“集中力量办大事”何以转化为新时代国家治理的强大效能：历史脉络、制度逻辑与实现路径

陈科霖

(深圳大学 城市治理研究院，广东 深圳 518060)

2013年3月4日，习近平总书记在参加全国政协十二届一次会议科协、科技界委员联组讨论时的讲话中指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事，这是我们成就事业的重要法宝”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步将“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”作为我国国家制度和国家治理体系所具有的13个显著优势之一加以确认。改革开放以来，在中国共产党的坚强领导下，中国特色社会主义事业在短短40余年的时间取得了举世瞩目的发展成就。这些成就的取得，与“集中力量办大事”的发展模式分不开。特别是应对重大自然灾害或突发事件、研发重大尖端科技、举办奥运会、世博会等重大活动中，“集中力量办大事”的治理模式都发挥了不可替代的关键性作用。在这些成功的“办大事”背后，“党的领导”毫无疑问发挥着重要的作用。可以说，“党的集中统一领导”与“集中力量办大事”的有机结合，共同构成了解读当代中国国家治理逻辑的关键密码。因此，深入考察“集中力量办大事”这一治理策略，是深刻认识并理解中国国家治理逻辑的一个重要途径。

反观目前学术界对“集中力量办大事”的相关研究，却仍处于起步阶段。相关研究多集中于对其概念和内涵的辨析，鲜有从历史制度主义视角出发的研究；与此同时，对于“集中力量办大事”这一中国国家治理重要手段的内在制度逻辑，已有研究同样缺乏较为深入的考察。如何正确认识“集中力量办大事”的内在逻辑，特别是阐释“集中力量”何以“办成大事”，如何进一步转化为新时代国家治理的强大效能，就成为了目前亟待研究的重要命题。为此，本文在梳理已有研究的基础上，厘清“集中力量办大事”的历史脉络，并结合制度评价的基本标准，构建考察制度优势的分析框架；随后，将进一步结合责任政治的理论框架和分析视角剖析“集中力量办大事”的内在逻辑，最后将阐述“集中力量办大事”的制度优势转变为新时代国家治理强大效能的实现路径。

一、“集中力量办大事”的历史脉络：一个简要回顾

(一)计划经济时代的“举国体制”：新中国前30年的“集中力量办大事”

自1953年开始，我国开始实行“五年计划”(自2006年“十一五”起改称“五年规划”)的发展体制，即在搜集信息、充分调研、科学研究的基础上，统筹全国范围内的资源，以五年为周期开展国民经济建设并规划社会发展蓝图。1956年9月召开的党的“八大”在总结了“一五”计划成就后明确指出，党和人民的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现国家工业化，逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。可以看出，在社会主义国家采取计划经济体制，其目的是通过“集中力量办大事”的方式实现生产力的恢复与发展、人民生活水平的提高。通过计划经济的方式实现经济社会的快速赶超和发展，成为了新中国成立后探索“集中力量办大事”体制的发端。

计划经济在社会主义国家的发展起步阶段发挥了重要的作用，如苏俄的“战时共产主义”制度(1)战时共产主义是苏俄在十月革命后的三年时间里采取的经济政策。通过扩大国有化的范围，实行余粮征集制、产品的实物供应和主要消费品的配给制，由国家统一制定经济计划等，最大限度集中了人、财、物，苏俄实现了粉碎资产阶级武装反扑的目的，稳定并巩固了苏维埃政权。、朝鲜的“千里马运动”(2)千里马运动是朝鲜党中央书记处于1958年提出的发展口号，通过思想革命、技术革命与文化革命的“三大革命”，采取速度战、闪电战和歼灭战的方式，全面提升各行业劳动生产率，实现了1970年工业总产值比1956年增长10.6倍的发展速度。和“大安工作体系”(3)大安工作体系是1961年12月金日成视察大安电机厂时倡导的工作体系，其核心方式是：实行党委集体领导，突出集体企业的集体性，充分调动全体党员、工人和技术人员的积极性；上级帮助下级，领导干部深入一线解决实际生产中的问题；建立统一领导生产的参谋部，以总工程师统领计划工作、技术指导和生产指挥。、中国的“第一个五年计划”等，都是新兴社会主义国家采取高度集中的计划生产与计划分配的方式实现经济的快速起步。相比于市场经济体制，计划经济体制可以有效地实现国民经济在重点领域(特别是重工业)的快速发展，其遵循的内在逻辑同样是“集中力量办大事”。但不可否认的是，经典的计划经济体制也存在着缺乏经济活力、缺乏竞争以及官僚主义等问题。事实上，正由于国家管理计划经济体制所带来的体制僵化与经济衰退问题，苏联体制丧失了社会主义体制“集中力量办大事”的优越性，从而在人民群众对苏联社会主义体制的信仰危机与信任危机[1]的交织中最终解体。

