“双支柱”方案、税收协定与跨国企业避税*

◆行伟波 ◆刘晓双

内容提要：随着数字经济迅速发展，世界需要一个更符合经济发展趋势、更公平合理的国际税收新秩序。作为国际税收规则的重要制定者和实践者，OECD和G20分阶段发表了一系列针对当前国际税收规则调整的声明和公共咨询建议，且已形成较为成熟的“双支柱”方案。国际税收秩序新格局的产生必将对跨国企业避税产生重大影响。跨国企业避税在很大程度上依赖于双边税收协定的存在。“双支柱”方案实施后，利用税收协定避税的现象将会受到一定的遏制。文章分析了“双支柱”方案对跨国企业利用税收协定避税的潜在影响，并据此提出我国政府和跨国企业应对“双支柱”方案的政策建议。

一、引言

税收管辖权是国家主权的重要组成部分。各国税收管辖权所依据的原则不尽相同，这会导致同一笔收入被多国认定为应税所得。为营造良好营商环境，保护纳税人利益，防止或减轻因税收管辖权交叉重叠而产生的重复征税问题，双边与多边税收协定应运而生。税收协定可减轻海外投资企业在东道国的税负，减少重复征税现象，促进税收确定性和健全相互协商机制。截至2020年，国际上已签署税收协定3500余个。由于跨国企业主要以营利为目的，其为了增加税后利润会采取各种各样的工具和措施避税，特别是利用各类税收协定来减轻税负。随着跨国公司利用税收协定避税现象愈演愈烈，避免双重不征税也成为各国以及经济合作与发展组织（OECD）关心的重大问题。从“税基侵蚀和利润转移（BEPS）”行动计划第六条的防止税收优惠的不当给予，到各国相继在双边税收协定中加入反滥用条款，再到近年来的“双支柱”方案，都或多或少把矛头指向利用税收协定避税的跨国企业。尤其是“支柱二”方案，使跨国业务所得的征税原则在国内税法和税收协定的基础上增添了新的层级，且专门针对税收协定制定了应税规则和作为补充的转换规则，一系列新的约束企业利用税收协定避税的国际税收规则即将正式实行。

税收协定是世界各国税收政策的重要内容。为避免重复征税，双边税收协定一般规定，设有常设机构是来源国对企业经营利润进行征税的必要条件，所以跨国公司通常搭建复杂的架构避免在高税国设立常设机构，利用国与国之间的税收协定达到减免征税甚至不征税的效果（申银军和闫许梅，2013）。随着越来越多的跨国公司通过建立空壳公司利用税收协定避税，导致很多国家税基丧失并进一步引发更多避税现象（Beer和Loeprick，2020）。随着数字服务和电子商务在全球范围内越来越普遍，国际税收协定仅以“实体存在”为标准判定税收管辖权已难以适应数字经济发展的需要（Karnosh，2021）。

BEPS行动计划的方案虽能有效防止跨国纳税人的逃避税收义务行为，但在实际执行过程中，有时签订税收协定的双方中有一方未加入行动计划，从而无法按行动计划要求修改税收协定，防止纳税人利用税收协定避税的效果有限。从大部分国家（地区）提交的声明中可以看出，多数国家（地区）未能使BEPS多边公约全面适用该国的税收协定网络（冯小川，2020）。如果任由现状持续发展，可能会导致各国实行单边税收政策，奉行单边主义，最终损害全体纳税人利益（Mehboob，2019）。虽然BEPS行动计划没能更有效地解决数字经济课税以及大型跨国公司避税问题，但是后续更新的“双支柱”方案能够建立防止税收侵蚀和利润转移以及重新划分数字经济税收管辖权的国际税收新秩序（Tien和Odintz，2020）。特别是“支柱二”方案会使部分高利润大型跨国数字企业至少按最低税率缴税，改变当前其“双边不纳税”的局面。因此，“双支柱”方案的出台，既是各国税收管辖权的重新划分，也是各国政治力量的博弈（樊轶侠，2020），将为全球税收再分配框架铺平道路。“双支柱”声明目前还不具强制性，在近年来部分国家奉行单边主义的背景下，各国对于该规则达成一致任重道远。因此，各国应通过改变国内税法实现与国际税收规则的协同（林美辰，2021），大幅修订税收协定规则，以免被跨国企业恶意利用（董敬怡，2019）。

