“十四五”时期福建乡村人才振兴面临的问题及其对策——以漳州市为例

梁振东,陈建华,吴申敏

（1.闽南师范大学商学院，福建 漳州 363000；2.闽南师范大学教育科学学院，福建 漳州 363000）

习近平在2021年中央农村工作会议上强调脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移[1]。为此，国家于2021年2月25日成立了国家乡村振兴局，统筹推进全国各地的乡村振兴工作。福建省在推进乡村振兴战略的进程中，鼓励各地市结合区位优势和农村特点，积极探索乡村振兴发展模式。漳州具有良好的农业传统优势，不仅是著名的“鱼米花果之乡”“中国食品名城”，而且是全国知名的“果盘子”“菜篮子”基地。同时，漳州是全国首批全域建设的国家现代农业示范区、国家农业可持续发展试验示范区和农业绿色发展试点先行区之一，承担着全国乡村振兴试验田和示范区的历史重任。因此在国家全面推进乡村振兴的战略背景下，以传统农业强市——漳州为典型案例，分析乡村人才振兴面临的共性问题并提出对策，以期对乡村振兴工作的推进在理论上和实践上有所裨益。

乡村振兴的关键在于人才，乡村人才振兴是实现乡村产业振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴等发展目标的关键基石。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年2月21日印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，要求各地区、各部门结合实际认真贯彻执行，扎实有效地推进乡村人才振兴工作[2]，但目前尚缺乏典型的乡村人才振兴经验或“范式”可供参考。在乡村振兴的战略背景和乡村人才振兴面临的政策机遇下，本文基于中央乡村振兴最新政策和目标要求，以漳州市为例对漳州乡村人力资源状况进行盘点，并对漳州乡村人才振兴亟待解决的问题进行总结，在此基础上结合福建省及相关省、区乡村人才振兴的经验及成果，提出“十四五”期间推动福建省乡村人才振兴的政策建议。

一、漳州乡村人力资源的现状分析

（一）漳州乡村人力资源总量及分布

截止2020年，漳州市现有户籍总户数约147万户，人口522万，户均人数3.54人。其中农业人口约263万，约占总人口的50.37%，农业人口与非农业人口的比例平衡[3]。2020年末漳州市城镇/乡村人口总数分布（见表1），结合图1可以看出龙海、漳浦、诏安、平和、云霄和南靖拥有数量较多的农业人口，这六个县区农业人口总量超过226万。从表1和图2可以看出，除芗城和龙文农业人口占比在15%以下外，其他县区农业人口占比均在40%以上，特别是龙海、云霄、诏安、南靖、平和和华安等县区，农业人口占比均超过50%。

图1 漳州各县区农业人口总量统计图

图2 漳州各县区农业人口占总人口比例

表1 2020年末漳州市城镇/乡村人口总数

上述数据表明，漳州农业人口基数庞大，农业人口占总人口比重高，除芗城和龙文外，其他各县区在乡村振兴和乡村人才振兴方面均面临较大的压力和挑战，其中龙海、云霄、漳浦、诏安、南靖和平和是乡村振兴和乡村人才振兴的关键县区[3]。此外，农业人口占比排名与户均人数高度相关，表明农村的生育率高于城镇。

（二）城镇化建设对乡村人力资源的影响

随着漳州城镇化工作的推进，近10年来漳州非农业人口总量显著增加，农业人口总量下降趋势明显[3]。据漳州市第七次人口普查公告及漳州统计年鉴2020相关数据（如图3和图4），从2010年到2020年，漳州城镇人口从224.76万人增加到310.15万人（含外来人口），增加37.99%；农村人口从256.24万人下降到195.28万人，减少23.8%，表明近十年间城镇人口增加，农村人口减少，农村人口向城镇流动，漳州城镇化建设和乡村振兴政策推进效果明显[3-4]。从各县区城镇化水平来看芗城和龙文城镇化水平超过85%，但其他县区的城镇化水平较低，特别是云霄、诏安和平和的城镇化水平低于40%。