但新中国前30年所采取的计划经济体制却具有鲜明的“中国特色”，这也使得中国在改革开放后迅速摆脱计划经济的束缚，走上中国特色社会主义市场经济的道路。由于我国从后发的农业国起步推进工业化，相比于苏联计划经济的“大而全”体制，新中国开展计划经济存在着起步晚、底子薄的现实，并且由于我国的中央与地方关系长期处于“钟摆式”波动，因而我国的“计划经济”体制并不十分稳定，“计划经济”的模式始终未能深入体制内部，因此中国事实上采取的是一种“大计划、小自由”的准计划体制[2]。这样的发展体制超越了科尔奈所描述的苏联式“经典社会主义”体制的内在困境，通过计划与市场相互促进的方式实现了经济转型与社会发展[3]。正如毛泽东在《论十大关系》中指出的：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”[4]中国在计划经济时期所采取的“不完整”的计划经济体制，恰恰为后续市场经济体制改革所带来的发展模式转型奠定了基础。如1964年，我国就尝试探索引入资本主义“托拉斯”式的生产方式以提升工业组织管理效率。在毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平的提议下，中共中央、国务院批转国家经委党组《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》，并在中央工业、交通部门试办了12个托拉斯，在部分地方省市试办地方管理的托拉斯，这就为探索改变中央权力过分集中而束缚生产力发展的经济体制，构建基于行业集中的生产经营组织模式提供了有益的经验[5]835-837。

总的来看，新中国前30年的计划经济时期，我国在探索“集中力量办大事”的过程中取得了突出的发展成就，如完整的现代化工业体系的建成、农业生产的发展与农业基础设施的建设、“两弹一星”与核潜艇等尖端科学技术和国防工业的发展等，都是依托“集中力量办大事”的方式取得的光辉成就。正如邓小平同志指出的：“如果六十年代以来中国没有原子弹、氢弹，没有发射卫星，中国就不能叫有重要影响的大国，就没有现在这样的国际地位。”[6]279

考察新中国前30年“集中力量办大事”模式探索的得失，可以看出，社会主义体制“集中力量办大事”制度优势的彰显，是与社会主义的“民主集中制”的决策体制分不开的。“民主集中制”是马克思主义政党的鲜明属性，它可以将发挥党内民主与正确实行集中相结合，从而克服了单纯的“民主决策制”可能带来的“议而不决”或“内耗严重”的问题。新中国前30年“集中力量办大事”的成功经验背后，往往是通过采取集思广益型的内部民主决策模式，并在力量高度统一的计划组织下得以实现的。这种集思广益型的内部民主决策模式克服了个人决策的片面性与主观性[7]，并通过决策共识的形成最大限度地加强了决策结果的合法性基础。

(二)市场经济体制下的“土地财政”：改革开放以来的“集中力量办大事”

党的十一届三中全会以来，党的决策体制开始逐步走向科学化、民主化、法治化。改革开放后，我国逐步确立了社会主义市场经济体制，但与此同时，我国仍保留了政府对市场强有力的调控权，并且政府对国有企业的控制使得政府的“有形之手”仍然可以集中相当强的力量来实现政府的发展目标。正如邓小平所说：“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”[6]16-17其中，在重大公共基础设施建设、重大公共危机应对、普惠性公共利益增进等方面，中国特色社会主义制度“集中力量办大事”的优势展现出了蓬勃的生命力，它有效地克服了“市场失灵”的困境，以强有力的财政基础保障了公共利益的达成。

集中力量办大事有赖于强大的政府能力，而公共财政毫无疑问是政府能力的重要基础。为此，1994年推行的分税制改革旨在从根本上化解中央与地方之间收支失衡的困局。分税制改革后，中央政府的财力得到了进一步的集中，使得中央政府保障重点建设项目的支出的能力得到进一步加强，并构建起了中央与地方关系的稳定互动框架[8]。而地方政府则进一步通过“经营企业”→“经营园区”→“经营辖区”的转变[9]，建构起了基于财政和金融手段，以土地征用和土地开发实现财政收入的“土地财政”[10]模式。“土地财政”的运作方式以“土地”作为中介，一方面通过抬高房地产用地价格，获得巨额土地出让金收入，另一方面又通过政府对商业用地的低成本出让助推招商引资，实现税基的进一步扩大，由此建立了基于土地金融化的地方经济增长模式。不难看出，“土地财政”模式的实质是在社会主义土地公有制下，利用金融手段实现经济社会快速发展的重要路径。与新中国前30年的“全面动员”式“集中力量办大事”不同，“土地财政”通过市场经济及金融手段实现了货币乘数的增加，并进一步扩大了公共财政的规模，使得改革开放以来的中国具有了广泛兴建公共基础设施的能力。

(三)“有为政府+有效市场”式的“新型举国体制”：新时代的“集中力量办大事”

