积极老龄化视阈下政府扶持与民办养老机构发展——基于动态演化博弈的分析

周 成，韩振燕，钱再见

(1.南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210023； 2.河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

第七次全国人口普查数据显示，截至2020年11月1日，我国60岁及以上人口为26 402万人，占全国总人口比重为18.7%，其中65岁及以上人口达19 064万人，占13.5%。相对于第六次普查数据，两个年龄段比重分别增长了5.44%和4.63%。不管是从老年人口的数量，还是结构来看，人口老龄化程度都在进一步加深，老龄化进程日益加快。为有效应对人口老龄化带来的挑战，党中央、国务院多次出台相应政策，党的十九届五中全会更是明确提出要“实施积极应对人口老龄化国家战略”，作为一种更加积极主动的养老“新发展”理念与政策框架，这正是推动建设“有为政府”与“有效市场”在机构养老领域的关键行动。“积极老龄化(Active ageing)”最早是由西方七国在1997年的丹佛会议上提出，随后该理念逐渐成为世界各国，尤其是老龄化程度较深国家的政策主张，世界卫生组织认为“积极老龄化”的核心是为提高老年人生活质量而创造健康、参与和保障最佳机会的过程。

实施积极老龄化的政策路径多种多样，其中，支持和引入更多社会力量、民营主体进入养老市场，促进养老机构参与主体的多元化，已然成为政府、学术界和产业界公认的良方妙药。学者们普遍认为民办养老机构不仅可以填补老年人口数量不断攀升所带来的养老床位不足，缓解国家老年社会保障的压力，更能提供差异化的养老服务，满足不同养老群体的多样化需求。但同时，民办养老机构在当前发展过程中仍面临诸多困境，主要包括数量不足、入住率低、发展资金与专业人员不足、服务内容单一以及质量参差不齐等。因此，迫切需要政府深入贯彻落实“积极老龄化”理念与政策框架，进一步重视和规范民办养老机构的发展，科学审慎制定促进民办养老机构发展的扶持政策，也迫切需要民办养老机构自身转变发展理念，不断提高软硬件水平，推动养老服务高质量发展。

毋庸置疑，政府和民办养老机构都希望民办养老机构能够健康可持续发展，为公众提供更好更多养老服务，但民办养老机构兴办主体普遍认为自身力量肯定无法解决当前所面临的诸多困境，需要依靠政府给予更多的政策或资金扶持，其外部发展条件才能不断成熟完善。而不可否认的是，政府的中长期目标并不是满足民办养老机构单一的政策或资金需求，而是实现宏观养老需求的满足以及与整个养老产业的高质量发展。可见，政府公共治理的多元性和复杂性以及民办养老机构追求政府政策资金扶持的单一性和简单性是存在利益博弈的，双方会随着养老服务水平、需求、偏好和成本等内外部环境的变化表现出一种不断调整策略的动态演化过程。基于此，本文用演化博弈论这种定量化的数理分析方法来系统地研究民办养老机构和政府间的互动机理和策略演化，进而基于“积极老龄化”理念与政策框架分析民办养老机构扶持的政策取向，为政府在促进民办养老机构发展的过程中提供理论支撑和政策借鉴。

一、演化博弈模型构建

演化博弈模型为政府和民办养老机构互动机理的动态演化策略提供了最佳的基础，双方都在追求自身利益最大化，但在动态反复均衡过程中，政府和民办养老机构定然只能有限理性，绝无可能完全理性，这正是演化博弈模型克服传统博弈模型基于“完全理性”学说的重要进步和发展。

本文通过实地调研和文献研究来确定双方的博弈策略及参数。在实地调研方面，对江苏、上海、山东和湖南等地共计16家纯民办、公办民营和公建民营等有民营主体参与投资或运营的养老机构进行了调研和访谈(下文所指的民办养老机构若未特别说明，均包括纯民办、公办民营和公建民营养老机构)，以这些民办养老机构的发展实践及其所在地方政府发布的关于扶持民办养老机构发展的政策文件为基础，着重分析民办养老机构发展过程中，双方的初始态度、策略演变和最终决策等内容。在文献研究方面，分析了122篇核心期刊论文、研究报告和新闻报道，对各级各地政府在扶持民办养老机构政策的制定与执行，以及民办养老机构自身发展规划等方面进行了重点研究。