图3 漳州市10年城乡人口对比统计数据

图4 漳州各县区人口城镇化率

从人口自然增长率（图5）来看，各县区常住人口自然增长率主要处于6%—9%之间，差异较小，但按户籍人口自然增长率计算，各县区差异较大[4]。华安、南靖、长泰和芗城等县区户籍人口自然增长率低于6%，龙文、龙海、漳浦、云霄和诏安等县区户籍人口自然增长率超过8%。按照近十年漳州各地城镇化率和人口自然增长率水平，预计未来五年乡村人力资源总量将持续减少。同时考虑到城镇对青壮年人力资源的虹吸效应以及乡村留守人员的年龄及性别特征，乡村人口老龄化现象严重，乡村高质量人力资源的保有量将持续下降。

图5 2019年漳州各县区人口自然增长率

（三）乡村人力资源的学历及素质状况

从漳州各县区15岁及以上人口的平均受教育年限来看（图6），除芗城和龙文外，其他各县区15岁及以上人口的平均受教育年限均小于等于9年[2]。此外，漳州各县区接受大学（大专及以上）教育程度的情况如图7所示，可以看出全市大专以上受教育程度大概为9%左右，芗城为20%，龙文为15%，其他各县区大专以上人口比例在4%—7%之间[5]。由此可见，漳州市人力资源中平均受教育年限偏低，特别是在乡村人力资源总量或占比较高的县区平均受教育年限更低。考虑到受教育年限较长或大专以上学历的群体更多聚集于县区的城镇，可以推测漳州乡村人力资源在学历和素质方面，还有非常大的提升空间。

图6 漳州各县区15岁及以上人口平均受教育年限

图7 漳州接受大学（大专及以上）教育程度折线图

二、漳州推动乡村人才振兴面临的主要问题和挑战

《漳州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》指出[6]，要通过优化农业发展结构，做强农业“六次产业”，强化农业科技引领，鼓励发展数字农业，实现提质增效，建设现代化农业示范区的发展目标，要实施乡村建设活动，持续深化农村改革，巩固脱贫攻坚成果，打造乡村振兴的发展样板。“乡村振兴，人才是关键”，乡村人才振兴是实现乡村产业振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴等发展目标的关键基石。但分析漳州乡村振兴策略及乡村人才振兴发展现状，我们发现实现漳州乡村人才振兴工作还面临着一些问题和挑战。

（一）乡村人才振兴的发展战略还不够明晰

《漳州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中关于乡村人才振兴的表述较为笼统，全文涉及乡村人才振兴的文字约三百字，提出要“围绕提高农民科技文化素质，加强乡村专业人才队伍建设”“重点实施新型职业农民培育工程”“开展农村实用人才素质提升计划”“积极打造农村电商人才队伍”“优化科技特派员制度”[6]。这些内容是对中央关于乡村人才振兴意见的高度概括，还需要进一步与漳州乡村人才资源现状及发展目标进行有效结合，制订出更加明确和更具操作性的漳州市乡村人才振兴规划及分年度行动计划，从而引领和指导漳州乡村人才振兴的具体工作。

（二）乡村人力资源管理的配套政策不够系统

《关于加快推进乡村人才振兴的意见》指出，乡村人才振兴工作需要贯彻党管人才原则，将乡村人才振兴纳入党委人才工作总体部署，引导各类人才向农村基层一线流动，打造一支能够担当乡村振兴使命的人才队伍[2]。目前，我市尚缺乏引导各类人才向农村基层一线流动的激励政策，同时在“实施新型职业农民培育工程”“开展农村实用人才素质提升计划”“积极打造农村电商人才队伍”等方面，相关配套政策的系统性和有效性还有待加强。

