元。为阻止中国企业和中国产品进入美国市场，法案提出司法部、联邦贸易委员会、财政部和其他联邦机构要专门成立跨机构工作组，调查中国对美国市场的“操纵”和违反美国反垄断法的相关作为，并特别指出中国的“操纵”包括控制美国核心产业的产品供应(制药和医疗器械产业、清洁能源产业、钢铁和铝工业)。为遏制中国“窃取”美国技术，生产高科技产品，法案规定任何联邦机构的负责人都可以根据要求和在适当的情况下向美国人提供技术、法律或其他方面的支持，以解决与中华人民共和国有关的知识产权侵权案件。

在中国之外，法案对美国的其他供应链竞争对手也出台了防范政策，指出国土安全和政府事务委员会限制那些正在寻求进入美国，故意获取敏感或新兴技术的外国人入境。国务院必须综合分析来自国家情报总监办公室、卫生与公共服务部、国防部、国土安全部、能源部、商务部和其他联邦机构提供的有关信息，对外国对手试图获取的敏感或新兴技术有关的专家做出评估。

2.创新类政策工具突出，巩固技术优势

美国在关键技术产品上的研发投入在全球处于领先地位，使美国得以在关键技术产业供应链中的价值比重名列前茅，如美国半导体产业贡献了全球半导体供应链总价值的39%，但是近年来美国关键技术产品的供应份额持续下跌，在全球芯片生产中的份额从1990年的37%急剧下降到12%，美国公司已经严重依赖国外特别是亚洲生产的半导体。为维持关键技术产品的供应链地位，美国继续发挥创新政策工具的优势，以鼓励影响战略供应的前沿技术研发和基础创新为主，提高本国在战略产品供应链中的价值含量。

《无尽前沿法案》计划在5年内向美国国家科学基金会技术理事会提供1 000亿美元的资金，以通过基础设施加强美国在关键技术领域的领导地位，通过十大技术重点领域的研发提升美国竞争力(见表2)。

表2 《无尽前沿法案》中的十大核心技术领域

在半导体产业创新中，《美国创新与竞争法》设置了3项半导体激励基金激励半导体研发创新(见表3)，其中激励生产半导体的美国基金预计从2022—2026年分别财政拨款约500亿美元激励国内半导体在成熟技术阶段的研发，如对半导体进行的先进封装等。激励生产半导体的美国国防基金预计2022—2026年共提供200亿美元支持研发创新。激励生产半导体的美国国际技术安全与创新基金预计2022—2026年共提供5亿美元支持技术创新。在这3项基金外，公共无线供应链创新基金还会在2022—2031年直接拨款15亿美元支持集成电路的创新。

表3 《美国创新与竞争法》中促进集成电路研发创新的基金拨款 单位：亿美元

3.政策实施系统展开逻辑严密

美国构建弹性供应链的政策工具极具系统性，不论是对内提升供应链的能力，还是对外有效防范竞争对手，环环相扣，以严密的政策实施全方位提高本国供应链的战略竞争地位。

在防范供应链竞争对手挤压本国供应空间的系列政策中，美国从供应风险回避、风险损失控制和供应风险转移3个维度形成供应风险管理的政策闭环。在供应风险回避的环节，美国对《1914年贸易法》做出修改，由美国基本用品贸易委员会对美国基本用品的贸易流向和供应链做出预警监测，通过识别不可靠的贸易伙伴和不可靠的人，帮助生产或采购基本用品的美国私营企业识别供应链面临的潜在威胁并提供相应建议，确保美国能从贸易伙伴那里获得可靠供应，有效规避了风险供应商。

在风险损失控制环节，《美国创新与竞争法》对竞争对手在知识产权窃取、与网络相关的间谍活动、滥用国际贸易体制等方面制裁的具体行为、制裁机构、制裁采取的时间限制等，都做出了细致的规定，要求在法案颁布的180天内由总统对有关贸易秘密的制裁进行报告，力求在最短时间内处理侵权案件，对竞争对手做出惩戒，最小化技术外溢的损失。

在供应风险转移环节，美国以拓展同盟关系的思路降低对竞争对手的供应依赖。《2021贸易法案》中指出美国应当以国际合作的方式，如与可靠贸易伙伴的战略盟友进行合作来降低对中国稀土供应的依赖，并在四边安全对话国家之间发起多边谈判，促进稀土矿产共同投资开发。2021年10月，在美国-东盟峰会上，拜登宣布为美国-东盟新倡议提供数百万美元的资金，用于简化海关和清关程序，减少延误，鼓励可持续和高效的供应链发展。