我国是世界第二大数字经济体，此次以针对数字经济为初衷的国际税务领域的重大变革，对我国税务部门以及跨国企业意义非凡。我国应积极推动国际税收规则朝着有利于新兴数字经济体的方向发展。截至2021年9月，我国已对外谈签107个税收协定，还与港澳签订了税收安排，这为跨国企业利用税收协定避税提供了一定便利。例如，目前我国部分大型跨国企业已在国外搭建了离岸架构，将公司设立在与他国签有大量税收协定的避税地，利用税收协定规避或减少了预提所得税。而在“双支柱”方案实施后，这类企业利用税收协定避税的效果会大大减弱甚至消失。因此，我国税务部门需要参考“双支柱”方案提出合乎本国国情的适用方法，改革税法体系以寻求合理的应对之道。

研究“双支柱”方案对我国跨国企业利用税收协定避税的影响，有重要的理论和实践意义。目前，国内外针对“双支柱”方案各项条款的潜在影响以及跨国企业利用税收协定避税这两个主题的文献已经较为丰富，然而少有研究将二者结合起来综合分析，且对于“双支柱”方案的研究主要集中在理论层面，未能结合具体案例进行详细阐述。本文将对“双支柱”方案实施前后跨国企业利用税收协定避税的效果变化分别进行理论方案探讨和实际案例分析，尝试为我国税务部门和跨国企业提出合理的应对建议。

二、“双支柱”方案的发展历程

随着新一轮技术革命及产业变革的兴起，数字经济已成为推动全球经济增长的重要引擎。数字经济的典型特点是无需设立实体，仅通过网络与其他国家和地区的居民或企业进行互动而盈利。传统的以常设机构作为税收管辖权判定标准的国际税收规则已经不适应数字经济发展以及各国税收征管的需要。而世界各国对公司所得税的“逐底竞争”也严重侵蚀了各国税基。多年来，OECD在国际税收领域发挥着重要作用，达成一个针对数字经济的多边共识是其使命之一。2013年7月，OECD启动了BEPS行动计划，其第一项报告就是“应对数字经济带来的挑战”。近年来，OECD在评估了BEPS行动计划的效果后又大力推动了“双支柱”方案的设计和实施。

OECD“双支柱”方案进展迅速。2019年，OECD发布了多份公众咨询意见。2020年10月，OECD发布《数字经济带来的税收挑战：支柱一/二蓝图》报告，同时发布对全球企业所得税及对全球经济影响的评估报告，预测该方案正式实行后，将为各国政府增加500至800亿美元的企业所得税收入，且对全球投资的消极影响不到0.1%。2021年，“双支柱”方案继续推进，更多国家表态支持该方案，方案的具体操作流程及技术问题也不断细化。2021年12月，“支柱二”示范规则发布，定义了“支柱二”背景下全球反税基侵蚀（Anti-Global Base Erosion,GloBE）规则的范围和机制，对营业收入等数据的测算问题进行了详细说明。最低公司税率将适用于年收入大于7.5亿欧元的跨国公司。2022年2月，OECD发布《金额A联结度原则和收入来源原则立法模板》公众意见。2022年3月，OECD发布了“支柱二”GloBE规则立法模板的注释及相关示例。OECD的报告预测，“支柱一”方案将每年使1000亿美元所得的征税权重新分配到市场管辖区，“支柱二”方案的最低税率每年会为全球各国的公共部门增加约1500亿美元的税收收入。另外，国际税收领域的其他变革也在为“双支柱”方案的实施做铺垫，如2021年12月16日至17日举行的第十四届税收征管论坛通过了《2021年FTA大会公报》，与会各方决定在“双支柱”方案顺利实施、税收管理数字化等领域开展合作。

三、“支柱一”对跨国企业利用税收协定避税的影响

“支柱一”侧重利用“统一方法”解决税收管辖权在全球范围内的划分问题，主要是将超大型跨国企业的税收管辖权更多地分配给市场国，以新联结度原则代替实体存在原则，同时以价值创造地取代常设机构所在地作为税收管辖权的标准。起初，“支柱一”主要是BEPS第一项行动计划的延伸，解决数字经济带来的全球税收管辖权划分不均问题，但在2021年将适用范围从数字企业扩大到了除采掘业和金融业以外所有符合一定标准的企业。

（一）“支柱一”的主要内容

1.适用范围。最新达成的“双支柱”方案将范围扩大到除采掘业和受监管的金融服务业之外的所有行业，同时提出了相应的定量标准：全球收入大于200亿欧元且利润率大于10%的跨国公司。该标准将在执行8年之后另行评估，如果达成了防止超大型跨国企业避税的效果，将进一步将全球收入标准降低到100亿欧元，届时将涵盖更多跨国企业。