随着中国特色社会主义进入新时代，“集中力量办大事”的逻辑也在发生着深刻的转变。除了在重大公共基础设施建设、重大公共危机应对、普惠性公共利益增进等方面要继续发挥作用外，新时代“集中力量办大事”更需要解决国家改革发展面临的一系列“卡脖子”“啃硬骨头”式的关键核心问题。对此，习近平总书记提出了“构建新型举国体制”的重要论述。新型举国体制是对既有的举国体制的发展和超越。举国体制的产生，有着多方面的基础：一是处于发展型国家的相对落后状态；二是必须以公有制为基础；三是强大的组织能力和动员机制；四是对大工程、大项目的大量资源投入[11]。举国体制制度优势的核心逻辑在于：“在资源数量不足，分散在不同主体而无法达到资源临界规模，因而按照正常规律无法达到某一效果的情况下，能够统一调配和集聚有限资源，突破资源规模临界点，取得最大可能的最优结果。”[12]但与此同时，举国体制在市场化领域的不足，将会带来官僚主义以及对市场竞争挤出的负面影响。因此，举国体制在落后体制下的非竞争性公共物品的生产中具有相对优势，而在竞争性公共物品的生产中存在着不足。特别是对于市场化程度不高，市场机制难以独立发挥作用、资源需求量巨大，局部力量难以填补缺口、目标具有紧迫性，常规治理模式难以灵活应对的公共物品生产以及行政任务，举国体制都可以通过高度集中资源和意志解决问题[13]。在重大工程组织方面，我国逐步探索出了一条从“政府直接管理、以指挥部为基本形式”到“政企共同管理，政府为主市场补充”，再到“政府和市场动态平衡”[14]的发展之路，使我国在重大工程建设方面“集中力量办大事”的效率得到进一步提高，并更好地发挥了市场化机制的作用。这一转变也呈现出了旧有“举国体制”向“新型举国体制”转变的趋势。相比之下，“新型举国体制”既继承了传统的“举国体制”的优势，又呈现出与旧有“举国体制”所不同的逻辑，它是一种“让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用，加强统筹协调，大力开展协同创新，集中力量办大事”[15]的发展模式。新型举国体制实现了三个方面的转变，即从行政配置资源为主到市场配置资源为主、从产品导向到商品导向，以及从注重目标实现到目标与效益并重[16]。因此，新型举国体制既发挥了传统举国体制“集中力量办大事”的优势，又为微观创新的“小突破”提供了空间[17]，既为相对确定技术路线的大项目提供了必要的力量支持，又为包容科学研究的不确定性增加了可能性。故而在国家治理现代化的大趋势以及有效市场与有为政府的有机结合下[18]，新型举国体制将充分利用政府与市场的双重机制，发挥其政治优势、竞争优势、协同优势与战略优势[19]。

回顾“集中力量办大事”的历史脉络，可以看出，集中力量办大事的本质是通过一种强大的权力或权威实现对人、财、物乃至政治、行政、立法、司法，以及市场、社会等公共生活诸主体力量的集中，从而实现开展重大工程、完成复杂任务、处理棘手问题的一种治理机制。从这个意义上说，“集中力量办大事”的治理逻辑既具有技术意义上的“规模优势”特征，又具有组织意义上的“权威整合”特征。由此，对“集中力量办大事”的理解亦可以从两个视角出发：

一是技术治理视域下的“集中力量办大事”。在技术治理的视域下，“集中力量办大事”实质上是一种侧重于计划和组织的管理手段，其在“办事”技术方面的集中有利于进一步发挥规模优势的作用，从而提升“办事”的效率。因此从技术治理的视角来看，集中力量办大事提供了一种更为优化的治理机制。可以看出，技术治理视域下的“集中力量办大事”更多地指向科学属性意义上的效率提升，从这个意义上而言，技术治理视域下的“集中力量办大事”是一个价值中性的概念，“集中力量办大事”的制度优势则体现为一种技术或机制进步所带来的效率提升。

二是政治学视域下的“集中力量办大事”。在政治学视域下，“集中力量办大事”的前提在于有强大的权力或者权威作为“集中力量”的基础。因此，“由谁集中”“何以集中”“集中为何”就成为了不同政治力量采取“集中力量办大事”的治理逻辑的核心要素。社会主义“集中力量办大事”的制度优越性，实质上是社会主义制度本身所具有的生产资料公有制，特别是在科学计划和高度有序组织之下，社会主义制度可以借助强大的公权力发挥其国家能力：首先，社会主义制度下的政府对市场的影响力要显著优于资本主义体制，国有企业深度参与到市场经济之中，使得国家对经济增长与市场调控有着更为充分的手段。与此同时，社会主义体制强大的制度执行力也确保了在大政方针既定的前提下，国家治理可以沿着正确的方向快速前进。其次，基础性权力的形成有赖于国家特别是政党对社会的嵌入，由此国家才能够进一步聚合社会利益、动员社会力量[20]。因此，从这个意义上而言，政治学视域下的“集中力量办大事”是一个具有价值属性的概念，特别是在不同的政治体制、合法性基础以及运作模式下，“集中力量办大事”可以呈现出彼此截然不同的表现形式，由此进一步产生了对“集中力量办大事”治理绩效的评价标准问题，进而，“集中力量办大事”之所以成为一种评价“制度优势”的表征就有了其学理层面的依据。