二、策略设定与参数刻画

在实地调研和文献研究的基础上，将政府的博弈策略定义为“积极扶持”或者“消极扶持”，“积极扶持”指的是政府向市场积极地供给扶持民办养老机构发展的财政、税收和价格机制等政策；而“消极扶持”指的是政府不积极或者不主动向市场供给扶持政策，也包括上级政府出台了相关扶持政策，但本级政府并未出台具体政策执行细则或在执行过程中采取“象征性执行”等消极执行行为。假定采取“积极扶持”的比例为=()，则采取“消极扶持”策略的比例为1-=1-()。

民办养老机构在运营过程中的策略为“提高软硬件水平”或“维持现状”，“提高软硬件水平”指的是民办养老机构为了吸引更多老年人入住，不断提高软硬件水平，持续增强口碑效应；而“维持现状”指的是民办养老机构仅满足于日常投入和管理经营，不愿投入较多成本改善软硬件水平。假定采取“提高软硬件水平”的比例为=()，选择“维持现状”的比例则为1-=1-()。

在博弈参数的设定上，主要基于调研结果，通过对各级各地政府和民办养老机构的实地调研，刻画了6个参数分别表示双方在不同策略演变的成本和得益(如表1所示)。在刻画双方的博弈参数时，在遵循调研结果的基础上，也按照演化博弈理论，使参数设置更具可操作化，换言之，参数设置并不是越复杂越好，而是能够在符合实践逻辑的基础上，尽量的简单化和可分析化。

表1 博弈参数表

若政府消极扶持且民办养老机构也满足于当前的养老服务水平，虽然此时养老机构没有较高的竞争力和发展余地，但只要养老机构仍在运营，就能给自身以及政府带来一定的收益，用表示政府的得益，表示民办养老机构的得益；若政府选择消极扶持，即不出台更多针对养老机构的倾斜政策，而民办养老机构仍能从社会责任和老年人口的需求等出发去提高养老机构的软硬件水平，假定投入成本为，此时民办养老机构的得益则为-。调研发现当政府选择消极扶持策略时，民办养老机构外部发展条件则相对不够成熟，提高软硬件水平将使得民办养老机构的收益率相对较低，因此选择提高软硬件水平策略的机构，大多是经营条件较好的民办养老机构所为，而非绝大部分或整个行业整体性策略。相对于政府对整个养老产业的宏大支出而言，少部分民办养老机构提高软硬件水平给政府带来的额外收益几乎可以忽略不计。也就是说，此时政府的得益并未明显增加，因而政府得益仍设定为(如图1所示)。

图1 政府与民办养老机构得益矩阵

若政府积极扶持而民办养老机构维持现有的软硬件水平，此时政府为积极提升养老服务水平，给予民办养老机构的政策或资金扶持，但民办养老机构并不积极提升软硬件水平，因而政府的收益变为-，民办养老机构虽然维持现有的软硬件水平，但实际上获得了政府的政策或资金支持，其得益变为+；政府积极扶持养老服务且民办养老机构提高其软硬件水平，此时民办养老机构提升自身服务的外部条件成熟，通过提高养老机构的软硬件水平将获得更多的收益，政府也会因为积极扶持而获得更多收益，此时政府的得益为-+，民办养老机构的得益为++，其中是政府为提高养老服务水平而给予民办养老机构的政策或资金扶持成本，和分别为政府与民办养老机构在该情况下的得益，其中是民办养老机构减去提高软硬件成本投入之后的得益。

三、演化过程

在演化博弈过程中，政府和民办养老机构不断地通过学习和模仿将稳定策略一直传递到后续的博弈过程中，在和等于特定值时，双方均存在稳定状态，当值发生改变时，双方的博弈策略也同时产生转变。

