国土空间规划背景下城镇化与生态环境耦合协调机制探索

陈丽红

（河北地质大学土地科学与空间规划学院，河北石家庄 050031）

1 引言

20 世纪50 年代以来，世界范围内城镇化进程不断加快，城镇化成为当今最重要的社会与经济现象之一。改革开放以来，中国的城镇化水平稳步提高，1978 年城镇化率为17.92%，2000 年增加到了36.22%，2017 年增加到了57.35%，城镇化率达到并超过了世界平均水平。2020 年年末，中国常住人口城镇化率超过了60%，第七次全国人口普查结果显示，2010—2020 年10 年间，中国人口城镇化率增加了14.22%。

城镇化是一个人口聚集、第一产业弱化、景观变化、城市地域增加的过程，其必然伴随着自然生态系统减少与人工生态系统扩张。在这个过程中，城市生态系统与生态环境间时刻进行着物质与能量交换，这种交换形成了两者相互作用、共同制约的耦合关系［1］。此种耦合关系首先表现为自然环境和城市生态系统的功能衰退，生态破坏与环境污染日益成为经济与城市发展的重要制约因素。在城镇化发展的同时，如何促进环境治理与生态建设协调推进，对新型城镇化建设具有重要意义。

2 国土空间规划体系下的城镇化与生态环境

国土空间规划工作是推进生态文明建设的重大措施，旨在通过“多规合一”，建立科学高效的国土空间规划体系，支撑新型城镇化发展，推进生态环境保护。

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）特别强调国土空间规划要加强协调性，国土空间总体规划要强化统领作用，统筹和平衡各专项规划的空间需求。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，合理布局生态、农业、城镇空间，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。

3 城镇化与生态环境的耦合关系

城镇化是一个复杂的综合性过程，一方面表现为人口以及各项非农要素由农村向城镇的集聚，另一方面表现为城市规模、城市职能和城市等级的发展。有关城镇化与生态环境耦合的研究最早集中于经济水平与环境质量间的关系，具有代表性的理论是表现为倒“U”型的环境库兹涅茨曲线。随后，城镇化与生态环境间的关系逐步引起学者关注。作为一个物理学概念，“耦合”是指两个或两个以上事物或系统间的相互作用、相互影响的关系，“耦合性”可以度量系统间的关联程度。

城镇化速度过快、工业的过度集聚、产业结构和消费结构的快速转变都会导致生态环境的剧烈改变，增加局部地区的资源、能源与生态、空间压力，引起生态环境系统的平衡失调。生态环境是一个客观存在，从广义上看，它包括与人类活动密切相关的一切资源与环境，如土地资源、水资源、矿产资源、生物资源以及大气环境、声环境、空间与美学环境等，它为社会与经济发展提供各种要素与重要生态基础。生态环境的优劣间接影响城镇化的进程，优良的生态环境可以提高该地区的投资竞争力，促进产业结构优化升级。不断恶化的生态环境可能引发各种灾害性事件，并且会排斥企业资本，进而抑制城镇经济发展与人口流入。

3.1 城镇化与生态环境耦合的脆弱性

脆弱性是耦合系统的固有表现，是城镇化与生态环境耦合运行的约束条件，脆弱性首先体现在城镇子系统和生态环境子系统的脆弱。城镇子系统是一个以人为主体的人工生态系统，是人口、人的社会与经济活动、建筑物与交通等要素在地理空间上的聚集。因此，事物与活动的高度密集成为城市系统稳定性的潜在隐患，相比较于乡村聚落，自然灾害、流行疫病、恐怖袭击等在城市造成的伤害更为巨大。城镇化过程对于人的生存和发展空间产生了巨大改变，城市空间的失控在很大程度上降低了自然系统的调节功能。此外，城市生态系统内消费者过度集中，而生产者严重不足，物质和能量对系统外的依赖很强。从生态学角度来看，食物链过于简化，系统本身的自我调节能力弱，其系统的稳定性受社会与经济亚系统的影响较大，物质和能源的中断、环境污染事件往往会使城市陷入瘫痪。