二、制度评价、制度优势与治理效能：类型学分析及其内在逻辑

(一)如何评价制度优势——制度评价及其标准

在人类历史上，一种制度之所以能够称之为具有“制度优势”，是由于该制度在人类社会的评价中处于具有相对较优的地位。因此，“制度优势”话语的存在表明，制度是可以评价的，而且存在着某种事实上的评价标准。

首先是制度的“正当性”(legitimacy)。韦伯指出：“一种统治的‘合法性’，也只能被看作是在相当程度上为此保持和得到实际对待的机会……‘服从’应该意味着，服从者的行为基本上是这样进行的，即仿佛他为了执行命令，把命令的内容变为他的举止的准则，而且仅仅是由于形式上的服从关系，而不考虑自己对命令本身的价值或无价值有什么看法。”[21]240简言之，“正当性”意味着某种服从关系的建立。但“服从关系”又有着“权力”与“权威”之分，前者意味着某种强制性的服从，而后者意味着某种自愿性的服从[22]。对于制度的正当性而言，毫无疑问应采自愿性的“权威”之义。这是因为，虽然，根据马克思在《共产党宣言》中的论述，政治权力是“一个阶级用以压迫另一个阶级的有组织的暴力”，这一思想实质上构成了马克思主义的国家“暴力机器”说。但是暴力仅仅是权力得以发挥的因素之一，而另一部分因素则是权威[23]。从这个意义上而言，“权力=暴力+权威”这一等式深刻地揭示了自愿服从对于权力得以顺利行使的重要性。因此，一种制度是否具有正当性，决定了这个制度是否能够真正得到人民群众的服从，并自发地具有内生的稳定性。由此，这一制度之所以存在“优势”才具有正当性基础，即拥有更高正当性的制度，可以获得更多的人民群众的拥护和支持，因此其在内生的稳定性方面相较于正当性基础较差的制度要更优，从而制度的正当性体现为一种“认同与服从的优势”，其所回应的核心问题在于“某一制度是否得到了绝大多数人民的拥护”。

其次是制度的“优越性”(superiority)。“优越性”主要是指一种制度相比于另一种制度具有相对的比较优势，因此就概念的本源而言，“优越性”理所当然地成为了“制度优势”最为重要的内涵。根据马克思主义关于人类社会发展的一般原理，作为代表人类社会终极发展目标的共产主义社会，以及作为共产主义社会初级阶段的社会主义社会，相较于资本主义社会具有显著的优越性，前者实现的人类解放、高度发达的生产力和先进的生活方式，以及按需分配、按劳分配的分配方式，要显著优于基于资本和雇佣劳动的剥削关系以及以按资分配为主的分配方式，特别是社会主义社会实现了生产资料的占有形式与生产力的社会化性质相一致，从而从根本上解决了资本主义在生产发展方面的基本矛盾[24]。与此同时，社会主义在其根本制度不变的前提下，不断自我完善、改革和发展其具体制度，同样体现出了社会主义制度的内在优越性[25]。

再次是制度的“有效性”(effectivity)。即使一种制度具有广泛的正当性，且具有显著的优越性，其制度优势仍未必能够达成。制度优势只有切实“有效”，才能够得到真正意义上的彰显。在自然科学意义上，“有效性”类似于“效度”，即结果与实现目标之间的匹配程度。而政治学意义上的“有效性”，可借鉴李普塞特在《政治人》一书中的解释，即“实际的绩效，即政治系统满足大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体所认为的政府基本职能的程度”[26]47。制度作为一个抽象意义上的概念，它是一系列权力结构、主体关系、统治方式等的总和，因此对制度的评价既有着抽象意义上的比较评价，更有着具体意义上的实践评价。需要注意的是，对制度有效性有着应然和实然两个层次的理解，前者更强调价值意义上，主要体现为制度产生时的合理性与合法性；后者更强调结果意义上，主要体现为制度在运行过程中产生的实际效果[27]。因此可以看出，一种制度在抽象意义上具有着制度优势，但在实践层面上却无法体现，那么这一制度事实上就无法达成“满足功能”的需要，因此这一制度便不具有“有效性”。而正当性是有效性的基础，当制度能够得到制度相关人的认同时(具有正当性基础)，制度可以低成本运行且制度绩效较好[28]，才能够达到制度有效性的状态。但有效性不同于正当性，前者主要是指作用，而后者则旨在确定价值[29]。不难看出，改革开放以来，中国在政治发展道路上体现为一种“在有效性中累积正当性”的发展进路[30]，这成为彰显社会主义制度优势的重要手段。由此，制度的有效性体现为一种“结果与效能的优势”，其所回应的核心问题在于“这一比较优势是否可以转化为国家治理的强大效能”。

