构建共建共治共享的基层治理新格局——民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良谈十年答卷

☉本刊记者 范佳富

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，从巩固党的执政基础和维护国家政权安全的高度，扎实推进基层治理体系和治理能力现代化建设，推动社会治理重心向基层下移，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局，确保人民安居乐业、社会安定有序。十年来，城乡社区治理有哪些新变化新突破？城乡社区工作者发挥了怎样的作用？“十四五”时期，民政部门将如何进一步提升社区服务能力？本刊记者专访了民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良。

记者：城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民切身利益，事关社会和谐稳定。党的十八大以来，我国城乡社区治理有哪些新变化？城乡社区在脱贫攻坚、疫情防控中发挥了多大的作用？

陈越良：社区是社会治理的基本单元。习近平总书记高度重视社区工作，多次强调社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固，要求社会治理的重心必须落到城乡社区。党的十八以来，党中央、国务院把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，先后出台《中共中央办公厅 国务院办公厅关于建立健全村务监督委员会的指导意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强城乡社区协商的意见》《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对城乡社区治理作出系统谋划和科学部署。特别是以中共中央、国务院名义连续出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，充分体现了党中央对城乡社区治理的高度重视，也标志着我国城乡社区治理进入新的历史阶段，城乡社区的地位作用得到显著提升。

城乡社区治理体系的完善、能力的提升，有力地强化了基层基础，在脱贫攻坚、疫情防控、扫黑除恶等重大考验中展现出很强的战斗力。在脱贫攻坚战中，村干部团结带领贫困群众发展生产、改善生活，将党的惠民政策落实到位。2020年民政部等9部委联合印发《关于做好易地扶贫搬迁集中安置社区治理工作的指导意见》，全国3.5万个易地扶贫搬迁安置社区着力加强治理服务能力建设，助力960多万搬迁贫困群众过上新生活。在新冠肺炎疫情防控中，400多万名城乡社区工作者在全国村（社区）防控一线日夜值守，拼搏奉献，筑牢了社区疫情防控阵地。连续3年扫黑除恶专项斗争，全国共依法严惩“村霸”3727名，排查清理受过刑事处罚，存在“村霸”、涉黑涉恶等问题的村干部4.27万名，补齐配强了一批村干部。城乡社区的地位作用日益凸显，党的执政根基更加巩固。

记者：社区治理得好不好，基层党组织、广大党员是关键。党的十八以来，进一步加强了党对城乡社区治理的领导，具体体现在哪些方面？

陈越良：社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员。坚定不移地把党的领导贯穿于城乡社区治理的全过程、各方面，基层治理这篇大文章才能做得精彩、治理效能才会彰显。党的十八大以来，加强党对城乡社区治理的领导实现了新发展，主要体现在五个方面。

一是健全党全面领导社区治理的制度体系。2018年颁布的《中国共产党支部工作条例（试行）》明确规定，社区党支部具有“领导基层社会治理，组织整合辖区资源，服务社区群众、维护和谐稳定、建设美好家园”等职能。2019年，中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，进一步强调“要发挥社区党组织的主导作用”。2021年，党中央印发的《中国共产党组织工作条例》再次强调“把各领域党的基层组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒”。这一系列党内法规制度的出台，从顶层设计的高度进一步夯实了党对城乡社区的领导。

二是发挥社区党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。在今年2月底结束的全国村（居）换届选举中，各地积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）“两委”班子成员交叉任职，一大批村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任。一些地方充分发挥基层党组织的组织优势、组织力量、组织功能，党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程。同时，积极探索做好群众工作新路径、新方法，将老百姓紧密凝聚在党组织的周围，使党的各项功能在各类组织中润物无声地得以实现，让党的旗帜在社区高高飘扬。

三是党建引领增添社区治理“红色”新动能。各地坚持党建引领作为推进社区治理创新的一条红线，不断健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡社区治理体系。不少城乡社区构建起“社区党委—网格党支部—楼栋党小组—党员楼栋长”四级组织体系，将支部建在网格、党小组设在楼栋。部分地方逐步形成“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”的党员管理新机制。这些都有效提升了社区治理能力和水平。

四是党内民主和基层民主同频共振。着力健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，全面实行“四议两公开”，着力推进城乡社区协商，基层民主由“四个民主”发展为“五个民主”，有力地保证人民依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，城乡社区日益成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。在新一轮村（社区）换届中，近90%的村（社区）依法依规修订了村规民约、居民公约。特别是党中央、国务院作出加强城乡社区协商决策部署以来，超过70%的县（市、区、旗）制定了统一的城乡社区议事协商目录，村（居）民理事会、村（居）民议事会等议事协商形式广泛发展。

五是党领导社区服务能力不断加强。各地全面健全村（社区）党组织引领，基层群众性自治组织主导，村（社区）居民为主体，群团组织、社区社会组织、社会工作者和驻区单位共同参与，协同开展社区服务的体制机制。围绕群众关心的服务事项广泛开展议事协商决策，不断强化社区为民、便民、安民功能，努力做到居民有需求、社区有服务，让社区成为居民最放心、最安心的港湾。

