新形势下危险废物跨省转移管理对策研究

孙诗睿

（上海市固体废物与化学品管理技术中心，上海 200235）

1 引言

2019 年生态环境部首次提出要建立省域内能力总体匹配、省域间协同合作、特殊类别全国统筹的危险废物处置体系［1］。2020 年修订实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》［2］首次在法律上明确相邻省、自治区、直辖市之间可以开展区域合作，统筹建设区域性危险废物集中处置设施、场所。目前危险废物跨省转移的监管短板不容忽视，危险废物跨行政区域非法转移、倾倒和处置仍是危险废物环境违法犯罪的高发领域［3-4］。2019 年12 月中共中央国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》［5］要求加强固废危废污染联防联治，其中提出统一固废危废防治标准，建立联防联治机制。《危险废物转移管理办法》［6］第三条提出危险废物转移应当遵循就近原则。跨省、自治区、直辖市转移处置危险废物的，应当以转移至相邻或者开展区域合作的省、自治区、直辖市的危险废物处置设施，以及全国统筹布局的危险废物处置设施为主。

客观上，人口、产业结构和经济发展水平不同，导致我国不同区域危险废物的产生种类和数量以及危险废物利用处置能力存在较大差异，危险废物利用处置的跨区域合作有利于人员、物资、技术和资金等生产要素在全国范围优化配置［7］。危险废物跨省转移利用处置既有合作的必要性，但也有环境风险高、联合监管难度大的问题。本文以上海市为例，梳理了危险废物跨省转移的现状与问题，研究了危险废物跨省转移的趋势，并提出了相应的对策，以期为完善相关管理政策提供参考。

2 危险废物跨省转移现状

2.1 跨省转移总体情况

2020 年，上海市产生危险废物143.43 万t，利用处置140.28 万t，其中，委外利用处置83.21 万t，自行利用处置57.07 万t，年末库存5 万t；在委外利用处置量中，跨省市转移危险废物的企业407 家，合计跨省市转移危险废物量26.32 万t，占全市委外利用处置量的31.6%。

2.2 跨省转移企业

2020 年，上海市危险废物跨省年度转移量在100～1 000 t 的企业数量占比最高，占总转移企业数量的40.2%，年度转移量在50 t 以下的企业数量占比也高达31.6%，年度转移量在5 000 t 以上的企业数量占比3.9%，但其累计转移量占比高达52.8%（见图1）。可见，跨省转移主要企业的转移量贡献大、集中度高，但仍有近30%的企业其跨省转移量较小，在规模效益不明显的情况下，其跨省转移的潜在风险隐患大，容易导致危险废物跨省非法转移。

图1 2020 年上海市危险废物跨省转移企业转移量的区间分布

2.3 跨省转移类别

2020 年，上海市危险废物跨省转移排名前10位的类别从高到低依次为HW17 表面处理废物、HW18 焚烧处置残渣、HW49 其他废物、HW08 废矿物油与含矿物油废物、HW34 废酸、HW11 精（蒸）馏残渣、HW50 废催化剂、HW06 废有机溶剂与含有机溶剂废物、HW39 含酚废物、HW31 含铅废物，其中排名前3 位的类别远高于其他类别，合计占跨省转移总量的61.2%。进一步测算上海市危险废物跨省转移排名前10 位类别的累计量占当年度跨省转移量的比例，2015—2020 年的平均值为94.5%，这也表明上海市危险废物跨省转移的主要类别集中，且相对稳定。

2020 年上海市危险废物跨省转移主要类别的结构分析见图2。由图2 可见，HW31 含铅废物、HW17 表面处理废物、HW50 废催化剂主要依靠跨省转移消纳，其跨省转移利用处置量占相应类别全市利用处置总量的80%以上，表明本地无机类危险废物利用处置能力明显不足。HW18 焚烧处置残渣、HW49 其他废物虽然跨省转移占比较低，但转移利用处置绝对量大，分析其原因主要是危险废物利用处置能力存在结构上的短板，一方面是再生铅冶炼等行业污染大、能耗高，国家统筹布局再生铅冶炼利用设施，上海市产业结构调整后废铅蓄电池（900-044-49）全部依赖跨省转移利用，占到了HW49其他废物跨省转移量的74.2%；另一方面是HW18焚烧处置残渣处置途径有限，上海市水泥窑协同处置能力缺失，随着无废城市战略的推进和2019 年危险废物填埋标准中入场要求的提高，主要依靠填埋的处置方式不可持续。其他类别危险废物主要是跨省转移利用，但其跨省转移占比较低，一定程度上表明利用方式及水平的差异性大，可以给企业带来更大的经济效益。

