青岛农村养老服务模式的创新举措与成效预期

☉王哲 乔先华

青岛市平度市店子镇万林居家社区养老服务中心

以“孝文化”为主要特征的农村养老模式，在社会结构变迁、市场经济改革以及快速城镇化的冲击下，形势日益严峻。2021年，山东省青岛市政府将切实解决农村养老服务问题列为本年度市办实事之一，以政策为杠杆，构建起以镇级居家社区养老服务中心为重点、农村居家养老服务站（点）为延伸的农村居家社区养老服务市场化模式，实现政府、市场（养老服务企业）、社会（社区与志愿组织）各司其职、有机衔接与良性互动，使农村养老多元共治成为现实。

突破农村养老服务困境的着力点

农村老龄化有着区别于城镇的鲜明特征，农村养老受困于多种因素，形成了亟待破解的困局。调研发现，青岛农村老龄化较城镇更为严重，现有的养老模式可持续性遭遇各种问题，农村养老服务体系与机制建设政策设计存在短板，养老服务供给的可及性较差。如何突破农村养老这些困境？青岛市遵循共建共治共享社会治理要求，以从根本上破解农村养老困局、切实满足农村养老服务需求以及提升养老服务品质为目标，以最大的勇气和魄力研究推动农村养老服务扶持政策创新，力争打造出政策引领、市场运营、保障基本、适度普惠、优质高效的农村居家社区养老服务新模式。这一新模式具体表述为：遵循中华民族传统孝道文化，以失能半失能、失智和85岁以上农村老人为关键群体，以镇级居家社区养老服务中心为重点，以农村居家社区养老服务站点为延伸，在政府政策性补贴以及免费使用养老设施的有效措施激励下，动员和精选有相关资质的养老机构整体运营中心和站点，实行市场化运作，并动员农村社区组织、志愿组织融入其中，形成一套理念鲜明、目标突出、体系完整、服务品质优良、多元融合共治的农村居家社区养老服务新模式。该模式主要坚持了以下着力点：重点目标群体聚焦于农村中的失能半失能、失智和85岁以上老人群体；强化并夯实子女养老责任；注重服务品质提质升级；形成以五星级专业化养老机构为依托，镇级居家社区养老服务中心为重点，以村级社区居家养老服务站为延伸，全县域的市场化农村养老服务运营模式；发挥政策杠杆激励功效，撬动整个农村养老市场，做大做强农村养老服务产业，活跃与养老相关联的上下游产业，进而激活整个养老消费市场；促进多方融合共治，政府、市场、社会多方发力、密切配合。

突破农村养老服务困境的政策措施

在充分全面调研基础上，青岛市围绕突破农村养老服务发展困境，主要提出了以下政策措施。

（一）实施更加积极的政策激励

整合公共资源，提升公共资源利用效能。一是整合公共财政资源。青岛市探索将长期护理保险补贴、家庭养老床位补贴以及残疾人托养、优抚对象居家养老、人社部门的护理员培训补贴等各类补贴款项加以整合，作为支持资源投入到居家社区养老服务。二是整合公共设施资源。通过市政府的强力推动，各个市（区）、镇（街道）将闲置的公共设施资源免费提供给居家社区养老服务运营机构，建设镇级居家社区养老服务中心。居家社区养老服务运营机构，只需要将闲置公共设施进行适老化改造即可。三是整合各类扶持政策资源。市民政、医保、人社、退役军人事务和残联等部门联合制定出台了《关于支持养老服务行业健康发展的若干措施》，整合相关政策资源，投入到社区居家养老服务；各市（区）为分散供养的农村特困人员、低保中的失能（失智）、“失独”老年人购买的基本居家社区养老服务，全部由上述服务对象所在的镇（街）的居家社区养老服务中心提供。

提供政府补助资金。青岛市在整合各类财政补贴、补助资源和公共设施资源后，探索推动对入住本市养老机构和签约居家社区养老服务且符合规定要求的老人，加大财政补助力度。一是进一步提高农村老人长期护理保险的支付标准。经评估认定为3级以上失能失智的青岛市农业户籍老人，其长期护理保险的支付标准由每人每年3000元提高到5000元，用于支持农村养老机构和镇级居家社区养老服务中心开展长期护理保险服务。二是进一步提高护理型家庭养老床位的运营补贴标准。对签约为护理型家庭养老床位的农村老年人，其居家社区养老服务消费享受6.5折的优惠价格，剩余3.5折的费用由政府以运营补贴的形式补贴给居家社区养老服务中心，每月补贴标准最高不超过350元。

（二）实行养老服务中心运营市场化

运营机构资质及其产生。运营农村居家社区养老服务中心的养老机构必须具备三星级及以上等级养老机构资质，必须具备长期护理保险定点护理机构资质，必须具备实施规模化、连锁化、品牌化运营农村居家社区养老服务市场的能力。在对青岛市域内符合运营机构标准的养老服务机构全面摸底基础上，重点考察技术成熟、经验丰富、实力雄厚、社会责任感强的养老服务机构。在考察的基础上，按照放开市场、优中选优的原则，采取专家评价打分方法，最终确定参与运营农村社区居家养老服务中心的养老服务机构。