(二)欧盟路径：找寻平衡、贸易屏障、分类施策

疫情下，欧盟在汽车芯片、药物等多个领域出现供应链瓶颈，提升欧盟供应链弹性迫在眉睫，欧盟顺应形势出台了构建弹性供应链的政策。欧盟构建弹性供应链的政策呼应了欧盟的战略自主目标，该目标是由2020年欧委会主席提出的，主席在该目标之一的经济稳定子目标中特别指出欧盟要进一步确保关键性资源如医药产品、稀土、微处理器等的供应链安全多元，可见欧盟对提高供应链弹性的重视程度。欧盟构建弹性供应链的政策路径如下。

1.政策目标上寻求适度开放和保护之间的平衡

欧盟构建弹性供应链的政策秉承开放性战略自主的政策目标，找寻开放与保护之间的“平衡”，即提升本身供应链能力和对本经济体内的企业适度保护的平衡。

为达到提升自身供应链能力的政策目标，欧盟推动数字经济的发展，保障供应链的安全和弹性。《2030数字指南针：数字十年的欧洲之路》文件指出要推动欧盟企业的数字化转型，特别是提高欧洲材料的生产能力，降低制造投入成本。规划具体指出制造业要借助5G连接，使工厂中设备互联，数据共享；要借助人工智能实时指导机器人，提高生产协作性；要借助数字孪生、新材料和3D打印，迎合消费者需求，以零库存增强预测性维护和实现按需生产。具体到重点行业，欧盟计划出台《欧洲芯片法》，计划建设一个包括生产在内的最先进的欧洲芯片生态系统，以提高半导体技术主权和供应链的弹性，摆脱欧洲芯片在从设计到制造在整个价值链中份额不断萎缩的困境。

欧盟对本国企业供应的保护在政策实施中相对含蓄，不像美国直接点名竞争对手(中国)，也没有把对供应链竞争对手的打压直接写入相关政策文件，而是主要通过典型行业的供应链监测和调查防范供应风险。这与欧盟在更新的工业战略中提到的通过对战略性依赖产品的监控来加强欧盟的开放性战略自主保持一致。例如在食品领域，欧盟初级生产者在食品供应链中的总附加值份额从1995年的31%下降到2015年的23.4%，欧洲经济和社会委员会为应对此情况在2021年9月提出“建立公平的食品供应链”的提案，建议建立一种机制，跟踪监测食品供应链中总增值的分配情况，并建议欧盟成员国为解决低于生产成本的采购以及保护食品供应链上的参与者做出努力，以实现食品供应链的公平贸易。

2.贸易类政策工具集中，构筑隐形屏障

欧盟构建弹性供应链的政策工具与美国有所区别，一个明显的特征是贸易措施的政策比重相对较大，并且隐蔽性比较强，打着环保、人权等旗号，采取技术性贸易措施、绿色贸易措施等隐形贸易壁垒，形成对他国强竞争力产品的进口限制。这种做法由来已久，从欧债危机之后，欧盟就在贸易自由化的旗帜之下增加限制贸易的措施。这种隐蔽性的形式也是欧盟最常用的，力图建立在合法性基础上，以贸易规则的形式实现贸易保护主义的目的，抑制其他国家的崛起。

以原材料领域为例，欧盟生产能力低，只占锂电池原材料生产量的1%，为控制锂电池原材料进口，欧盟在新出台的《锂电池法案》中对在欧盟市场上供应的电池做出供应链尽职调查的要求，要求相关电池原材料的提取、加工和贸易必须符合一定的环保和社会标准，包括对人权的保护、儿童保护和性别平等。尽职调查标准苛刻，经济运营商需要证明自己调整了相关业务，为防止侵犯人权以及为打击腐败和贿赂做出贡献。这类措施对欧盟以外的电池供应商进入欧盟市场形成了技术性贸易壁垒。

此外，欧盟还通过贸易措施稳固本经济体的供应链，促进自身供应链的整合。欧盟新的区域贸易便利化措施就促进了欧盟供应链的近岸发展和多元化。相关措施对“原产地规则”做出调整，欧盟周边20多个国家(包括挪威、冰岛等欧盟成员国，土耳其、黎巴嫩等地中海沿岸国家以及乌克兰、格鲁吉亚等欧盟东部的伙伴国家)分散生产和加工的货物，在最终对欧盟出口时仍然可以按照欧盟原产地规则享受关税优惠，这项政策会吸引更多欧盟制造商在相关地区投资，促进了欧盟对泛欧-地中海地区的供应链整合。