图2 2020 年上海市危险废物跨省转移主要类别的占比结构

2.4 跨省转移流向

2020 年，接收上海市危险废物转入的省市共计17 个，其中接收量1 万t 以上的省有6 个，从高到低依次为浙江、江苏、河南、安徽、江西、山东，合计占跨省转移总量的85%，其中长三角区域接收量合计占跨省转移总量的69%。此外，远距离（1 000 km 以上）转移接收的省市共计有11 个，其接收量累计占跨省转移总量的20%。可见，危险废物转移遵循了就近转移处理的原则，但仍有一定规模的废物远距离转移到较大范围的偏远地区，同类废物处理工艺下其长距离运输和末端合规的风险不容忽视。

2020 年，接收上海市危险废物转入的经营单位共计有133 家，其中接收量在1 万t 以上的经营单位共有4 家，其合计接收量占跨省转移总量的31%；接收量在1 000 t 以下的经营单位共有82 家，其合计接收量占跨省转移总量的近9%。可见，危险废物跨省转移的下游接收企业集中程度一般，市场竞争激烈通常有利于企业降低废物处理成本，但也伴随着分散后监管难度大的问题。

3 危险废物跨省转移趋势分析

3.1 跨省转移量的趋势

2015—2020 年，上海市危险废物跨省转移量总体呈现上升趋势，2019 年达到峰值，为30 余万吨，2020 年受新冠肺炎疫情影响有所下降，年均增长率高达19.2%；跨省转移量占全市委外利用处置量的比重同样总体呈现上升趋势，但近3 年相对趋于稳定，近3 年的占比平均值为33.4%（见图3）。可见，随着危险废物跨省转移政策的放开，在更大尺度上推动了危险废物利用处置市场的竞争，发挥了市场调节利用处置资源的作用，但跨省转移量占比高也表明本地利用处置能力有较明显的不足。同时必须注意到，产废企业追求利益最大化，只有市场调节作用是不足的，既存在本地有通用性的废物处理能力而不就近消纳带来更高转移风险的情形，也有区域内废物产生量规模小或填埋场资源有限等导致末端利用处置能力供给有限，进而产生市场调节价格失灵的问题。

图3 2015—2020 年上海市危险废物跨省转移量和占比变化

3.2 跨省转移企业的稳定性趋势

考虑到企业经营生产存续的稳定性及跨省转移的许可期限，以2017 年为基准年，分析近3 年危险废物跨省转移企业重合度（两个年度的相同企业数量/后一年度企业数量）及相应累计转移量的贡献度趋势。2017—2020 年，危险废物跨省转移企业连续年度的重合度高，且小幅度逐步上升，到2020 年企业重合度达79.2%；相应的重合企业贡献度（2 个年度的相同企业的累计转移量/后一年度跨省转移量）极高，近3 年平均值为92.3%；而非连续年度随着时间推移，企业的重合度和贡献度均明显下降，但其贡献度仍保持在较高比例，2020 年与2017 年的企业重合度、贡献度分别为49.6%，75.7%（见图4）。可见跨省转移企业的稳定性高，主要企业对跨省转移量的贡献明显，而时间推移得越远，非连续年度稳定性下降越显著，但贡献度相较于重合度下降较慢。分析其原因在于经济效益是驱动企业跨省转移的主要因素，跨省转移量大的企业通常规模大，经营持续时间长，在经济上的规模效益也使得其跨省转移量更趋于稳定、贡献度高。但另一方面也表明，中小跨省转移量的企业对下游供给市场的波动更加敏感，相对稳定性更低。既便捷废物跨省转移，促进区域市场竞争，又能分类集中管控，将是降低危险废物跨省转移环境风险的重要手段。

图4 2017—2020 年上海市危险废物跨省转移企业的重合度和贡献度变化

3.3 跨省转移流向的趋势

如图5 所示，2015—2020 年，长三角区域（江苏、浙江、安徽）接收上海市危险废物转入的数量随着跨省转移总量的上升而总体呈现上升趋势，2020年受新冠肺炎疫情影响有所下降，年均增长率为16.1%；长三角区域接收量在跨省转移总量中占比高，但以2018 年为分水岭，在快速下降后近3 年保持平稳趋势，2015—2017 年其占比均值为80.2%，2018—2020 年其占比均值为70.3%；远距离（1 000 km以上）跨省转移数量同样呈现总体上升的趋势，2018年增长幅度明显，近3 年相对较为平稳。可见长期以来长三角区域是上海市危险废物转入的主要地区，而运输费用是废物跨省转移的主要成本之一，市场机制下废物转移将遵循就近处理原则。但随着跨省转移竞争加剧，特别是近年来全国危险废物利用处置能力快速增长，部分企业在就近区域市场被挤出，利益驱动下更多向远距离省市转移，并在供给平衡带来的市场差价平衡后形成了相对平稳的趋势。

图5 2015—2020 年长三角区域与远距离省市接收上海市危险废物转入的数量及占比变化

4 危险废物跨省转移管理对策

4.1 优化提升利用处置能力

国家层面：（1）对于废物产生量规模小或对环境和人体健康威胁极大的特殊危险废物类别，要统筹优化其利用处置能力的建设和布局，并对统筹建设的设施实施危险废物利用处置定价制度。（2）统筹强化基础保障能力建设，优化资源配置。一方面，避免项目重复建设浪费资源；另一方面，根据填埋的土地资源特殊属性和风险管控要求，按地质特点选择合适地区建设一批危险废物填埋处置基地［8］，推动全国或区域共享填埋处置能力。