（三）乡村人力资源外流严重，增量潜力不足

目前漳州乡村人口约263万人，但乡村人口中考入高等院校后愿意返回乡村工作的比例偏低，其他未考入高等院校的中青年群体也有较大比例外出打工或经商，这些外出打工或经商群体也更为重视子女的教育问题，他们期盼居住在城镇并希望子女在城镇上学的愿望强烈，因此乡村高素质人力资源的外流情况较为严重。此外，受长期计划生育政策的影响，以及生育养育及教育等方面的压力，农村适育年龄群体的生育意愿也快速下降，农村新增人口显著减少，使农村高素质人力资源的增量潜力显著下降。

（四）乡村人力资源质量和结构亟待优化

据第七次人口普查数据，漳州15岁以上年龄群体平均受教育年限，除芗城、龙文和龙海外，其他县区均低于9年[4]。而乡村主要劳动年龄群体的平均受教育年限更低，农村人力资源整体质量亟待提升，特别是农村青壮年人力资源单向流往城镇现象严重。如本研究对南靖、平和和长泰等县区5个乡村398名样本的调查访谈表明，农村空心化问题表现突出，多数青年群体不愿意进行农业生产，而农村的其他就业机会较少且经济发展也比较落后，因而更愿意外出打工或经商，留守乡村的则是妇女、儿童和老年人群体，甚至有部分家庭举家外出谋生，仅逢年过节才回到村里。因此，漳州市农村人力资源组成结构亟待优化。

（五）优秀人才引进困难，稳定性较低

乡村的地理位置一般较为偏远且通达条件远逊于城镇，乡村的自然环境和生存环境也相对较差，受这些不利因素的影响，乡村优秀人力资源单向流动向城镇的特征明显，乡村引进优秀人才面临大的挑战，存在“引进难”的现象性问题[7]。除此之外，同样由于上述原因，导致乡村人才留不住，所以也存在优秀人才“留不住”的难题。一些乡村致富能手、技术骨干、管理人才等本土人才因工作繁复冗杂、工作压力大、发展空间小、工资待遇与工作强度不成正比等原因而选择“逃离”，乡村人才存量的稳定性较低。

（六）乡村优秀人力资源的激励与使用机制尚需完善

乡村优秀人才引进难、留用难的深层次原因之一是乡村人才工作管理体制不健全、激励机制不到位、流动机制不灵活。目前乡村尚缺乏明确有效的乡村人力资源管理机构来统筹乡村人才管理工作，而地方政府在乡村人才建设方面的组织建设、经费投入和人员配备等方面还存在较大改善空间[7]。受传统观念的影响，对乡村致富能手、技术骨干、管理人才等本土人才的激励力度还不够大，部分乡村优秀人才受相关政策的限制难以进入选人用人的视野，其发展空间受到局限。此外，乡村优秀人才学习深造的机会较少，培训形式和内容相对单一，晋升渠道不够通畅，难以有效地调动这些人才的积极性和主动性[8]。

三、乡村振兴战略背景下促进乡村人才振兴的政策建议

漳州作为福建省传统农业城市，其乡村人力资源现状和发展过程中面临的问题及挑战，在福建省其他地市乡村也有不同程度的表现。基于对漳州乡村人才振兴面临的问题分析，结合中央和其他省市乡村人才振兴的成功经验，对福建省乡村人才振兴提出如下政策建议。

（一）完善乡村人才振兴战略发展规划和年度发展计划，统筹引领乡村人才振兴工作

乡村人才振兴是实现乡村振兴的关键所在。乡村振兴本质上就是乡村发展，就是乡村现代化，表现为农业现代化和农村现代化。乡村人才振兴本质上就是实现乡村的现代化，表现为农民现代化。从人的现代化在现代化过程中的一般地位出发，乡村人才振兴、农民现代化在整个乡村振兴和农业农村现代化过程中占有重要的战略地位，也是乡村振兴和农业农村现代化的本质和关键所在[1]。因此要进一步完善乡村人才振兴战略规划和年度发展计划：首先，要强化乡村人才振兴的组织建设。福建省内各市县应进一步明晰乡村人才振兴在整个乡村振兴系统工程中的战略地位，由市和各县区主要领导牵头，组织本级乡村振兴局、人社局和乡村振兴研究部门成立乡村人才振兴工作专班。其次，对照各级乡村振兴的整体发展目标，通过对本区域乡村人力资源的深入分析，制订本区域乡村人才振兴发展战略，统筹引领乡村人才振兴工作。最后，通过对乡村人才振兴战略的分解和细化，编制乡村人才队伍建设年度行动方案，制订关键目标责任制和考核管理方案。