市场化运行模式。遴选所确定的养老服务机构，对政府免费提供的公共设施进行适老化改造，按政策要求设置相应功能区，添加相应专业和技术设备，改建完成后，统一命名为XX镇（街道）居家社区养老服务中心，由养老服务机构独立自主运营和开展养老服务，中心的管理人员和护理人员，由机构自主选派或自行招募，政府不再干预。运营机构应优先对政策优先保障的服务对象提供服务，在力所能及范围内，可以对健康老人（60岁～79岁老人）提供服务，并根据市场价格自主收费。

市场化运作平台：镇级居家社区养老服务中心。镇（街道）居家社区养老服务中心是农村养老市场化运作的基础平台，在青岛农村养老服务新模式中起着关键支撑作用。作为集机构、居家、社区养老于一体的乡镇区域性综合养老服务中心，面积均为1000～2000平方米，设有助浴助餐、中心厨房、集中托养、康复辅具租赁、时间银行、老年人文体活动等功能区，并提供相应服务。辖区范围内的农村居家社区养老服务站由中心免费统一运营，面积在350平方米以上，服务站工作人员不仅同本村老人签约居家社区服务，也能够在运营机构或中心的专业人员指导下，开展签约老人上门服务。各服务站在充分考虑本村地域环境、经济发展状况、养老服务具体需求以及村庄资源情况等因素基础上，分别设置个性化服务功能或项目，为轻度失能失智老年人及有需求的健康老年人提供居家社区养老服务。

青岛镇级居家社区养老中心的护理员到家庭养老床位老人家中服务。

（三）加大农村重点老年人群体消费引导力度

参照民政部《老年人能力评估》行业标准，对相应年龄段和评估等级的老年人，发放两类农村养老服务消费卡。第一类为85岁以上的自理、1级失能、轻度和中度失智的农村老年人，为他们发放A类卡，老年人每月在A类卡上缴存不低于100元时，政府为其补贴50元；第二类为60岁以上2-5级失能和重度失智的农村老年人，为他们发放B类卡，老年人每月在B类卡上缴存不低于200元时，政府为其补贴120元。政府补助资金原则上每两个月兑现给镇（街道）级居家社区养老服务中心一次。

（四）推行居家社区养老服务智慧化监管

强化监管是养老服务质量的基本保障。在加强常规性监管的同时，青岛探索将强化监管的主要方向放在积极推行智慧化监管上。一是健全农村养老服务综合监管体系。青岛市建有市、区（市）两级养老服务指导中心，中心实行信息化管理，对农村居家社区养老服务中心及其他农村养老服务机构的质量安全、从业人员、服务行为、涉及资金和运营秩序进行全天候、全周期监管。二是强化行业监管。充分发挥协会行业自律作用，在农村居家社区养老服务中心及其他农村养老服务机构的从业规范、服务标准、质量等方面进行行业管理。三是强化智慧化监管。运营机构需在镇级居家社区养老服务中心建设网络信息监管平台，对提供居家社区养老服务进行可视化、全天候、全周期监管，社区居家养老服务中心的监管平台接入青岛市养老服务综合监管信息平台。

青岛农村养老服务新模式的成效预期

青岛农村养老服务新模式的核心价值在于构建以广覆盖的农村居家社区养老为基本，以高端养老企业、社会养老机构及互助养老、志愿养老等为补充的新型农村养老模式，适合青岛市域农村老龄化特征和养老服务需求，其积极成效可以期待。

一是政策激励作用更加明显，老人签约热情将更加活跃。青岛市将加大宣传力度，对青岛农村养老服务新模式进行宣传和解读。良好的政策宣传效果以及积极的政策措施，将会产生巨大的激励作用。有着优惠政策又不离家的青岛农村养老服务新模式将深受农村老人喜欢，老年人签约家庭养老床位的积极性将更加高涨，签约率也将不断提升。

二是服务内容将更加全面，服务质量将更加到位。青岛农村养老服务新政策实施后，专业化、品牌化养老服务机构将能够给签约居家社区养老服务的老年人带来更加全面的养老服务，包括但不限于生活照料、身体康复与护理、助餐、各种文体活动等，而且专业化、高质量的护理服务，让老人在家里就能享受到以往只有星级养老机构才能提供的服务。

三是市场化运作的效率和效益将显著提高。伴随着青岛农村养老服务新模式的激励引导，将吸引大量民间资本投入农村养老服务市场，部分原来只做城市养老的企业和机构也将积极参与农村养老服务，投入大量资金，高标准建设养老服务中心功能区，改造园区环境以及引进先进设备，聘用专业护理人员。

四是农村养老多元融合共治将逐步形成。在政策引导、财政投入、养老设施免费提供、协调解决所遇难题以及监督管理等方面，政府作用发挥将更加精准到位；在提高服务质量、改善养老环境、拓展养老市场等方面，民间资本将更加大展身手；在行业自律、社区配合、志愿服务、时间银行、专业支持等领域，社会组织将更加大有作为。在农村养老服务发展中，政府、市场、社会有机衔接和良性互动，实现多元融合共治。

五是将居家养老、社区照料和机构养老以高品质的医养结合方式整合为一体。将彻底解决以往居家养老因缺乏专业支持而限于生活照料，甚至等同于家政服务；农村幸福院因服务环境、内容和技术短缺而闲置；专业养老机构因服务价格、传统养老观念、农村社区支持不足以及服务可及性等因素，导致入住率不高等三大养老难题，并用市场化运营方式，将居家养老、社区照料和机构养老有机融合成为一个整体，放大养老的整体效能。