学习新《安全生产法》的体会与思考

2022-07-28中国民航管理干部学院张向晖

民航管理 2022年6期

□ 中国民航管理干部学院张向晖/文

目前，中国民航安全管理法治化进程进入新阶段，《安全生产法》是民航领域依法治安的法治基础和主要依据。今年是《安全生产法》颁布20年，同时6月份开展的全国第21个“安全生产月”的主题为“遵守安全生产法，当好第一责任人”。因此，学习贯彻《安全生产法》是当前和今后一个时期重要的任务。本文将围绕2021年9月1日实施的《安全生产法》的主要修正内容谈谈学习体会和思考。

《安全生产法》历次修正对比

《安全生产法》是我国安全生产的基本法，是各行各业必须遵守的一部基础性法律。《安全生产法》主要就安全发展理念、安全工作方针、安全生产工作总体要求、生产经营单位的安全生产保障、从业人员的安全生产权利义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理、法律责任等内容进行了规定。

该法自2002年公布施行以来，2009年、2014年、2021年6月进行了三次修正，最新的修订从2021年9月1日起施行。《安全生产法》历次修正对比如表1所示。

从《安全生产法》的历次修正可以看出，我国安全生产工作要求越来越严格，不断强化落实企业主体责任、明确地方政府和有关部门监管职责、加大安全生产责任追究力度，加强预防措施，强化预防治本。《安全生产法》的三次修正是与时俱进、不断完善的过程，标志着我国安全生产进入到法治化管理的阶段。

表1：《安全生产法》历次修正对比

新《安全生产法》的几个重点

2021年《安全生产法》的修正着重从完善安全生产工作原则、强化生产经营单位主体责任、加强监督管理力度、加强保障制度建设和加大违法惩处力度等方面进行修改完善。下面就安全生产工作原则、企业主体责任、主要负责人安全责任、安全生产监督管理和责任追究五个方面展开分析。

（一）安全生产工作原则

为加强党对安全生产工作的领导，贯彻党中央决策部署，落实习近平总书记提出的“三个必须”原则，新《安全生产法》对有关内容作了修改，进一步完善安全生产工作的原则要求，即“一个基本遵循、四大核心理念、十二字工作方针、三个必须原则、五方参与机制”。具体内容如表2所示。

（二）企业主体责任

为确保生产经营单位的主体责任落实到位，新《安全生产法》规定生产经营单位必须遵守安全生产法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大投入保障力度，改善安全生产条件，加强标准化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，健全风险防范化解机制。总体来看，企业的主体责任可归纳为合法合规、建章立制、投入保障、双重预防4个方面。

1.合法合规

合法合规的重点是落实全员安全生产责任制。生产经营单位应当建立纵向到底、横向到边的全员安全生产责任制，明确生产经营单位的各级负责生产和经营的管理人员、各职能部门的人员、班组长和特种作业人员以及所有从业人员的岗位职责和相应的安全生产职责，实行“一岗双责”。

为贯彻国家对落实安全生产责任的相关要求，2015年，中国民用航空局（以下简称“民航局”）下发《关于落实民航安全生产管理责任的指导意见》，构建安全生产责任体系和工作格局，构建了包括主体责任、领导责任、岗位责任和监管责任的民航责任体系，规范了各类型单位的安全责任划分，强化了各岗位人员安全责任的落实。

表2：我国安全生产工作原则

行业通过开展“三个敬畏”教育，做到“六个起来”，不断强化从业人员的规章意识、责任意识，推动各单位合法合规运行和规范管理。

2.建章立制

目前，行业和各单位的规章制度建设已取得了显著的成效，但根据安全生产工作新要求，应进一步建立健全规章制度，通过统筹立改废释纂，增强规章制度的针对性、适用性、可操作性，使规章制度体系更加科学完备。

在“立”方面，应根据国家和行业的最新管理要求、新的运行管理方式以及新出现的问题等，制定迫切需要的规章制度；在“改”方面，应持续跟踪国家和行业安全管理最新要求，及时修改完善不合时宜的、与上位法冲突的现有规章制度；在“废”方面，应及时废止不适应时代发展要求、不适应行业发展和企业运行的规定或条文；在“释”方面，对新制定的或新修改的规章制度进行解释，使从业人员熟知各项规章制度规定的含义和适用情形；在“纂”方面，对相互关联的规章制度进行整合、修改、补充，使之形成一个有机整体，使规章制度更加体系化。

3.投入保障

安全投入是安全生产的重要保障，生产经营单位应加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，保证安全投入的有效实施。

我国民航始终注重安全投入保障，不断改善安全运行条件。当前，行业正处在“智慧民航”建设的新发展阶段，持续推进新型基础设施建设，推动行业数字化、智能化、智慧化转型升级。在智慧民航建设过程中，除传统安全基础建设投入外，持续加大航行新技术应用、智慧信息平台等新型基础设施建设的投入保障，充分释放和发挥新技术和大数据在行业安全管理中的巨大潜力和作用，不断提升整体运行安全裕度，驱动民航安全水平实现量级跨越。

4.双重预防

预防事故的发生是安全管理的目标，因此，我国安全生产工作不断强化预防措施，强调预防治本。生产经营单位应当构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制。