与此同时，“正当性”“优越性”“有效性”的三大制度评价标准还存在着递进式的逻辑关系。首先，制度的“正当性”旨在回应“某一制度是否得到了绝大多数人民的拥护”的问题。正当性意味着制度得以存续的认同基础，只有制度能够得到人民群众的广泛认同，这一制度才拥有了具备“优势”的可能，或者说，一个有着更高正当性基础的制度，相较于缺乏正当性基础的制度是更具有比较优势的。其次，制度的“优越性”旨在回应“该制度相较于其它同类制度是否具有比较优势”的问题。在制度具有正当性的基础上，制度的优势便呈现为优劣的比较。优越性意味着制度在内在结构或运行机制方面具备更高的效率，因此，对于一个具有着更强优越性的制度，相较于绩效不足的制度而言，可以在比较中清晰地展现前者相对于后者的比较优势。再次，制度的“有效性”旨在回应“比较优势是否可以转化为国家治理的强大效能”的问题。在制度具有优越性的基础上，对制度的评价便聚焦于其最终的治理绩效。因此，制度的有效性取决于制度“优越性”向制度“治理效能”的转化率。因此，一个具有更高治理效能转化率的制度相较于治理效能转化不畅的制度而言，前者具有更高的比较优势。由此可以看出，制度优势的生成逻辑呈现为一种由“正当性”→“优越性”→“有效性”层层递进的关系——在解决了制度存续的“正当性”基础上，进一步获得制度理论比较优势的“优越性”，并进一步通过国家治理的绩效获得“有效性”。

(二)制度优势何以呈现——制度优势的类型学分析

基于对制度评价标准的分析，不难看出，制度优势可以分为“狭义的制度优势”与“广义的制度优势”。其中，“狭义的制度优势”仅考虑制度的正当性和优越性。当一种制度具有一定的正当性并在理论体系上具有优越性时，制度的运作者便可以宣称这一制度具有“制度优势”，这种“狭义的制度优势”实质上是一个应然层面的概念；而“广义的制度优势”则在考虑制度的正当性和优越性基础上，还要进一步考虑制度的有效性，即制度在运作中可以切实转化为强大的治理效能。由此，“制度优势”便从应然层面的概念转向实然层面的概念。为了说明两种类型的“制度优势”之差异，我们可以做如下分析：

首先，正当性意味着一种服从关系，它取决于人民群众对权威的认同与暴力之间的比值(即与认同呈正相关，与暴力呈负相关)。因此，正当性可以用如下等式衡量：

(1)

其次，优越性意味着制度在理论上所具有的内在优势，特别是制度理论的科学性与先进性，即体现为制度的理论绩效。因此，优越性可以用如下等式衡量：

(2)

再次，有效性意味着制度的运作结果具有良好的绩效，特别是制度的优越性向制度最终治理绩效的转化率，与此同时，有效性意味着强大的政府能力。根据阿伦特的暴力理论，可以得出“权力=暴力+权威”，如以下等式所示：

Power=Violence+Authority。

(3)

因此，有效性可以用如下等式衡量：

(4)

由此，狭义的制度优势意味着正当性与优越性的结合，即得出如下等式：

Institutional Superioritynarrow sense=Legitimacy×Superiority=

(5)

与此同时，基于等式(3)，还可以对等式(5)变形，如等式(6)所示：

(6)

而广义的制度优势则意味着正当性、优越性与有效性的结合，即得出如下等式：

Institutional Superioritybroad sense=Legitimacy×Superiority×Effectivity=

(7)

与此同时，基于等式(3)，还可以对等式(7)变形，如等式(8)所示：

(8)

基于等式(5)可以看出，狭义的制度优势与人民对权威的认同以及制度自身的理论优势成正比，与国家的暴力成反比。结合等式(6)，可以看出“权威”既位于分子，同时又位于分母且为负值，故而狭义的制度优势是“权威”这一变量的单调递增函数。因此，只要一个政权将其暴力水平控制在一个可控的范围内，最大限度形塑人民群众对权威的认同，构建对自身制度优势的理论优势，其就可以宣称拥有狭义层面的“制度优势”。而广义的制度优势则与人民对权威的认同、制度的正当性以及制度实际运行产生的绩效成正比，但与制度的理论绩效没有正相关性。结合等式(7)，可以看出第一个括号内的“暴力”位于分母，而第二个括号内的“暴力”为负值，因此广义的制度优势是“暴力”这一变量的单调递减函数，即随着暴力程度的减少，广义的制度优势会逐步增加。因此，只有一个政权在获得人民群众对权威认同的基础上，最大限度减少不必要的暴力使用，且能够在治理实践中展现其强大的治理绩效，方可获得广义层面的“制度优势”。