3.政策实施分类推进，精准发力

欧盟构建弹性供应链的政策采取精准施策的思路，与美国的政策相比，在针对性上更具亮点。欧盟战略性依赖报告中已经有了分类施策的政策雏形，欧盟在对重点产品供应链风险做出评估的基础上，结合不同重点品类面临的不同供应链风险，提出了适宜的政策工具。

欧盟药品的供应链风险一般体现在供应链复杂，容易受到贸易争端、网络攻击、物流中断、场所关闭以及与GMP认证不符等多重因素的影响，而欧盟本身具有强大的药品生产能力，强大的生产能力和供应链的复杂性交织在一起，欧盟难以清楚地判断自己在多大程度上依赖第三国的原料生产工艺和生产投入。在此情况下，欧盟没有急于提出提升药品供应链弹性的解决方案，而是切实指出政府相关机构要先与制药供应链的公共和私人进行密集的结构化对话，判断哪些关键药品存在供应脆弱性，在进一步了解供应链漏洞和潜在依赖性后，再采取具体措施。

与药品的供应风险不同，欧盟锂电池面临的供应风险是摆脱锂电池原材料和部件上的外部依赖。针对锂电池的供应风险，欧盟委员会专门在一项发展欧洲价值链的战略行动计划中提出，依托欧洲电池联盟以大规模动员公共和私人投资的方式提升锂电池的生产能力，计划到2025年在欧盟建立至少15个千兆工厂，为600万辆电动汽车(360吉瓦时)提供电池。欧盟对锂电池具体的投资范围和投资数量也有细致的安排，计划以私人投资在移动充电上投入600亿欧元，在欧洲地平线科研资助框架下出资9.25亿欧元支持工业电池价值链相关研发。此外，欧盟还启动欧洲共同利益的重要项目(IPCEI)，计划第一批项目以32亿欧元的国家援助撬动50亿欧元的私营部门投资，第二批项目有29亿欧元的国家援助和预期90亿欧元的私人部门投资。

(三)日本路径：强化自身、补贴主导、调整结构

日本在新冠肺炎疫情之后深刻意识到国家供应链的脆弱性和日本海外生产基地高度集中的不利影响，决定构建弹性供应链政策解决这些问题。在2020年《保障民生、走向希望的综合经济措施》中，日本把有效加强日本的供应链看作后疫情时代经济结构调整政策(日本现阶段经济政策的三大基石之一)的重要目的，“有效”的强调反映了日本提升供应链弹性的决心。日本构建弹性供应链的政策路径如下。

1.政策目标上更注重提升本国供应能力

与美国和欧盟区别明显，日本政府构建弹性供应链的政策目标更看重本国供应能力的提升，这也是日本在《保障民生、走向希望的综合经济措施》开篇提到的，即日本希望通过自身的经济改革提升经济的潜力。在该文件中，日本围绕提升本国供应能力出台了6项政策，涉及药品、食品等领域，辐射经产省、财政部、国土交通省等多个执行机构(见表4)。

表4 《保障民生、走向希望的综合经济措施》中的提升供应链能力政策

为实现本国生产能力的大幅跃升，日本从产业模式创新和投资促进两个方向出台政策。《整合创新战略》提出要促进供应链的数字化，推动供应链上的生产采购数据、出入库数据、装载数据等数据与其他领域数据融合，提升供应链条的自动化水平，促进生产效率的飞跃性提升。2021年日本还专门出台了提高本国半导体产业生产能力的政策——《半导体·数字产业战略》，战略指出日本政府要加大半导体产业的投资，对国外来日本投资建厂的先进国外企业给予政策扶植，以提升半导体产业的生产供应能力。

对日本政府而言，日本对竞争对手政策防范的力度、密度、广度上远不及美国和欧盟，主要通过限制先进技术流出对竞争对手高技术产品的生产形成阻碍。如《整合创新战略》中强调要研究科学技术流失的对策，要求研究者所属的大学、研究机构、供应链上包括中小企业在内的企业等采取适当的应对措施来保护科学技术信息。又如日本2020年3月的一项行政命令,对安全保障领域日本企业的出资做出更加严格的限制，如果外国企业想要获得武器、原子能、服务器的安全维护等12个领域的约500家上市企业1%以上股份，需要向日本提前提出申请，而之前提交申请的股份限制为“超过10%”。