2019年，民航局印发《民航安全隐患排查治理长效机制建设指南》，为民航生产经营单位依法建立安全隐患排查治理机制提供指导。指南中明确了安全隐患排查治理与风险管理之间的关系，提出建立安全风险分级管控和安全隐患排查治理双重预防机制，实现安全隐患动态清零目标。近日，民航局发布《民航安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制管理规定（征求意见稿）》，进一步推动双重预防机制发挥更大实效，更加有效防范化解安全风险。

（三）主要负责人安全责任

新《安全生产法》规定生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。生产经营单位主要负责人安全职责涉及全员责任制、规章制度、教育培训、安全投入、双重预防、应急预案、事故报告等七个方面，具体职责内容如图1所示。

新《安全生产法》中对主要负责人安全职责的规定更加强调落实和实施，进一步压实“第一责任人”责任。单位主要负责人应带头尊法、学法、守法，严格履职尽责，主动研判风险、排查隐患，认真组织开展全员应急救援演练和知识技能培训等。

行业一直以来开展的民航企事业单位负责人安全培训和当前正在开展的运行单位值班领导上岗培训，都是不断强化领导干部的责任意识、能力意识，确保安全责任落到实处。

图1：生产经营单位主要负责人安全职责

（四）安全生产监督管理

新《安全生产法》进一步明确地方政府和有关部门的安全生产监督管理职责。一是强化领导责任；二是厘清有关部门在安全生产强制性国家标准方面的职责；三是提升安全生产监管的信息化、智能化水平。

近年来，行业通过建立“四个责任”体系持续强化监管责任。同时，行业不断推进智慧监管建设，将飞行标准监管、行业监管执法、民用机场监管等功能按照“监管一平台”要求统筹推进，加快互联互通步伐。今后将进一步强化基于大数据的精准监管、智慧监管，推进行业安全生产治理体系和治理能力现代化。

（五）责任追究

1.生产经营单位相关责任追究范围更广安全生产法中对包括生产经营单位、主要负责人、其他负责人、安全生产管理人员和从业人员在内的五类对象，涉及安全投入、履行安全生产管理职责、落实岗位安全责任、设置安全管理机构或配备安全管理人员、安全风险分级管控、安全隐患排查治理等方面的约32种违法行为进行了明确的规定。新《安全生产法》新增了“关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的”，未对重大危险源定期检测的，在风险防控和隐患排查双重预防中的违法事实等处罚事项。

2.处罚方式更严

安全生产法针对与生产经营单位相关的追责对象明确了不同的处罚方式，具体如图2所示。

新《安全生产法》更加注重行政执法与刑事司法的衔接。一是将《刑法修正案（十一）》中涉及安全生产领域的犯罪行为增加到新安法中。二是针对生产经营单位和中介服务机构性质严重，情节恶劣的违法违规行为，涉及犯罪的一律追究刑事责任。三是增加了公益诉讼的表述。提出“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。

图2：与生产经营单位相关的违法行为处罚方式

同时，党内法规在安全生产领域也有相关的问责规定。《中国共产党问责条例》规定，党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规，履行管理、监督职责不力，职责范围内发生重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件，或者发生其他严重事故、事件，造成重大损失或者恶劣影响的，应当予以问责。

3.违法处罚力度更大

一是普遍提高了对生产经营单位和主要负责人违法行为的罚款数额（提高到30万元至1亿元）；二是新增按日连续处罚措施；三是加大对严重违法生产经营单位的关闭力度，依法吊销有关证照，对有关负责人实施职业禁入；四是加大对违法失信行为的联合惩戒和公开曝光力度。

通过以上有关责任追究几个方面的变化可以看出，对安全生产违法行为的处罚方式更严、处罚力度更大，从而强化企业主体责任和各级从业人员安全责任的落实。

新《安全生产法》在民航业的落地

为学习贯彻新《安全生产法》最新要求，2021年8月25日民航局召开电视电话会议，邀请应急管理部专家解读新《安全生产法》的修订背景和主要内容，并就宣贯工作在全行业进行了动员部署。笔者认为，学习贯彻新《安全生产法》应做到“三个结合”。

（一）与民航法治宣传教育“八五”规划相结合

2022年1月，民航局印发《全国民航系统法治宣传教育第八个五年规划（2021-2025）》（以下简称“《规划》”），明确了宣传教育的六项重点任务。其中，在第四项重点任务“深入学习宣传应知应会的国家基本法律”中，将新《安全生产法》列为应知应会并大力宣传的与民航运输安全生产密切相关的法律法规。今后，应按照《规划》提出的具体要求，持续做好新《安全生产法》的学习宣传和贯彻落实。

（二）与“安全生产月”活动相结合

今年全国民航“安全生产月”活动主要包括六个方面内容，其中，第二方面的内容是全面宣传贯彻安全生产法，压紧压实安全生产责任，推动“第一责任人”守法履责。因此，应按照“安全生产月”活动要求，持续深入做好新《安全生产法》的学习宣传。一是充分发挥全媒体平台优势，开展多角度、全方位、立体式宣传；二是不断创新丰富宣传形式，利用图解、视频、案例等方式展现法律释义；三是持续提升学习贯彻效果，统筹线上线下平台，通过征文、研讨、知识竞赛等方式，让法律要求入脑入心，强化安全生产红线意识、底线思维。