由此，狭义的制度优势与广义的制度优势呈现出了截然不同的内在逻辑。首先，狭义的制度优势关注制度的理论绩效(应然层面)，而广义的制度优势则关注制度的实践绩效(实然层面)。从这个意义上说，狭义的制度优势并未将制度的治理效能纳入到考察范畴之内，而在广义的制度优势中，治理效能(实际的治理绩效)占据着非常重要的地位。其次，狭义的制度优势虽与认同成正比，与暴力成反比，但根据韦伯的正当性理论，认同的来源可以源于克里斯玛型的非凡气质，也可以来自基于习惯和信仰的传统，亦可以来自法律。因此，对于可以建构克里斯玛型或传统型认同的政体而言，暴力并非政治认同的唯一方式，相反地，由于克里斯玛型和传统型权威的内在特征，此类专制政体往往可以通过有限可控的暴力水平建构一种“超稳定的政治结构”。由此，只要通过利用有限的暴力进一步巩固人民群众对克里斯玛式权威的崇拜和信服，并在此基础上进一步巩固和强化专制体制的传统，就能够实现专制制度的长期稳定运转；而广义的制度优势则必须有赖于对权力(国家能力)和权威的同时加强，才可以实现广义制度优势的最大化。因此，对于旨在实现实然意义上的强大治理效能的政体而言，需要尽可能加强国家能力建设，特别是破除政策执行中的“梗阻”，以实现治理绩效的最大化。从这个意义上说，暴力、权威认同、理论绩效与实际绩效四大要素成为了决定不同治理模式“制度优势”话语的核心变量。

(三)制度优势何以转化为治理效能——一个规范型的分析框架

基于制度评价正当性、优越性与合法性的标准，可以进一步将国家治理依据3个问题划分为4种模式(如表1所示)。

表1 四种模式之间的差异

首先，对于“正当性”这一标准，国家治理需要回答的第一个问题是“一种制度是否必须要具备优势？”这一问题涉及国家治理的正当性基础问题，即国家治理的正当性究竟是基于一种源于“绩效”的正当性，还是源于“克里斯玛”或“传统”的正当性。如一个政权选择了后者，那么意味着该政权不需要以“制度优势”作为其话语体系，而仅以某种“非凡的魅力”“君权神授”或“历史传统”作为其话语体系。因此，对于未选择“绩效”作为正当性基础的政权，即成为了国家治理的第一种模式。

其次，对于“优越性”这一标准，国家治理需要回答的第二个问题是“制度优势是说出来还是做出来？”这一问题涉及国家治理的评价标准，即以意识形态话语体系(理论绩效)作为评价制度优势的标准，抑或以实践(实际绩效)作为评价制度优势的标准。对于选择了“意识形态话语”作为评价标准的政权，即成为了国家治理的第二种模式。

再次，对于“有效性”这一标准，国家治理需要回答的第三个问题是“制度优势能否转化为治理效能？”这一问题涉及国家治理的测量标准。对于选择了“实践”作为正当性基础，但其治理效能并未实现其宣称的制度优势的政权，则成为了国家治理的第三种模式，而选择了“实践”作为正当性基础，且最终将其宣称的制度优势切实转化为国家治理效能的政权，即成为了国家治理的第四种模式。

基于前面的分析，可以看出，四种模式在暴力、权威认同、理论绩效与实际绩效四大要素层面呈现出显著的差异(如表2所示)。

表2 制度优势转化为治理效能的分析框架

基于表2的分析框架，可以进一步将国家治理的模式分为以下4种：

模式1(传统模式)：依靠暴力维持统治的政权，亦即政治学意义上的传统专制体制。在专制体制下，国家凭借其强大的暴力维系对国家的统治，而不论民众是否对国家有着足够的支持，因此其治理的正当性来源主要是暴力。因此只要国家可以维系基本的秩序，国家治理就可以延续下去。此类模式在封建专制体制下的“霸道”(4)“霸道”即“以力服人”的治国方式，参见俞可平：《权力与权威：新的解释》，《中国人民大学学报》2016年第3期。型国家治理中较为常见，如封建王朝，登峰造极者如秦朝，元朝、清朝等大多数朝代也采取此模式。

模式2(宣称模式)：既拥有国家暴力，但又通过建构权威认同维持统治的政权。相比于模式1，模式2强调了民众对国家这一暴力机器的认同。因此在模式2之下，统治者需要建构其在国家治理中的正当性基础。由于模式2并不强调国家治理的“制度优势”，因此统治者的正当性往往通过“克里斯玛型”或“传统型”的方式加以建构。此类模式在政教合一型国家，以及民粹主义国家中较为常见，如奥斯曼帝国、纳粹德国等。