2.补贴类政策工具为主，拉动全面生产

日本政府构建弹性供应链的政策以产业补贴的方式实施，推动产业振兴，无论是增强供应链整体能力的投资促进政策，还是提升半导体供应能力的重点产业政策，都以补贴方式强有力地推动生产环节的调整，激发企业的生产活力。这符合日本产业政策的一贯思路，即对衰退产业的调整需要政府的援助政策，要在产业政策的指导下主动实施。

2020年5月日本出台国内投资促进事业费补助金政策和海外供应链多元化支持政策等，给予战略产品国内生产以及海外生产投资补助，达到激励国内生产和海外生产的目的。其中国内投资促进事业费补助金政策对海外生产集中度高的产品供应或者国民健康领域重要产品供应的相关投资给予补助，高达2 200亿日元。补助金的对象是建筑物取得、设备费以及系统购买费。补助类型分为三类，第一类是对海外生产集中度高的产品原材料转移到国内生产或者在国内对这类原材料的生产基地整修产生的费用补助，相关设备购买或建筑物的取得要满足技术尖端性的条件。第二类是对国民需求迫切的如生活必需品、医疗物资等原材料的供应以及物流设施的投入进行补助。第三类是对由中小企业共同申请、能带来规模经济效益或协同效应的、提高生产灵活性和防范供应链风险的投资给予补助。

日本2020年的另一项海外供应链多元化支持政策，对把生产地迁往东南亚等地的企业提供补贴。补贴对象是新增制造设备所需的机械装置的购买及配备的经费。该项政策在首次对企业公募中提到，对于符合一般条件的企业给予1亿到50亿日元的补助，对于符合特殊条件的企业给予50亿到100亿日元的补助。

3.政策实施注重结构，扶助中小企业

日本的中小企业被视为日本先进制造业竞争力的重要组成部分，尤其是日本制造业的基础生产和加工离不开中小企业，他们决定了中间投入品的质量和性能。因此日本构建弹性供应链的系列政策中秉承了日本对中小企业精心扶持的一贯思路，在政策实施中，日本不仅提升大企业的供应能力，而且注重中小企业的供应能力强化，在充分激发竞争活力的同时兼顾对中小企业的保护，这是美国和欧盟构建弹性供应链的政策中鲜有的。

日本强化供应链弹性的两项投资激励政策很具代表性，体现了对中小企业的关注。如国内投资促进事业费补助金政策的第一类补助，大企业和中小企业可分别获得相关支出的二分之一以内和三分之二以内的补助，第二类补助大企业和中小企业可分别获得相关支出的三分之二以内和四分之三以内的补助。这两类补助对中小企业的补助比率都高于大企业。第三类补助则专门提供给中小企业集团，大企业没有资格申请。又如海外供应链多元化支持政策的两类补助对大企业给予相关支出的二分之一以内的补助，对中小企业给予相关支出的三分之二以内的补助，对中小企业集团给予相关支出的四分之三以内的补助，补助比率与企业规模成反比，对中小企业集团的补助率最高。

(四)政策路径综合比较

从美国、欧盟、日本的政策实践可以看出，三大经济体构建弹性供应链的政策路径存在着一些相似性。第一，在政策目标上，他们出于疫情暴露的供应链脆弱性和本国产业所受到的竞争压力，不约而同地把本经济体供应链弹性的提升作为政策重点，也充分认识到防范竞争对手、维护本国的供应链地位不容忽视。因此在构建弹性供应链的政策目标中他们都考虑了提升自身供应链能力和压制供应链竞争对手两个方面，体现了双重政策目标的权衡。第二，这三大经济体在具体的政策实施中，不只采用一种政策工具，而是根据政策目标的权衡情况，使用了相关政策工具组合，包括补贴类政策、创新类政策、贸易措施类政策等，希望有效达到政策目标。

进一步比较后会发现，三大经济体在提升自身供应链能力和压制供应链竞争对手两大政策目标上各有侧重。美国构建弹性供应链政策奉行了拜登版“美国优先”的思路，为了维持本国在全球供应链的核心地位和应对中国日益成长的威胁，把压制中国的发展放在首要位置，毫不掩饰地出台各类政策对中国进行全方位的打压和围堵，政策举措激进、存在明显的敌意。相对美国，欧盟虽然也存在供应链地位衰退的隐忧，但在“开放性战略自主”的战略指引下，在两大政策目标中采取更加中庸的思路，避免与竞争对手产生直接对抗。与美国和欧盟两个西方经济体不同，日本把自身供应链的忧患意识更多地落实在了产业振兴上，选择出台提升本国生产能力和供应能力的政策。