(一)政府和民办养老机构策略的动态演变

为了方便分析，文章以表示博弈方政府，以表示博弈方民办养老机构。

1.政府策略的动态演变

政府选择积极扶持、消极扶持策略的收益分别为：

=(-+)+(-)(1-)

(1)

1-=+(1-)

(2)

政府的混合策略，即采取积极扶持和消极扶持的平均收益为：

+(-)(1-)]×+[+(1-)]×(1-)

=-+

(3)

(4)

2.民办养老机构策略的动态演变

民办养老机构选择提高软硬件水平和维持现状的收益分别为：

=(++)+(-)(1-)

(5)

1-=(+)+(1-)

(6)

民办养老机构的混合策略，即采取提高软硬件水平和维持现状的平均收益为：

+(-)(1-)]×+[(+)+(1-)]

×(1-)=++(-+)

(7)

民办养老机构的复制微分方程为：

(8)

(二)政府策略的变化趋势与稳定性

′()=(1-2)(-)

(9)

图2 政府复制动态相位图

(三)民办养老机构策略的变化趋势与稳定性

′()=(1-2)[(+)-]

(10)

四、演化结果

结果显示，演化博弈系统存在5个均衡点，其中(0,0)和(1,1)是两个稳定点，也即为系统演化稳定策略。在此基础上，基于政府和民办养老机构策略的动态演化关系，分析了不同博弈参数的调节对演化博弈结果的具体影响。

(一)系统的稳定性

系统的稳定状态指的是民办养老机构在提高养老机构软硬件水平的过程中政府和民办养老机构的策略选择比例保持不变，两者的复制行为处于均衡状态，其稳态值仍表示为和。

其中，

(11)

(12)

(13)

(14)

通过计算Jacobian矩阵，并根据实证调研的成本和得益参数值大小关系，可以得出5个均衡点的局部稳定性，如表2所示。

表2 系统均衡点的局部稳定性

如表2所示，该系统的5个均衡点只有2个具有局部稳定性，也就是系统的演化稳定策略为(0,0)和(1,1)，此时政府消极扶持与民办养老机构维持现状策略、政府积极扶持与民办养老机构提高软硬件水平。另外，该系统该存在2个不稳定的均衡点(0,1)、(1,0)和1个鞍点政府和民办养老机构的复制动态关系如图3所示。

图3 政府与民办养老机构博弈的动态关系

从图3中可以看出，系统的演化路径取决于政府积极扶持的初始比例和民办养老机构提高软硬件水平的初始比例，即系统初始状态决定了博弈的最终收敛方向。如果初始状态(,)位于四边形内，那么系统将收敛于ESS系统稳定点(0,0)，即系统最终演化为在民办养老机构的发展过程中政府消极扶持、民办养老机构维持现有的软硬件水平；如果初始状态(,)位于四边形内，那么系统将收敛于ESS系统稳定点(1,1)，即系统最终将演化为在民办养老机构的发展过程中政府积极扶持、民办养老机构提高自身机构的软硬件水平。

(二)演化博弈结果

根据系统稳定策略分析可以得知，政府和民办养老机构的博弈行为与双方初始策略的选择密切相关。也就是说，调整对初始值产生影响的参数，即可以使得区域面积变小而区域面积变大，从而使得系统能够以最大概率向理想的均衡状态点收敛。

参数。表示政府消极扶持养老服务的发展但民办养老机构提高自身的软硬件水平而需要付出的投入。此时提高软硬件水平的扶持措施等外部条件还不成熟，政府不进行积极扶持会使得民办养老机构付出较大的成本。当增加时，鞍点向右边移动，系统演化到ESS稳定点(0,0)的概率增大，即系统趋向于政府消极扶持养老服务的发展、民办养老机构维持现状的概率增大。