2.联结度原则。当符合标准的大型跨国公司从某一市场国取得的收入超过100万欧元，将符合A类金额的判定，该金额将根据联结度原则被分配到这一市场国。而若跨国公司所在的市场国GDP低于400亿欧元，则在这一市场国收入超过25万欧元就要适用联结度原则。此举是为维护小规模市场国的征税权。对于上述跨国企业利润率超过10%的部分乘以25%确认为金额A，以跨国公司在各个市场经济体的营业收入为权重确定金额A在各市场国的分配。目前的“支柱一”声明表示，将撤销所有针对数字经济的单边税务政策，所有收入将全部适用金额A。

3.金额B。金额B是对独立交易原则的简化运用，也是对于缺乏征管能力的国家或发展中国家经济实体的一种照顾。对于公司在其他国家所进行的分销等活动的收益，金额B的相关确认问题将在2022年底前完成。

根据2021年世界《财富》500强数据，有9家中国企业（含港澳台地区）将入围“支柱一”中的金额A。表1为入围金额A的中国企业2020年利润率和全球营业收入统计。这些企业即便搭建了利用税收协定避税的海外架构，但由于入围金额A，也将适用联结度原则，将其超过利润率10%部分的25%由市场国进行分配，而具体在每个国家的应纳税额取决于该跨国企业在该国营业收入的比例以及该国的企业所得税税率。

表1 入围《财富》杂志“世界500强”的中国企业财务数据：2020年

注：表中所有数据均来自各上市公司的财报，四舍五入保留至个位数。公司按利润率从高到低进行排序。由于港澳台企业年报中以美元为货币计量单位，为了避免不必要的误差，本表也保留了美元计量单位。

（二）从案例看“支柱一”的作用

1.“支柱一”方案对香港和记间接转让股权案的影响

随着世界经济的全球化，越来越多的大型集团选择到国外并购来规避关税，开拓海外市场。2007年，世界上最大的通讯公司之一沃达丰集团通过其设立在荷兰的全资子公司荷兰沃达丰以111亿美元的现金对价收购印度和记爱莎（现更名为沃达丰爱莎）67%的股权。股权交易如图1所示：

图1 “沃达丰收购案”股权交易

香港国际和记电信有限公司通过两个分别位于著名避税天堂开曼和毛里求斯的全资子公司间接持有印度和记爱莎67%的股权，交易双方分别是开曼控股有限公司CGP和荷兰的沃达丰国际控股有限公司。对此交易，沃达丰与印度税局争议多年。双方争议的焦点在于毛里求斯中间控股公司的设立是否以利用印度与毛里求斯之间的税收协定避税为唯一目的。2020年9月26日，海牙国际法庭裁定：印度税局向沃达丰征收税款、利息、罚款的做法违反了国际法义务，并索赔2790亿卢比。

这是大型跨国公司跨境并购避税成功的国际大案。该案利用印度与毛里求斯及荷兰签订的税收协定规避了税款。印度与毛里求斯于1983年签订的税收协定，其中第四章第23条是关于消除重复征税的规定，即对于跨国投资的资本利得，投资者应该在对其有居民管辖权的国家纳税，另一方不得重复征税。该案中，转让的股权归属于毛里求斯国际控股公司，而毛里求斯是著名的“避税天堂”，资本利得税税率为零。毛里求斯中间控股公司选择了在毛里求斯纳税，就可以在印度免税，因此可以实现零税负。而在“支柱一”影响下，香港和记的全球营业利润以及利润率已入围金额A，所以“支柱一”会对香港和记产生影响。若以2020年营业收入为基础测算，2020年香港和记全球营业收入382亿美元，利润率13%，则剩余利润为：382亿美元×（13%-10%）=11.46亿美元。金额A为：11.46亿美元×25%=2.865亿美元。应在印度纳税：2.865亿美元×111/382=0.8325亿美元。