在具体的政策工具运用中，美国作为市场经济国家，把市场作为资源配置的主要手段，为产业发展创造有利的环境和必要的援助，以创新政策为重点，以强大的科研实力推进先进技术研发，重塑美国战略性产品的竞争力。欧盟沿袭隐蔽性贸易保护的传统，即把贸易与其他价值、目标联系起来，以其他价值与目标的合法性、合理性来证明其在贸易领域采取的政策、措施的合法性、合理性，在供应链贸易措施中，通过人权、环境等贸易措施，隐蔽性地限制成员国对其他经济体相关产品的供给以及促成欧盟经济体的供应链整合。日本构建弹性供应链的政策符合日本的经济体制模式，通过政府的强有力干预引导产业的发展，以强大的产业补贴措施为主，尤其是对满足特定条件的生产投资进行补贴，分类明确，措施详细，分阶段实施，可操作性强。

在政策的实施特色上，三个经济体差异鲜明。美国构建弹性供应链的政策突出系统性，政策严丝合缝，从多个层面提升供应能力，规避供应风险。欧盟政策突出精准性，依据典型产业的供应风险设计适宜的政策措施，日本政策突出结构性，更加关注本国生产能力的均衡性提升，在补贴中体现了对中小企业生产的扶助。

总而言之，由于三大经济体双重政策目标的权衡程度不同，采用了各有侧重的政策工具组合，依据各具特色的政策实施方式，构建自身的弹性供应链(见表5)。

表5 美国、欧盟、日本构建弹性供应链的政策比较

四、启示

近年来我国供应链的地位在全球位次不断提升，制造业增加值连续11年保持世界第一，在全球制成品中的占比高达20%，再加上较为完善的工业体系，使我国在疫情到来时显示了相对较强的供应链弹性。与此形成鲜明对比的是，我国供应链价值增值不够高，频频受到发达国家对高科技的封锁以及高科技产品出口的限制，对我国相关产品的供应链稳定和弹性产生不利影响。美国、欧盟等经济体正在出台的一系列打压供应链竞争对手的政策可能会加剧这一负面影响。对我国而言，构建弹性供应链的政策有必要在当前基础上更加细化和完善。

首先，我国要做好前瞻性政策储备，明确当前战略性产品供应链的优势和威胁。由工信部等产业部门主导开展我国战略性产品供应链的风险评估，通过逐层剖析核心产品的设计水平、生产能力、组装全球分布情况、相关市场份额等，勾画我国战略性产品的供应链全景图。

其次，出台统领性、系统性的弹性供应链政策，纳入提高自身供应链能力和压制竞争对手两个维度的政策目标，并权衡判断当前政策目标的重心，依据政策目标的权衡实际制定适宜的政策工具组合。从长期来看，我国处于供应链价值增值的上升阶段，提高自身供应链能力的政策目标应处于相对优先的位次，因此有必要提高创新政策在政策组合中比重，保证关键战略产品的自主，降低核心技术对海外市场的依赖。

最后，在我国弹性供应链政策具体实施中，要提高政策的针对性，考虑对存在不同供应风险的产品门类采用不同的支持方式，分阶段、分步骤推进，进一步提升政策操作性和时效性，加大对供应链弹性相对脆弱的中小企业的政策支持力度，扩大政策作用范围。

① 数据来源于欧盟委员会2021年欧洲工业战略European industrial strategy∣European Commission(europa.eu)。

② 数据来源于CSET 2021年报告The Semiconductor Supply Chain:Assessing National Competitiveness。

③ 引自世界银行《2020世界发展报告》。

④ 引自2030 Digital Compass:the European way for the Digital Decade EUR-Lex-52021DC0118-EN-EUR-Lex(europa.eu)。

⑤ 引自2021年URSULA VON DER LEYEN的发言，State of the Union addresssoteu_ 2021_ address_ en_ 0.pdf(europa.eu)。

⑥ 引自Opinion of the European Economic and Social Committee on “Towards a Fair Food Supply Chain”，EUR-Lex-52021AE2472-EN-EUR-Lex (europa.eu)。

⑦ 引自Council of the European Union，2020：“Proposal for a regulation of the European parliament and of the council concerning batteries and waste batteries, repealing，Directive 2006/66/EC and amending Regulation(EU)No 2019/1020” EUR-Lex-52020PC0798-EN-EUR-Lex (europa.eu)。

⑧ 世界卫生组织对GMP定义为指导食物、药品、医疗产品生产和质量管理的法规。GMP是一套适用于制药、食品等行业的强制性标准。