参数。表示政府在民办养老机构选择维持现状的策略时，针对民办养老机构给予的积极扶持政策或资金。若增加，表明政府认为积极扶持民办养老机构会取得较好的经济效应，同时民办养老机构得到政府的政策或资金扶持越多，就会使得民办养老机构提高软硬件水平的积极性提高。此时，政府、养老服务水平、民办养老机构也形成相互促进的良性循环：政府和民办养老机构从促进养老服务发展中的收益、增加，使得鞍点向左下方移动，系统收敛于ESS稳定点(1,1)的概率增大，即系统趋向于政府积极扶持民办养老机构的发展，民办养老机构自身也主动提高其软硬件水平。

从以上分析得知，在开始阶段，民办养老机构可能会不愿主动提高机构的软硬件水平，但随着时间的推移，受到政府政策或资金扶持产生的效应，并通过自身的学习和模仿，选择提高养老机构软硬件水平的概率不断增大，博弈最终收敛于ESS稳定点(1,1)。因此，影响政府和民办养老机构演化稳定均衡策略的主要因素有两个博弈方的期望得益、在对方选择消极扶持或维持现状时自身投入的成本和回报价值等。从长远来看，政府和民办养老机构的稳定均衡策略是政府积极扶持民办养老机构的发展、民办养老机构自身也主动提高其软硬件水平，这种情况下两个博弈方才能收益最大化。政府和民办养老机构的初始博弈状态决定了双方的演化路径，通过调整影响初始值的参数，就能够使得系统向理想均衡状态收敛的概率增大，使政府和民办养老机构能够实现双赢。

五、积极扶持民办养老机构的价值意涵与政策取向

从演化博弈结果可知，政府积极扶持能够促进民办养老机构不断加强软硬件投入，提高养老服务水平，从扶持的最终目的和旨归来看，其价值意涵正是党和国家坚持老年人民主体地位，推动老年“个体积极老龄化”和老年人全面发展的具体行动，也是承认及回应民办养老机构准公共价值属性的政策安排，更是推动机构养老领域“有为政府”建设的发展策略。从“有为政府”和“有效市场”的视角来看，积极扶持民办养老机构俨然已成为一种“有为政府”确证性的现代治理手段，不仅可以有效激发机构养老市场主体的发展活力，也能承认并确立民办养老机构应然的“积极老龄化”责任主体地位，进而更好践行养老领域多元主体共享共建的共同体理念，推动养老服务的高质量发展，这既是“积极老龄化”的政策缘起，也是其逻辑延续。

(一)积极扶持民办养老机构的价值意涵

从公共行政和现代治理的二维发展来看，积极扶持民办养老机构均具有深刻的价值意涵，扶持民办养老机构的实质是实现其所服务的老年人口的需求满足和权益保障，这不仅是坚持人民主体地位的必然选择，也是回应民办养老机构准公共价值的关键之举，更是建设“有为政府”的重要途径。

1.坚持人民主体地位的必然选择

人民是我党长期执政的稳固基石，坚持人民主体地位更是中国现代治理的核心思想与基本要求，老年人作为人民的重要构成部分，同样也属于中国共产党长期执政与国家治理的“人民逻辑”的重要范畴。积极扶持民办养老机构作为一种工具导向下的治理手段，其最终目的是服务于老年人口。因此，民办养老机构扶持的政策制定、执行和监督的行动逻辑都应该坚持老年人民主体地位，将其权益保障与提升作为扶持政策的底层逻辑，从而更好更快回应老年人口关切，满足养老服务需求。坚持老年人民主体地位不仅有利于老年人口的“个体积极老龄化”，更有利于实现老年人口的全面发展。

首先是老年人口的“个体积极老龄化”。世界卫生组织认为老年人口保持自主性和独立性是积极老龄化的重要目标和导向，循此思路，“个体积极老龄化”定然是“积极老龄化”理念与政策框架的应有之义。换言之，老年个体应该也必须是“积极老龄化”的内在主体，这是由“个体积极老龄化”是“积极老龄化”的重要价值取向和逻辑起点所决定的。从公共行政学的角度来看，“个体积极老龄化”正是践行人民主体地位理念在“积极老龄化”新时代的理论阐发和目的表征。有鉴于此，作为养老产业服务提供者的民办养老机构，其最终的价值旨归也必然包括“个体积极老龄化”，唯有如此，才能提高老年个体的生活质量、身心健康和社会参与，真正满足老年个体的积极养老需求，最终实现老年人更加自主、独立、积极以及自我实现的价值需要和心理状态。