2.“支柱一”方案对阿里巴巴集团VIE架构的影响

可变利益实体（Variable Interest Entities，VIE）架构是中国互联网公司海外上市选择的主要架构。自2000年新浪搭建VIE架构以来，中国大型跨国企业纷纷模仿，其中包括京东、阿里、爱奇艺以及腾讯等大型互联网企业。采用VIE架构在美国、中国香港上市的中国跨国企业总市值已超3万亿美元，约占国内A股总市值的23%。中国政府考虑到征管难度以及鼓励民企对外投资等的原因，一直对这种避税行为没有明确反对。阿里巴巴集团是VIE架构上市的典型代表（邓奇志，2017），子公司、事业群众多，其业务和关联公司的业务包括淘宝、天猫、聚划算、蚂蚁金服、阿里巴巴国际交易市场、阿里妈妈、阿里云等。

为了方便解读更具普遍性的VIE架构模式，本节仅以阿里巴巴集团成员的浙江淘宝网络有限公司和浙江天猫网络有限公司为例进行分析。阿里巴巴集团的上市实体为注册于开曼群岛的阿里巴巴集团控股有限公司，其100%持有在开曼群岛注册的淘宝控股有限公司（简称“淘宝开曼”），而淘宝开曼100%持有在香港注册的淘宝中国控股有限公司（简称“淘宝香港”）。淘宝香港100%控股在中国境内注册的淘宝（中国）软件有限公司（简称“淘宝中国”）以及浙江天猫技术有限公司（简称“天猫中国”），这两家公司相当于VIE架构中的外商投资企业（Wholly Foreign Owned Enterprise，WFOE）。而在国内真正负责运营的公司分别是浙江淘宝网络有限公司和浙江天猫网络有限公司。这两家公司是由马云、谢世煌持股的内资公司。浙江淘宝网络有限公司与淘宝中国签订控制协议，淘宝中国为浙江淘宝网络有限公司提供技术服务，浙江淘宝网络有限公司为淘宝中国支付服务费。浙江天猫网络有限公司与天猫中国的关系同理。浙江淘宝网络有限公司和浙江天猫网络有限公司在大陆获得的利润先以技术服务费等形式转移给淘宝中国和天猫中国，淘宝中国和天猫中国再将利润以股息分配的方式转移给淘宝香港，其中涉及的利用税收协定避税的原理如下：

（1）香港特别行政区与中国大陆签订的税收安排：大陆的居民公司从香港取得所得，香港特别行政区不应对股息或利润征税，除非在香港设有常设机构。而本案中，淘宝中国控股有限公司（香港）没有实质经营活动，所以不构成常设机构，所以当WFOE在香港取得收益时，香港税务局不得对WFOE征税。

（2）香港特别行政区与中国大陆签订的税收安排：如果受益所有人在香港的控股公司持股达到25%，若香港公司和中国大陆公司之间互相支付股息，则香港对中国大陆的控股公司所征税款应小于或最多等于股息总额的5%。而阿里巴巴集团VIE架构中WFOE对香港中间控股公司持股100%，达到了控股要求，香港税务局对此笔股息最多课征5%的税收。

（3）对于利息和特许权使用费，中国大陆和香港特别行政区的税收安排有如下规定：一方支付到另一方的特许权使用费及利息，可以在该另一方纳税。但若利息受益所有人为另一方的居民，对利息或特许权使用费征税的税率应小与或等于7%。

（4）香港仅实行来源地管辖权，仅对产生于香港的利润征收企业所得税，而本案淘宝中国控股有限公司（香港）仅是一个导管公司，所以香港公司产生的利润无需在香港纳税。因此，无论是WFOE将利润输入到香港，还是从香港输出至开曼公司，均无需纳税。

图2 阿里巴巴集团VIE架构税率变化

上图为利用税收协定避税前后的税率变化图。在各环节的利润转移中，只有在淘宝中国向淘宝香港转移利润时需要缴纳5%的股息预提税，其他环节均成功规避了税收。

根据2020年公布的财务报告，阿里巴巴集团当年的全球营业收入为5097.11亿元，税前利润率为29%，缴纳所得税为25.38亿元。根据“支柱一”方案，阿里巴巴集团的剩余利润为5097.11×（29%-10%）=968.45亿元，剩余利润分配比例为25%，将分配给市场国的金额A为968.45×25%=242.11亿元。各市场国根据阿里巴巴集团在该国产生的营业收入分配这242.11亿元。