地方层面：（1）落实省域内能力总体匹配要求，对危险废物焚烧等涉及面广的或地方产生量大的特征性危险废物，要着重提升通用技术的利用处置能力，在辖区内解决主要废物的出路问题。（2）着重解决结构性的能力短板问题。如上海市的无机类危险废物处置能力不足，可积极推进水泥窑设施建设，研究并推动高温熔融、等离子等先进技术应用，持续巩固填埋托底处置能力建设，整体提高无机类危险废物的多途径利用处置。（3）针对废物利用工艺个性化和多样化特点，着重挖掘产业协同利用处置潜力，以原料替代、产品质量达标、环境风险可控为原则，在跨区域尺度上推动危险废物“点对点”产业协同利用。

4.2 分类强化跨区域合作

（1）加强危险废物跨区域合作的顶层制度设计，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，消除在跨区域合作法规政策上的行政壁垒，促进危险废物处理处置市场良性竞争。

（2）强化危险废物利用处置能力优势互补，考虑结合国家在城市一体化建设战略框架下，优先推动就近区域的危险废物利用处置设施共建共享。

（3）危险废物的跨省转移具有连续性、稳定性，可以根据危险废物类别、数量、价值、性质等环境风险特征要素，分级分类落实跨省转移的“白名单”制度，对“白名单”内经营单位的危险废物转移活动简化行政审批，实施备案制度。以上海市为例，可将废铅蓄电池、废催化剂等高附加值的危险废物归为一类，将长期转移量大（即区域内设施能力可互补）、相对风险低的焚烧处置残渣、表面处理废物等危险废物归为一类，将含汞废物、含铅废物等国家统筹布局建设或经营单位数量少的归为一类。

（4）对于规模较小造成能力供给有限的，建议探索由危险废物收集平台统一集中收集后，再跨省交由下游经营单位利用处置，既可以解决产废单位废物出路的时效性问题，也可以节省行政资源，并带来相对的规模效益。

4.3 系统提升联防联控监管能力

（1）建立健全跨区域的联防联控机制，强化信息共享互通，梳理明确联合监管事项，开展联合执法、交叉执法、联合办案等，有效打击危险废物非法转移行为。

（2）充分发挥信息化智慧监管手段作用，推动国家、省级危险废物管理信息系统的标准化建设，实现信息系统互联互通，实施双向贯通的跨省转移电子联单，同时用好大数据、物联网、云计算等技术，实现危险废物产生、贮存、转移、利用、处置的全过程跟踪监管。

（3）从国家到地方强化部门监管联动，建立健全生态环境、应急管理、公安、交通运输等部门监管协作机制，密切协调配合，形成监管合力。

（4）分类明确危险废物跨省转移就近处理的原则，严控运输风险，提高1 000 km 以上远距离运输的管理要求。

（5）降低危险废物利用处置的合规性风险，落实危险废物利用处置设施绩效评估制度。设立经营单位的“黑名单”制度，引导产废单位与综合评价高的经营单位合作，结合信用评价制度，要求纳入“黑名单”的经营单位不得从事跨省转移的业务。

（6）用好信息公开手段，一方面持续推动经营单位的环保设施向公众开放，加大经营单位有关业务、工艺状况、污染排放的信息公开力度；另一方面发挥各类新闻媒介的宣传和舆论监督作用，提升公众对危险废物污染防治的认识，营造社会化监督的良好氛围。

5 结语

经济利益是决定废物流向的动因。危险废物利用处置能力供给及方式决定了废物利用处置价格。行政区域的经济发展特点和不平衡使危险废物利用处置能力的总量和结构具有较大差异，跨区域合作是实现市场优化资源配置的必然途径，但环境风险的降低不能完全依靠市场来调节，跨区域转移同时伴生环境风险联防联控的挑战。因此，增加危险废物利用处置能力供给是根本，遵循就近处理原则是降低危险废物转移风险和成本的有效措施。地方层面，首先，应立足于建设充分的主要废物利用处置设施，补齐焚烧、填埋、水泥窑等通用性技术的基础保障能力短板，推动丰富多样的利用设施建设，减少废物的跨区域流动环境风险；其次，通过加强跨区域合作实现更大尺度上的供给平衡、调节危险废物利用处置价格，并通过“白名单”等制度设计尽量减少行政上的干预；再次，市场对环境风险调节失灵的问题，必须依靠政府部门或公众的监管，建议分级分类识别危险废物跨省转移的成因及风险，以信息化技术、“黑名单”制度、联合执法以及信息公开等方式提升危险废物跨省转移联防联控的监管能力；最后，因技术或制度设计导致危险废物利用处置能力供给受到限制的，政府部门应结合需求统筹考虑相关设施布局，并管控废物利用处置价格。