其次是实现老年人口全面发展。“人的全面发展”已在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，毋庸置疑，“人的全面发展”也包括老年人的全面发展，老年是人一生的重要阶段，仍然可以有所作为和发展。作为老年群体的人既是养老服务的对象客体，更是“全面发展”的主体，这种“主体化的客体”充分蕴含公共治理的手段-目的属性，也即为养老服务发展是老年人全面发展的手段，老年人全面发展是养老服务发展的目的。而养老服务发展的要素必然包括民办养老机构，因此，对民办养老机构的政策扶持，要以老年人全面发展为最终依归，重视老年人的人民主体地位，践行老年公民本位的价值理念。

2.回应民办养老机构准公共价值的关键之举

实践证明，仅依赖于公办养老机构，定然无法满足日益增长的养老机构服务需求，民办养老机构也是我国养老服务的重要提供者，所提供的养老产品或服务正是老年个体积极老龄化和全面发展的物化载体。另外，作为满足老年人口养老需求和保障老年群体权益的民办养老机构，非营利性的经营特征和“特定情况下”床位可能存在的非排他性或非竞争性等公共性情形，致使民办养老机构所提供的养老产品或服务具备了一定的准公共物品特征，产生了实然的公益性或准公共价值。因此，政府扶持实际上就是在承认及回应民办养老机构产品或服务的准公共价值，这种政策导向对促进民办养老机构有效市场的发展及其价值实现大有裨益，反向来看，这也成为了政府积极扶持民办养老机构发展的确证性依据。

3.建设“有为政府”的重要途径

老年人口的主体性依赖于“有为政府”和“有效市场”共同对象化的实践活动来实现，而积极扶持民办养老机构正是推动“有为政府”建设的重要途径，更是促进机构养老市场有效化的客观要求。从“有为政府”的理念和框架来看，产业发展要么有赖于政策扶持，要么依靠投资驱动，民办养老机构的所有制决定了投资主体的社会性。因此，对民办养老机构的扶持似乎只剩下政策扶持这个途径，在“积极老龄化”战略新时代，该途径的应然逻辑是推动“有为政府”和“有效市场”的有机结合，也即为“有为政府”通过政策供给，积极主动地作用于“尚未达致有效的机构养老市场”，因时制宜地培育和发展机构养老的“有效市场”。在这个“有效市场”的场域内，“有为政府”能够充分协同机构养老多元责任主体，市场活力和资源配置效率被充分激发和提高，老年人口的养老需求和权益也被充分满足和保障。

(二)积极扶持民办养老机构的政策取向

在“积极老龄化”理念与政策框架内，不仅需要老年“个体积极老龄化”，更需要养老市场的“主体积极老龄化”，“主体积极老龄化”指的是包括民办养老机构在内的多元责任主体都能够积极应对人口老龄化。因此，积极扶持民办养老机构的政策取向不可避免地需要回应这种“主体积极老龄化”，也即为政府需要加强民办养老机构、公办养老机构、医院、社区卫生服务中心等所有民办养老机构相关主体的有机协同，改善当前相对割裂的政策及发展现状，从而实现老年人口的整体需求满足和权益保障。换言之，政策导向需要着眼于多元主体的权利与责任协同，基于不同主体在养老服务产业链条上的主要功能及其角色定位，将每个主体及其业务之间的相互联系和作用进行动态和有机地整合；同时也要充分考虑公私养老机构的差异性，引导民办养老机构坚持功能互补发展模式，从而深入推动“有效市场”建设，全面提高养老资源利用率，促进养老服务高质量发展和整体公共价值提升。