由于阿里巴巴集团的财务报告仅说明该集团公司绝大部分收入来自中国境内，并未对国家（或地区）层面的详细信息进行披露，所以不能直接按照其在各国的实际经营收入来测算“支柱一”的影响。此处在假设的基础上采用一个替代的测算方法来展示“支柱一”的潜在影响。2020年度，阿里巴巴集团的跨境及全球零售商业收入为243.23亿元，跨境及全球批发商业收入为95.94亿元。假设阿里巴巴集团仅在设有营业分部的海外国家有营业收入，海外营业收入总额为上述两项的总计339.17亿元。再假设以各国的GDP为权重分配这339.17亿元的营业收入。2020年，阿里巴巴集团设有营业部的所有国家（或地区）的GDP都超过400亿欧元，均不属于小规模市场国，且阿里巴巴集团在各国的营业收入均达到100万欧元（约720万元），所以在各市场国均应纳税。2020年各国家（或地区）的GDP、假设情境下阿里巴巴集团在该国的虚拟营业收入及“支柱一”下在各国（或地区）应缴税款如表2所示：

表2 阿里巴巴集团在各国或地区的虚拟营业收入及应缴税款情景表：2020年度 （单位：亿元）

因此，阿里巴巴集团在有营业机构的各海外征税实体共计应纳税16.11亿元，其余的226亿元则应该在阿里巴巴集团最大的市场国中国缴纳。所以，在强调经济业务发生地和价值创造地的“支柱一”实施之后，无论阿里巴巴集团是否对在各国产生的利润进行分配，原来利用税收协定来转移利润或滞留利润的方式都将无法避免在市场国纳税。以往通过以税收协定为基础的避税方式将利润留在避税地的方法将不再适用。

四、“支柱二”对跨国企业利用税收协定避税的影响

（一）“支柱二”的主要内容

“支柱二”模仿了美国的全球无形低税收收入（Global Intangible Low-taxed Income，GILTI）原则，旨在确保全球所有跨国企业都能至少按全球规定的最低税率征税，营造公平竞争的国际税收环境。“支柱二”侧重BEPS的遗留问题即全球反税基侵蚀提案。2021年12月20日发布的最新版“支柱二”提案主要从以下四个基本规则展开：

1.收入纳入规则（Income Inclusion Rule,IIR）。若外国分支机构或受控外国公司的实际税率低于全球最低税率，母公司所在国可对低税所得征税至最低税负水平，其中最低税率为全球统一的15%，采用从最终控股公司到最低级别子公司的顺序分配补足税（Top-up Tax）。

2.低税支付规则（Undertaxed Payments Rule,UTPR）。跨国集团各实体若未按收入纳入规则纳税，其他相关国家税务部门可以拒绝对该款项提供费用扣除等优惠政策，或通过补充征收预提税等方法进行等额调整直至跨国公司所纳税款满足规定的全球最低税负水平。同时，提案明确了各税收辖区征收预提税的计算公式。

此规则是对收入纳入规则的补充（二者合称为GloBE规则），未按最低税率课税的款项不得作为费用进行扣除。该规则也对海外有形资产小于等于5000万欧元且在小与等于5个海外税收管辖区经营的处于国际化初始阶段的企业进行了排除，该豁免规定五年内适用。两规则涵盖在过去四年中有两年及以上的集团合表收入达7.5亿欧元的跨国公司。BEPS包容性框架的140个成员国一旦实施上述规则，就要按照“支柱二”相关规则实施和管理本国税制规则，即便不实施也要接受其他包容性框架成员国实施上述两项规则，包含接受规则适用顺序及其他安全港规则，同时对有形资产和职工工资等进行一定比例的排除。

3.应予课税规则（Subject to Tax Rule,STTR）。跨国集团内部通过利息、股息、特许权使用费等转移利润的，该笔款项在各国缴纳的税款低于按全国最低税率缴纳的税款时，若发展中国家要求在双边税收协定中加入STTR，其他税收管辖区应予支持。该规则主要针对跨国公司关联企业之间的付款。STTR规定最低税率为9%。2022年度中期之前将完成针对应税规则的多边税收工具（Multilateral Instrument,MLI）的开发，以便加快各国的双边税收协定加入STTR。

4.转换规则（Switch over Rule,SOR）。当跨国集团的分支机构或受控外国公司由于双边税收协定的原因以低于最低税率纳税时，允许双边税收协定中将原有的免税法转换成抵免法。这也是对于STTR的补充。四项规则的关系见下图：