生态环境的脆弱性是指由于生态与环境的退化，从而不能维持在现有的社会经济、技术水平下，人类对自然的充分利用与发展，其包括生态脆弱性、环境脆弱性和资源脆弱性3 个方面。从宏观来看，强调由外部干扰所引起的生态环境的破坏，如果生态环境在受到扰动和影响后，仍能通过自调节恢复原有的结构和功能，生态环境就表现为稳定性。而当系统发生不可逆的变化，完全失去自我恢复能力，表现出对外界干扰的敏感性，生态环境就走向脆弱。从成因来看，可分为由气候变化、自然灾害等自然原因引发的固有脆弱性，以及与过度开发、大量排放有害物质等人类行为有关的综合脆弱性［2］。

3.2 城镇化与生态环境耦合的协调性

生态环境是城镇化的客观依托，随着城镇化水平的提高，生态与环境压力不断加大，倒逼人们的生态与环境保护意识必须增强，从而两系统通过交互作用慢慢走向协调。协调性强调的是整体的最优效应，各个子系统的最优状态并不代表整体最优，整体系统的协调状态可以减少系统内部的负效应，是系统耦合运行的基础与方向。城镇化速度与生态环境的建设速度要协调一致，如果生态环境建设滞后，则会出现环境恶化、生态承载力下降、资源的可持续发展力不足等问题；同样，如果过分注重生态环境建设或有意放缓城镇化速度，就不能实现区域和城镇经济的正常增长。

城镇化与生态环境的良好耦合状态应该是减少发展的脆弱性，实现高水平的协调发展。当前已有的城镇化与生态环境关系的研究主要集中在两者耦合的协调性，对于两者耦合的脆弱性研究较少，对于更深层次的耦合协调性与脆弱性关系研究更为不足［3-4］。

4 城镇化与生态环境耦合关系的影响因素与驱动力

耦合系统具有显著的开放性、独特性与复杂性，城镇化与生态环境两者间的耦合协调关系受多重因素的综合影响。

4.1 内部因素与驱动

人口要素是城镇化和生态环境耦合协调发展的首要前提，它是城镇化水平的核心指标之一，人口聚集是生态环境压力的根本原因。在目前的城乡一体化背景下，农村剩余劳动力的就近转化使其对城镇化与生态环境协调的作用程度在不断弱化。城市的生态文明程度表现为城市中“人”的生态文明程度，它代表着更高层次的城镇化水平，是现代城市文明、环境理念、绿色生活方式的载体，其对城镇化与生态环境系统的协调发展有重大促进作用。

在工业化时期，经济的发展伴随着更多资源和能源消耗，带来更多的废物排放，这些都加大了生态环境压力。经济水平与产业结构又是城镇化与生态环境耦合协调发展的基础，较高的经济发展水平既可以促进城镇化水平的提高，也为生态环境保护提供物质与技术保障。先进科学技术是城镇化和生态环境协调发展的根本支撑，先进的技术和设备可以提高生产效率，降低能耗，减少排放，推动产业升级，促进城市发展模式实现从粗放到集约的转变。

4.2 外部因素与驱动

政府行为与政策调控是城镇化与生态环境耦合协调发展的必要保障，政府的宏观调控作用可以说是一只“无形的手”，是完全不同于城镇系统、生态系统内部的力量。当系统本身向无序状态发展时，政府应当发挥适当的干预和控制作用，当系统间处于良好发展态势时，政府可以充分利用其监督和激励机制。市场经济是城镇化的基础和动力，它在城镇化和生态环境的耦合关系中起着重要作用。有序良性的市场运行机制，可以正确发挥市场对资源配置的决定性作用，有助于城镇化与生态环境的协调发展［5］。突发的自然灾害可能使处于协调状态的系统在短时间内变得非常脆弱，所以环境的突变也是影响城镇化与生态系统耦合关系的外在驱动力之一。

5 城镇化与生态环境耦合协调发展机制

城镇化与生态环境的耦合作用机制可以从自然、社会、经济和技术等角度进行研究。

5.1 优化产业结构

城镇化与生态环境的耦合协调发展首先需要通过转变发展方式、调整与优化地区产业结构，推动传统产业向环保型产业、科技型产业、集约型产业发展，减轻环境与生态压力。结合资源特色与区域优势，制定鼓励和扶持地方绿色产业的多种政策，加大相应人力资本投资力度，建设具有区域特色的生态产业园，构建生态品牌与循环经济的发展模式。依托生态产业，刺激交通、建筑、信息、文化、餐饮、娱乐等各项循环产业的发展，促进资源的重复利用，减少各类废弃物的排放，提高能源的利用效率，逐步形成生态产业链［6］。把绿色化和生态化融入产业发展与经济建设中，进一步健全和推进产品的绿色、有机认证，成立绿色产业园区，提供专项基金，发展绿色经济，提高市场竞争力和经济及环境效益。大力发展高质量、高起点、高效益的第三产业，不断提高第三产业在地区经济中的贡献率。