1.推动多元主体协同共生

民办养老机构的政策扶持是一种“高度有序的精细结构”，需要基于协同治理理论，推动民办养老机构与其他相关主体的协同共生。当下较为迫切的政策协同方向主要包括两点：首先要推动民办养老机构与医院、社区卫生服务中心等主体共建“医养联合体”，以弥补民办养老机构在医疗服务和康复护理等方面的不足。“医养联合体”的建设与发展责任由三方共担，通过科学设定三方主体的责权利关系，重点建立民办养老机构和医院的双向转诊、转介特别通道与工作机制，从根本上解决护理费用入住医院能够报销但入住养老机构却无法纳入社保体系进行报销的问题。同时，要建立常态化的医护工作者到民办养老机构提供服务、民办养老机构护工到医院和卫生服务中心开展技能学习培训的政策通道。其次是推动民办养老机构和公办养老机构的“结对”协同，以地域就近和资源互补为主要“结对”原则，通过互相购买服务等形式，实现双方在养老服务、床位、人员、设备和信息等方面的资源共享，有效缓解彼方资源过剩而此方资源不足的结构性矛盾，促进养老机构的均衡发展。另外，还要充分发挥民办机构养老相对于社区养老和家庭养老的专业优势，鼓励和支持民办养老机构为后者提供互补性和衔接性的养老服务，以及开展相应的护理照料培训等，通过类似业务可以很好地拓宽民办养老机构的服务边界，强化了养老业务的协同、创新与融合发展。

2.坚持功能互补发展模式

诚然，作为提供养老服务的民办养老机构，其本质的功能属性和公办养老机构并无二致，但由于所有制形式存在天然差异，政府有必要引导民办养老机构避免提供同质化的养老产品或服务，确保具有公共价值的养老产品和服务资源不被浪费。故而，在政策取向上，需要坚持与公办养老机构差异化的功能互补发展模式，在公办养老机构存在诸多困境的职能定位、运行机制以及资源分配等方面着重发力。通过充分激发民办所有制的经营弹性优势，引导其把握市场主体下的灵活性，开发出更多差异化、个性化的创新型养老产品或服务，满足多样化的养老服务需求。在扶持的政策逻辑或理念上，政府也需进行相应调整，改变过去较为“静态”的政策逻辑，也即为按照床位数等静态指标给予建设补助和运营补助，该政策逻辑不可避免的会诱发民办养老机构的“道德风险”，通过“补砖头”“补床头”“补人头”等“机会性行为”进行政策套利。相反，一种更加“动态”的政策逻辑则可以有效避免此类问题的出现，“动态”的政策逻辑和扶持理念是将前期“静态”的床位数和后期床位使用率动态结合，并充分考虑民办养老机构作为市场主体对养老服务需求的满足程度以及消费者的满意程度。易言之，通过一种更加市场导向、结果导向和目的导向的扶持逻辑，从根本上杜绝民办养老机构为了政策套利而实施的“机会性行为”，转向产生更多以创新产品开发、服务质量提升而实施的“投资性行为”。这种理念的转变和学者们所提出的从“重建设轻管理”转向“两手抓两手硬”以及从“形式化”转向“实质化”等理念也是一脉相承的。

六、结论

政府与民办养老机构的演化博弈结果表明，为了更好地应对日益加快的老龄化进程，促进民办养老机构高质量发展，双方都应积极主动，因地制宜地改变博弈参数和发展策略，促进双方行为演化稳定均衡，从而达到利益最大化。进入“积极老龄化”战略新时代，对民办养老机构的扶持具有深刻的价值意涵，作为养老服务需求满足和权益保障的市场主体，政策扶持正是“有为政府”最为直接有效的显政行为，积极扶持民办养老机构的政策安排能够表征政府在牢牢坚持人民主体地位，以及对民办养老机构准公共价值的积极回应。在扶持的政策取向上，需要积极回应“主体积极老龄化”和养老服务公共价值的整体提升，也即为政府要基于多元责任主体及其功能角色的相互联系和作用进行动态整合与有机协同，同时要基于公私养老机构的差异性，引导民办养老机构坚持功能互补发展模式，从而全面促进机构养老“有效市场”的建设与发展，提高养老资源利用率，推动养老服务高质量发展和整体公共价值提升。