图3 “支柱二”四项规则之间的关系

目前OECD已对“支柱二”的技术问题进行了详解，预计该收入的下限将包括世界企业所得税课税基础的90%以上。而15%的最低有效税率的设计，也会高于很多跨国公司当前的实际税负。虽然我国企业所得税基本税率为25%，看似远高于全球统一的最低税率，但由于我国有税率减免、税基减免、“五免五减半”及对外商投资企业的特殊优惠政策，再加上跨国企业往往通过一系列控股架构实现一定程度的避税，导致实际税率低于15%。“支柱二”规则将确保以至少15%的有效税率对跨国企业征税，这将会影响我国跨国企业选址、利润分配、境外融资、特许权使用费等决策安排。

（二）四项规则对跨国企业利用税收协定避税的影响

1.IIR削弱跨国企业利用税收协定避税的效果。“走出去”企业跨国投资或并购所设立的组织形式多种多样，关注的协定条款也有区别。若是在境外设立分公司、办事处、承包工程等，主要是要关注税收协定中的营业利润、常设机构等条款，而收入纳入规则的实施会削弱企业利用这些条款进行避税的效果甚至使效果完全消失。税收协定一般规定，常设机构是在此国产生营业利润的前提。例如，中国与阿根廷签订的税收协定中规定，如果转让者在转让股权前的一年内某一时点直接或间接持有该公司25%以上的股权，则所征税款不得超过投资收益的10%；除此之外，若在转让前一年度未曾达到控股25%，则所征税款不得超过投资收益的15%。而当收入纳入规则实施之后，股权转让所得将补缴至实际税率15%。假设某集团公司面临如下场景：全球最低税率为15%；位于丁国的子公司适用0%或25%的税率；乙国丙国适用IIR；对于甲国讨论适用IIR和不适用IIR两种情况。集团的整体股权架构及利润分配如图4，其中丁国所有公司都盈利1000，由于税收协定的原因D1、D2、D5公司适用零税率。

图4 收入纳入规则分析

丁国所有公司的实际税率为1000×25%×2/5000=10%，低于最低税率15%分配到丁国成员实体的差额税款为（15%-10%）×1000×5=250。假设甲国适用IIR，则A公司在甲国应该缴纳差额税款250；假设甲国不适用IIR，B公司在乙国纳税100，C公司在丙国纳税100，而D5公司的差额税款根据UTPR原则缴纳给丁国。

由以上案例可看出，虽然D1、D2、D5由于丙国与丁国之间签订的税收协定为零税率，但在IIR下依然要按照最低税率15%补缴税款。甲国若不适用IIR并不会减轻企业税负，自然也就不会起到吸引外资的作用，只是片面将自己的征税权让渡给了实施IIR规则的国家，所以在各国争相适用IIR规则的背景下，一国跟随适用该规则是最明智选择。一般而言，跨国企业集团按所有权链条自上而下顺序适用IIR，但当某一中间层实体（即集团内实体中的子公司或孙公司）被集团外实体持股超过20%时，如果仍按自上而下顺序实施IIR，将会有一部分低税所得无法被IIR纳入。所以，方案规定部分持股的母公司具有优先适用IIR的权利。

2.UTPR促使各国修改税收协定

若UTPR正式实行，“避税天堂”将可能不再有实质意义。跨国集团在避税天堂设立分支机构或子公司时，很重要的因素就是免征预提税，对汇出资金不受限制。而若高税国引入UTPR，跨国公司利用税收协定所规避的税款会被别国征收，这很可能引起避税天堂提高税率或修改其与其他国家签订的税收协定以应对全球性反税基侵蚀的压力。

3.STTR压缩利用税收协定减免预提税的空间

我国与他国签订的税收协定中，股息、利息、特许权使用费条款中很多规定的限制税率低于9%，这也是我国跨国企业“走出去”重要的考虑因素。跨国公司的转移定价方案经常会利用特许权使用费等名义进行避税，9%的最低税率将严重压缩跨国公司利用国与国之间签订的税收协定免征或减征预提税的空间。截至2020年4月，在我国与其他国家签订的107个税收协定以及与港澳台签订的税收安排中，在企业间的利息预提税方面，14个税收协定的税率低于9%，而与港澳台的税收安排均低于9%。表3展示了我国与部分国家和地区税收协定和税收安排中对利息预提税的税率低于7%的情况，在这些国家或地区搭建控股架构的跨国公司以利息作为转移利润的手段可能导致税负增加。

表3 中国与部分国家或地区税收协定利息税率

对于特许权使用费，我国与外国谈签的税收协定（安排）中，明确居民国和来源国都可对特许权使用费征税，以支付特许权使用费的一方为所得来源国，若所支付的特许权使用费与常设机构有实际联系则按营业利润处理。共有38个税收协定约定的特许权使用费税率低于9%，与港澳台签订的税后安排中也均低于9%。表4展示了中国与部分国家或地区签订的税收协定或税收安排中特许权使用费低于9%的情况。