5.2 加强生态保护与修复

生态修复与环境保护需要确立生态保护的发展理念，加大生态环境治理力度，建立生态补偿机制，形成新的生态与环境管护体制。控制资源利用强度，注重生态系统的天然修复功能，建成并维护好区域内的重要生态功能区，支持区域的生态环境保护与文化遗产保护工作［7］。同时，以科技创新为技术支撑，运用先进的生态技术手段进行生态系统的修复与重建，并且在修复与重建的过程中不断地发展和修正技术，最大限度地保障生态系统的良好状态，实现有机更新与可持续发展。对于生态系统的修复首先关注水、土壤、植被的修复技术，以及城市垃圾的污染防治技术。

5.3 提升科技创新

科学技术与创新能力可以催化城镇化与生态环境的协调发展，生产过程中的高耗能、多排放和低效率是环境污染与生态破坏的主要原因。提升科技创新能力，尤其是加大对生物资源开发利用的关键性控制技术攻关，增加科研经费投入，大力发展“互联网+”在城镇化进程中的作用，将会在很大程度上实现资源和能源的综合与高效利用［8］。此外，充分发挥物联网、云计算、大数据等信息技术，实现多部门、多行业、多地区的信息共享和城市基础设施的智能化，可以大幅度提升城市管理水平和效率。

5.4 推进“人的城镇化”

走“人的城镇化”的新型城镇化道路是推进生态环境与城镇化协调发展的关键举措之一。目前，中国的城镇化率超过了60%，而城镇户籍人口却不到40%，城镇常住人口中有将近30%不能完全享受到城市公民的基本权利和公共服务，这反映了中国的城镇化质量有待提高。农业转移人口的市民化可以有效驱动中国经济的转型升级，也丰富了生态环境保护的驱动主体［8］。重视培育全民的生态环境意识与素养，践行绿色低碳生活方式，全面推广绿色生活和消费方式，鼓励公众参与生态环境保护活动，对于生态破坏与环境污染行为积极监督、举报。

5.5 建设生态城镇与新型城镇体系

《国家新型城镇化规划（2014—2020）》明确提出要坚持绿色低碳和生态文明的原则，推动绿色低碳生活生产方式和生态城镇建设运营模式。因此，把生态建设理念融入城镇化的过程中，在政府主导和政策扶持下，建设城乡一体化的新型生态城镇是一条可持续发展路径。注重城镇的基础设施体系、生态特色体系和环境保障体系的构建，打造新型的生态城镇。具体来说，交通、通讯、安全、医疗、能源、教育、金融等基础设施建设充分利用信息化手段，推进电子商务，发展绿色新能源，引进环保型的新型建筑材料和节约型的生产新技术。在城市交通、住宅、工业、服务等功能区的规划和空间布局上强调生态规划理论，划定生态红线以及工业用地边界线，注重绿化及生态廊道和景观系统的建设［9］。从城镇的规划、建设到管理的各个阶段都应该有一套完整的生态控制系统。

城镇体系的规划，应既有典型的城市化区域，又有典型的乡村区域。形成以核心城市、重点城市、重点镇、中心镇为主体，大中小城镇合理发展的生态城镇体系，体系内部城市规模与等级分明、职能协调、空间布局合理。此外，科学规划区域内的城镇建设、产业聚集、聚落分布、生态保障等空间布局，提升区域服务功能。区域内的交通体系向高效便捷的方向发展，因地制宜地选择培育一些具有地方特色的生态重镇。

6 结语

城镇化与生态环境之间相互依赖、相互制约，是一个交互的动态演变过程，两者具有独特的关联性与耦合关系。城镇化和生态环境耦合表现为各系统要素间的复杂性与非线性关系，通过对城镇化与生态环境耦合协调机制的研究，以生态文明、生态文化为核心，借助政策引导、项目带动、资金支持、技术支撑等方法，探索出一个生态环境与城镇化发展的双赢模式，形成城镇化和生态环境的良性互动，实现新型城镇化与生态环境耦合协调效应的长效发挥。