（二）建立完善乡村才振兴的配套政策，为乡村人才振兴提供制度保障

中办、国办印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》也指出，到2025年乡村人才振兴制度框架和政策体系要基本形成，乡村人才振兴发展需要政府发挥统筹协调作用，联动乡镇机构和企业组织，落实并完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免和用地等扶持政策，确保政策落地有效[2]。为此，建立并完善各类乡村人才振兴的政策是当务之急，如建立或完善“新型职业农民认定及扶持管理办法”“乡村创业创新人才管理办法”“新型农业经济主体带头人管理办法”“乡村工匠及乡村名匠工作室认定管理办法”“农村电商人才培育及认定管理办法”“市乡村文化和乡村治理人才管理办法”“乡村振兴产业人才队伍建设若干措施”“农村人才振兴基金管理办法”等制度体系，为扎实推动乡村人才振兴提供政策支持和制度保障。

（三）挖掘乡村人口增长潜力，实现乡村人口总量和结构方面的稳定

乡村人力资源总量和结构的稳定成为当前乡村人才振兴的重要目标。乡村青壮年劳动力外流以及留守乡村群体老龄化特征明显的现状，使得乡村振兴缺乏应有的劳动力资源保障。因此应该在挖掘乡村人口增长潜力，推动乡村人口总量和结构稳定方面，具体可从以下几方面进行推动：首先，制订各市县乡村人力资源的保有量和结构发展目标，在发展目标的导引下采取措施掌握乡村人口增长潜力，提升优化乡村人口结构。其次，出台保障政策，降低农村适育群体的养育压力，提升适育群体的生育意愿和生育率，提高人口自然增长率，保障劳动力长期供给。再次，加大对乡村外出青壮年群体返乡入乡的吸引力度。通过改善乡村教育条件，解决婚育家庭对子女教育问题的焦虑和困扰；改善乡村的基础建设和对返乡入乡的经济发展项目给予政策支持；对创办乡村企业、解决乡村就业的人才和企业给予奖励和扶持，从而吸引乡村优质人力资源返乡推进乡村振兴工作[7]。最后，鼓励农民工就近就地转移就业，通过实施乡村人才就业政策来扩大留乡农民工就业规模，促进农村农业人才资源开发再利用，提升乡村人才就业数量[8]。

（四）注重乡村人才的培训和帮扶，持续优化乡村人力资源质量

乡村对优秀人才的吸引力往往低于城市，提升乡村人才质量的主要途径应优先考虑对现有人力资源的素质提升和优化。需要多方位着手强化对乡村人才的培训和帮扶，持续优化乡村人力资源质量。具体可从以下几方面进行推动：一是持续优化农村中小学和学前教育机构与师资的整体布局，确保乡村未成年群体接受高质量的义务教育和高中或中专、中技教育，推动乡村人口平均受教育年限的提升[8]。二是注重本土高等教育机构的建设和发展。通过增加本土高等教育机构的数量和招生规模强化涉农专业和院系的力量，加大乡村定向招生的规模，为乡村振兴培育更多的技术和经济管理人才[9]。三是持续增加乡村人才培训的经费投入，改善乡村人才培训的硬件和软件建设，出台政策鼓励高校之外的其他社会力量积极参与到乡村人才素质提升工作当中。四是鼓励有规模的涉农企业集团创建企业学院或与相关高校合作，培养企业需求和农业产业发展规模需求的复合应用型、实用技能型涉农专业人才，鼓励校企合作开展“订单式”培养，为本土涉农企业发展提供人才保障[10]。