表4 中国与其他国家或地区税收协定（安排）特许权使用费税率

数据来源：国家税务总局官网。其中多个税率是指不同类型的特许权使用费适用不同税率。

对于股息，我国对外谈签的税收协定（安排）中会对受益所有人股息所得实行低税率，而适用条件一般为持股达25%以上。其中税收协定的股息条款部分与71个国家约定的税率低于9%，与港澳台约定的股息预提税率为5%，与部分国家约定的股息税率甚至为零。所以在股息分配方面，STTR对中国企业影响范围最大。中国对外谈签的税收协定（安排）股息条款部分协定税率见表5。

表5 中国与其他国家或地区税收协定（安排）股息税率

在实践中，我国企业通常在境外设立子公司，在会计上将转移的利润作为股息分配更合理，所以利用税收协定规定的低税率来避税股息预提税。而STTR适用后，当股息来源国为发展中国家时，若该国家要求跨国公司补缴税款至9%，中国政府应予支持。这在客观上会增加大部分利用税收协定避税的跨国企业税负。

4.SOR使税收协定在特定情形下必须由免税法转换成抵免法

目前跨国公司利用税收协定避税一般是利用了双边税收协定中的免税法，造成双重免税的效果。SOR适用后，抵免法很有可能产生抵免限额，会导致抵免不充分的问题，增加企业税负。所以此规则将影响跨国公司分支机构地点的选择，并影响利用双边税收协定避税的效果。

由此可见，若“支柱二”全面实行，将严重压缩跨国公司避税空间。同时“双支柱”方案还提议实行新的多边公约。未来新的公约不同于以往的《多边税收征管互助公约》只涵盖征管上的互助，也不同于BEPS计划。该方案鼓励各国按最新的“双支柱”原则进行双边税收协定的修改，是一种更有权威性的、覆盖范围更广、合作领域更多的国际税收领域变革方案。

（三）从案例看“支柱二”的作用

1.“支柱二”方案对香港和记间接转让股权案的影响。该案例中，收购价111亿美元远超了7.5亿欧元的标准，同样入围“支柱二”的所得纳入规则。这笔利润会100%分配给其全资母公司香港国际和记电信有限公司。若香港地区实施了IIR，香港税务局可能按最低税率15%对此笔收入进行征税：111亿美元×15%=16.65亿美元。即便香港不适用IIR，集团内部实施UTPR的也可能对这笔利润征税（其中可能包括印度），所以此收购案如果发生在“双支柱”方案全面推行之后，虽然存在税收协定，但是不会改变应纳税款，都会以最低税率15%纳税。由此可见，此案中利用印度与毛里求斯税收协定避税的效果消失。

2.“支柱二”方案对阿里巴巴集团VIE架构的影响。阿里巴巴实际有效税率=所得性质的税款/调整后的会计利润=25.38/1493=1.7%，远小于15%，则补足税税率为13.3%，其他国家有权征收差额税款1493×13.3%=198.57亿元。若开曼适用收入纳入原则，此笔交易应在开曼纳税198.57亿元。若开曼不适用该原则，根据低税支付原则，香港税务局对此笔交易征收198.57亿元。若WFOE向香港分配利润1000亿元，中国税务机关对此笔交易按5%的税率征收股息预提税。根据应予课税规则，该笔款项的实际税率低于9%，所得来源国中国又是发展中国家，中国政府有权要求对剩下的4%部分征收1000亿元×4%=40亿元的税款。

五、我国应对“双支柱”方案的对策

（一）我国政府的对策

已经实施了100多年的国际税收规则在新的经济发展形势中明显不合时宜，“双支柱”方案将营造更公平合理的国际税收新秩序，以经济发生和价值创造为基础划分征税权，以跨国公司的真实收入为税基进行征税，这已是不可逆转的趋势。我国政府应主动适应这一国际税收发展大势。