模式3(内卷模式)：拥有国家暴力，且建构了权威认同，并在其意识形态话语中建构了其制度的理论优势的政权。相比于模式2，模式3建构了基于“制度优势”话语体系的意识形态，因此其治理的正当性来源除了作为次要因素的暴力和权威认同外，最为关键的是基于“绩效”的正当性。而其绩效正当性又进一步强化了其权威认同。此类模式的代表国家如资本主义体制的国家(如自诩“民主国家”的美欧诸国)以及曾经失败的社会主义国家(如苏联等)。

模式4(优越模式)：除了拥有国家暴力、建构权威认同，并在其意识形态话语中建构了制度的理论优势外，还通过其治理实践将其制度优势转化为强大治理效能的政权。相比于模式3，模式4除了在意识形态宣传方面塑造了其基于“绩效”的正当性，而且通过其治理实践，将其理论层面的制度优势转化为现实当中国家治理的强大效能。此类模式下的国家是成功实现治理现代化转型并具有巨大发展优势的国家，如中国。

基于前文的分析可以看出，制度竞争的本质是对治理效能的竞争。基于暴力塑造的国家能力、权威认同塑造的正当性、理论绩效塑造的优越性以及实际绩效塑造的有效性的“优越模式”，相较于其它三种模式可以使其内在和外在的制度优势得以统一，从而真正实现将制度优势转化为治理效能。而中国特色社会主义制度下的“集中力量办大事”，则符合“优越模式”的基本特征：首先，“集中力量”依靠的是社会主义强大的国家能力，特别是国家的动员能力。相较于西方国家的治理体制，中国国家治理强大的动员能力使得中央的意志可以得到高度集中并顺利贯彻，在应对重大突发事件、公共安全等危机时，强大的国家能力将成为确保治理效能得以实现的前置性因素。其次，中国共产党作为执政党，始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的发展方向，代表中国最广大人民的根本利益[31]536，因此在人民群众中有着广泛的权威认同，从而使人民群众可以自发地投入到“办大事”之中。再次，中国特色社会主义理论体系是马克思主义理论与中国实际情境相结合的产物，在中国具有顽强的生命力，并表现为内在的逻辑自洽性，因此作为中国特色社会主义理论体系一部分的“集中力量办大事”体现出了中国国家治理的理论优越性。最后，在实践中，“集中力量办大事”取得了辉煌的发展成就，中国共产党百年历史中开天辟地、改天换地、翻天覆地、惊天动地的伟大成就成为中华民族伟大复兴的现实注解，并充分彰显了在中国共产党领导下“集中力量办大事”的制度优势可以转化为国家富强、民族振兴、人民幸福的新时代美好图景，并实现全体中华儿女的“中国梦”。由此，“集中力量办大事”的制度优势及其治理效能便得以充分展现出来。

结合人类社会特别是中国“集中力量办大事”的历史脉络的变迁，可以看出：集中力量办大事的模式选择呈现出了逐步由“传统模式”过渡到“内卷模式”与“优越模式”为代表的现代模式的特征。由于现代国家治理的基本特点，国家对建构民众对制度正当性、优越性和有效性的认同的重要性日益增强。相比之下，“集中力量办大事”作为实现强大治理效能的重要手段，以及衡量治理效能的“有效性”属于相对客观评价的特点，使得这二者本身并不具有价值属性的指涉；但在超脱于组织学意义上的组织技术之外，如何真正实现“政治就是管理众人之事”的价值依归，则有赖于执政者对制度“正当性”与“优越性”的注解，特别是通过强大的治理效能证明自身道路、理论、制度、文化的正确性，便成为了国家管理者亟需研究并解决的现实问题。因此，通过在观念、结构和行动层面塑造人民对制度的认同，便成为了新时代将集中力量办大事的制度优势转化为强大国家治理效能的可行之路。

三、“集中力量办大事”转化为国家治理效能的实现路径

中国国家治理中的“集中力量办大事”机制不但建立在强大的国家能力基础上，更有赖于人民对中国共产党权威的高度认同，并在社会主义的制度优越性基础上，最终实现了国家治理的强大效能。而“集中力量办大事”强大治理效能的实现，却并非简单的线性逻辑。从治理效能的实现进路看，“集中力量办大事”转化为国家治理效能的实现逻辑遵循着“观念”“结构”与“行动”的三重逻辑：

首先，在“观念逻辑”层面，中国共产党“为人民谋幸福”的责任观奠定了“办大事”的治理导向。中国共产党自成立以来，就以“为人民谋幸福、为民族谋复兴”作为自己的初心和使命。中国共产党在执政伊始，就肩负着实现中华民族伟大复兴的重要使命和责任。而实现这一宏伟目标，就有赖于在国家治理中推进一系列的“大事”，正如习近平总书记在党的十九大报告中指出的：“五年来，我们党以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，提出一系列新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生历史性变革。”[32]以“办大事”的观念推进治国理政，是中国共产党探索社会主义建设过程中逐步完善并切实取得实效的重要方式，也体现出了中国共产党治国理政的重要理念和宝贵经验。