（五）增强乡村人才的吸引力，加大对外部优秀人才的引进和使用

乡村振兴对高端人才的需求很难通过自身培养满足要求，因此还需要积极构建乡村引才平台，加大对外部优秀人才的吸引力度。具体可从以下五个方面进行推动：一是不断强化乡村特色产业的培育和扶持，为外部企业和人才进驻乡村特色产业提供通道[11]。在用地、税收和投资担保等方面对进驻乡村进行产业开发的企业给予扶持，对这些企业引进的高级专业技术人才发放人才补贴[10]。二是在坚持省级特派员制度的基础上，普及市级特派员制度，建立科技特派员师徒结对制，倡导届满科技特派员连任制和回访制[12]。三是积极开展优秀农村人才回引行动。激励曾经“走出去”的成功人士“走回来”，把在外积累的经验、技术以及资金带回本土[13]。四是鼓励自乡村考入高等院校的毕业生返回乡村工作，对乡村招录招聘的高学历应届毕业生和大学生村官给予更大的激励。五是充分发挥人才服务机构的功能和作用，通过人才服务机构向全省搜寻乡村振兴专业技术人才和重点产业领军人才，对接企业需求和乡村人才发展目标[14]。

（六）完善乡村人才的任用和激励制度，提升乡村人才的利用效率

人才的培育和引进的价值必须通过人才的有效任用和激励进行体现，为进一步强化乡村人才的利用效率，充分调动乡村保有人才的工作积极性。具体可从以下几方面进行推进：首先，加快建立县域专业人才统筹使用制度[15]。进一步强化对公务员基层任职经历的要求，强化公务员基层轮岗计划，促进县域人才深入了解基层发展现状。鼓励实行“县聘乡用”和“乡聘村用”，打造一批乡村振兴专业化人才来带动乡镇共同发展。其次，逐步完善创业扶持政策，尤其关注大学生创业、农民工返乡创业和台湾地区人员返乡创业等群体，对涉及农业农村产业发展的创业项目给予支持和补贴[16]。再次，通过积极组织开展乡村振兴职业技能大赛和采用职能技能等级评定的方式，给人才提供更多的展示自己才能的平台，科学合理地评价和作用人才[8]。然后，进一步加大对乡村振兴杰出人才的遴选和宣传报道，通过物质和精神等方面的多重激励，鼓励各类人才投入到乡村振兴的伟大事业中。最后，充分发挥农村党员的模范带头作用，选拔吸纳有强烈经济发展意识和敢担当善作为的乡村优秀人才加入乡村基层党组织和基层行政治理机构，强化基层组织动力引擎，凝聚乡村振兴的核心人才队伍[17]。

福建省漳州市作为全国首批全域建设的国家现代农业示范区、国家农业可持续发展试验示范区和农业绿色发展试点先行区之一，承担着全国乡村振乡试验田和示范区的历史重任。同时，漳州市作为福建省传统农业强市，在乡村人才振兴进程中面临的问题和挑战，在福建其他市县乡村也有类似的表现。本研究以漳州市为例，对乡村人才振兴面临的问题进行了分析，认为乡村人才振兴存在人才振兴战略不够明晰、人才振兴政策仍需完善、乡村人力资源质量和结构不够合理、乡村优质人力资源外流严重、乡村人才引进力度不够、现有人才激励效果不够明显等问题。基于对这些问题的分析，在完善乡村人才振兴战略发展规划和年度发展计划，细化完善乡村才振兴的配套政策，挖掘乡村人口增长潜力，提升乡村人才培训和帮扶力度，加大乡村人才的吸引力和完善乡村人才的任用和激励制度等方面，提出了较为具体的对策建议，以期促进福建省“十四五”乡村人才振兴目标的顺利实现。