1.主动适应，积极参与。我国一直是BEPS行动计划的参与者，是BEPS包容性框架指导小组成员。在BEPS1.0的改革中，我国还倡导了价值创造地原则。在“支柱二”方案中，我国倡导了对于处在国际活动初级阶段的跨国公司进行豁免，以减轻对我国正在走向国际化的公司的消极影响。“支柱二”方案在2023年正式实施之前还会针对细节进行修订和完善，我国作为数字经济大国以及负责任的大国，应当积极建言献策，高举多边主义旗帜，奉行“人类命运共同体”理念，提出一些促进居民国征税权、来源国征税权和市场国征税权平衡，发达国家与发展中国家利益平衡的建设性意见。应积极梳理我国与其他国家签订的税收协定规定的税率，明确是否要在“双支柱”方案实施前进行修改。

2.以此为契机提升营商环境。根据世界银行发布的《2020营商环境报告》，我国营商环境提升至全球第31名，其中纳税指标明显改善。我国的企业所得税税率略高于世界平均水平，但“双支柱”方案实施后营商环境将成为我国引进外资及促进企业回流的重要因素。近年来，我国引资规模一直位居全球第二。接下来我国应该在税务等方面更加优化，提升各种类型企业的满意度。在“双支柱”方案实施后，我国作为来源国会增加财政收入。同时，要在增加财政收入和引资之间做出平衡。例如“支柱二”赋予了发展中国家在双边税收协定中加入STTR的权利，我国要尽早测算，评估对财政收入的有利影响和对吸引投资的负面影响。

3.提高国际税收治理能力。我国应继续以国际规范来调整企业所得税制度。同时加快“数字税务”建设，完善跨境税务监管和国内税法，以使国内税法与双边或多边税收协定更好衔接，推动新的国际税收形势下国际税收协定的谈签。同时提高税收征管能力，积极与各国进行税收情报交换。

4.引导企业为“双支柱”做好预案。“支柱二”开发的争议处理程序将税务评估权利让渡给了多边公约，这一进程可能会对以往一直排斥参加国际税务仲裁的中国跨国企业带来挑战。为此，税务部门可以列出受“双支柱”方案影响较大且利用税收协定避税的大型跨国企业名单，进行专项辅导，引导企业了解国际税收规则。同时，税务部门也应及时在官网更新各国税收制度和税收协定的变化，及时统计加入“双支柱”方案的国家名单，为企业对外投资提供信息。

（二）我国跨国企业的对策

根据联合国贸易与发展会议统计，目前我国拥有约1万到1.5万家跨国公司，占全球跨国公司总量的10%～12%。在《财富》杂志2020年发布的世界500强榜单中，我国有133家企业上榜，数量位居世界第一，平均利润约为36亿美元，超过了“支柱二”规定的收入门槛。可见，“双支柱”方案实施后，对我国跨国企业的影响是广泛而深远的，建议我国跨国企业从以下几个方面为“双支柱”方案的正式实施做好准备。

1.提前规划，适时改变。跨国企业在海外设立子公司或营业部时，通常利用了国与国之间签订的税收协定来规避部分税款。“双支柱”方案实施后，跨国企业会被要求提交国别报告等申报材料，向当地税务机关报告建立中间控股公司的目的。对此，企业管理人员应该准确评估现行销售模式、跨国架构等产生的额外税负和相关争议，及时调整供应链或进行必要的业务重组。对于处在跨国活动初级阶段的企业，要研究好“双支柱”方案中的豁免条款，尽量使自己的业务、收入、资产规模等适用豁免规则。对已在海外搭建架构利用税收协定避税的企业，要充分考虑“双支柱”方案实施后海外选址有无必要。搭建海外架构会面临一些额外成本，要准确评估其成本是否高于避税带来的收益。要及时关注国际税收整体发展趋势以及税收协定是否会根据“双支柱”方案修改，同时关注我国与其他国家谈签的税收协定的最新动向。

2.合理选择搭建海外架构的国家。在全球反税基侵蚀背景下，传统的避税天堂存在危机。我国大型跨国公司之前通过复杂架构进行转移利润，在“双支柱”方案实施之后可能会弊大于利。根据“支柱二”规则，企业最终需要补缴税款的国家取决于企业搭建的股权架构以及业务所在国是否适用IIR规则或者UTPR规则，企业需要及时了解哪些国家何时采用各个规则以及准确了解各国企业所得税实际税率，测算在各国可能产生的税务成本。

3.与当地税务局签订预约定价协议。在各主要市场国设立专门的税务部门及时与各国政府沟通，了解政府是否实施“双支柱”方案，以及与其他国家谈签或修改双边税收协定的情况。了解预约定价协议的要求并积极谈签，以提高税收确定性，实现企业与税务机关的共赢。