其次，在“结构逻辑”层面，“党的集中统一领导”为国家治理中的“集中力量”奠定了坚实的基础。“办大事”的前提在于力量的集中，而在民主体制下实现国家力量的集中，便成为了当代各国治理所面临的现实问题。西方国家所采取的“自由资本主义”模式，在一定程度上更好地发挥了充分市场竞争的作用，但“强社会，弱政府”的体制，使得国家能力难以实现有效集中。自由与法治是现代政治的两翼，没有对自由的约束，就无法保障所有人的自由。根据社会契约论的原理，政府的产生也是为了公共利益的需要，人们通过让渡出一部分权利组成公权力，从而实现国家和社会的有序治理。因此，“民主体制下的必要集中”才是能够兼顾国家治理各方面诉求的最佳选择。在中国国家治理中，执政党居于中心地位，党的集中统一领导以及民主集中制的实施，从根本上保障了集权与分权的有机平衡，实现了国家能力与人民民主的有机统一。因此，党的领导、人民当家作主与依法治国“三统一”的国家治理结构，奠定了中国国家治理实现“集中力量办大事”的权力结构基础。

再次，在“行动逻辑”层面，以“有效市场+有为政府”的模式实现了“新型举国体制”的双重优势。中国特色社会主义市场经济体制是在党的集中统一领导下充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的体制，它的核心即构建一套“有效市场+有为政府”的模式。首先，“有效市场”是中国特色社会主义市场经济体制的本质属性。中国特色社会主义市场经济体制虽不同于资本主义制度下的自由市场经济体制，但其本质仍是市场经济体制的一种类型。因此，市场在资源配置中的作用仍是居于主体的，是起决定性作用的。中国特色社会主义市场经济体制可以通过市场对资源的配置作用极大地降低资源配置的公共成本，从而为国家将其有限的能力集中于重点领域关键环节奠定基础。其次，“有为政府”是中国特色社会主义市场经济体制的独特优势。根据经典市场经济理论，政府的角色类似于“守夜人”，即使凯恩斯主义产生后，政府的作用也仅限于有限的宏观调控。但中国特色社会主义市场经济体制下，政府的职能大大拓展，除经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护外，国有企业作为国家治理的重要参与主体，也在市场调控等方面发挥着巨大的作用。国有企业不仅决定着这个国家的制度基础，而且决定着这个国家的社会性质[33]。地方政府融资平台长期以来担负了重要的为地方政府融资以及开展城市建设的职能，地方骨干国有企业也在经营过程中不断为地方财政贡献利润，中央大型国有企业除上缴利润外，还通过将国有资产划转全国社会保障基金理事会等方式为国家治理提供重要财政支撑。不难看出，中国特色社会主义市场经济体制下的“有效市场”与“有为政府”的结合，为新时代国家治理“集中力量办大事”提供了新的可行进路，即采取“新型举国体制”的方式，继续以政府宏观规划以及国有资本投入为主体，并充分发挥市场在科技进步、产业升级等方面的作用，动员全社会的力量，实现“特殊机构执行和完成重大政治任务”的重大突破和发展[34]。

通过“观念”“结构”和“行动”的三重逻辑，“集中力量办大事”实现了对“办大事”目标的观念集中，对“办”的手段的结构集中，以及对“集中力量”的方式的行动集中，最终将全社会的力量投入到特定的政治任务中去，并最终完成这一任务，实现超常规的跨越式发展。民主集中制下的“集中力量办大事”内含着“功能性分权”[35]的行动逻辑。“功能性分权”不同于资产阶级“三权分立”学说对政治体制静态的“立法”“行政”“司法”分立制衡，而是植根于中国特色社会主义政治过程动态的“决策”“执行”与“监督”的情景性三分。国家治理的目的旨在为人民提供高质量的公共物品，“决策”实质上是公共品的分配过程，“执行”则是公共品的生产过程，而“监督”则是确保公共品得以公正分配的保障过程。在此基础上，公共品的分配遵循着公正逻辑，而公共品的生产则遵循效率逻辑[36]，公共品的保障则遵循正义逻辑。“集中力量办大事”欲实现其治理效能的达成，就需要在决策、执行与监督环节遵循不同的制度逻辑：首先，在决策层面，要实行“民主集中”的逻辑，即在民主决策的基础上，实现决策的有效集中，避免议而不决、决策偏颇等决策失误现象；其次，在执行层面，要实行“高度集中”的逻辑，即通过一套强有力的领导班子和高度集中的治理机制，实现对“大事”的快速落实，提升“办”的效率；再次，在监督层面，要实行“民主法治”的逻辑，切实提升人民群众对公权力的监督力度，保障人民群众利益表达畅通。在决策、执行、监督三个环节的差异化逻辑下，才能够实现“集中力量办大事”，并达成“集中力量办好事”的目标。