六是党领导的村（居）务监督制度更加健全。全面建立健全村务监督委员会，普遍实现由村党组织纪委书记或者纪检委员担任村务监督委员会主任。村级党务、村务、财务联动公开，村级档案管理制度不断健全，涉及村民利益的村级重大事务都能接受村民监督。在村务公开目录实现县级层面全覆盖基础上，还推行了居务公开目录制度，城乡居民关心的事项都能及时公开。在村党组织领导下，定期组织召开村民会议、村民代表会议，对村民委员会成员开展民主评议，年平均评议村民委员会成员200多万人。基层纪检监察组织和村务监督委员会衔接逐步加强，将基层群众性自治组织中从事管理的人员纳入监察范围，进一步强化了村干部的监督。

记者：如您前面所说，广大城乡社区工作者在疫情防控、脱贫攻坚等重大考验中展现出很强的战斗力，发挥了重要作用。请问，民政部门是如何推动城乡社区工作者队伍建设的？

陈越良：400多万城乡社区工作者是党的路线方针政策的终端执行者，是社区治理的实践者，是基层群众自治的组织者，是社区服务的提供者，在居民群众心目中代表着党和政府的形象。近年来，民政部门持续推动完善政策体系，督促指导各地加强社区工作者队伍建设，取得了积极进展。

一是顶层政策保障不断强化。党中央、国务院先后印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对健全社区工作者职业体系、落实社区工作者待遇、强化社区工作者能力建设进行部署安排，为加强社区工作者队伍建设提供了重要制度保障。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确了“每万城镇常住人口拥有社区工作者18人”的目标，对进一步加强社区工作力量提出了要求。

疫情期间，全国400多万名社区工作者奋战在全国60万个城乡社区中，监测疫情、测量体温、排查人员、宣传政策、防疫消杀，认真细致，尽职尽责，守好疫情防控“第一关口”。图为河南省郑州市二七区淮河路街道淮河社区工作者正在为居民进行核酸检测扫码。

二是社区工作者职业化专业化建设稳步推进。推动“社区工作者”列入《中华人民共和国职业分类大典》。创设“全国社区工作大讲堂”示范培训品牌，与中央组织部、中央宣传部联合主办社区工作者示范培训，累计培训社区工作者7000人。推动各地普遍建立社区工作者分级培训制度。各地积极落实中央决策部署，完善社区工作者队伍建设政策体系，保障社区工作者薪酬待遇。大多数地市级以上城市社区工作者月平均收入达到上年度全口径城镇单位就业人员月平均工资水平或社会平均工资水平。

三是社区工作者职业认同感和荣誉感不断提升。从城乡社区工作者中产生的各级党代表、人大代表、政协委员的比例不断提高，有282名城乡社区工作者被授予党中央表彰的“七一勋章”、脱贫攻坚先进个人、抗击疫情先进个人等重大荣誉。民政部联合中央宣传部开展“最美城乡社区工作者”宣传推选活动，选出20位“最美城乡社区工作者”；民政部开展全国抗击新冠肺炎疫情优秀城乡社区工作者表彰评选，评选498名全国抗击新冠肺炎疫情优秀城乡社区工作者。这些先进典型展示了社区工作者用心用情为群众服务的良好精神风貌，增进了广大居民群众对社区工作的理解和认同，营造了各界关心支持社区治理的良好氛围。

记者：党的十八届三中全会提出全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。基层政权是国家政权和国家治理的基础，民政部作为加强基层政权建设工作的职能部门，近年来在这方面都做了哪些工作？

陈越良：基础不牢，地动山摇。习近平总书记强调，只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加强基层政权建设，全面提升乡镇人民政府、街道办事处的治理和服务能力作出重要决策部署。在政策顶层设计方面，中央先后出台《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等一系列重要政策文件。今年3月，全国人大新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对乡镇人民政府、街道办事处职权和有关工作制度进行了补充和完善。中央推出的这一系列组合拳，为进一步增强基层政权治理能力提供了更加坚实的法治保障，夯实筑牢了制度体系的四梁八柱。在取得的实绩方面，民政部深入贯彻落实党中央决策部署，坚持和加强党对基层政权建设工作的全面领导，始终秉持以人民为中心的发展理念，会同有关部门持续深化以乡镇（街道）体制改革为重心的基层政权建设新路径，统筹整合基层党政机构设置、职能配置、编制资源，以及基层审批服务和执法力量，推动乡镇（街道）职能转变向纵深拓展。经过多年的发展实践，我国乡镇（街道）的行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设能力都得到大幅提升，基本构建起党委领导、党政统筹、简约高效、运行规范的基层政权治理体系，基层政权建设更加坚强有力。截至2021年底，全国共有乡镇29649个（其中镇21247个，乡8400个，区公所2个）；有市辖区973个，县级市388个，街道办事处8864个。根据民政部抽样调查，乡镇（街道）有93.6%制定了权力清单和责任清单，96.9%建设了一站式服务中心开展为民服务，93%组织了对流动人口的疫苗接种，98.2%建立了应急预案，98.5健全了矛盾纠纷调解机制。广大城乡基层政权组织在夯实党的执政根基、服务基层群众生产生活、促进基层经济社会全面发展、维护社会和谐稳定等方面，发挥着不可替代的重要作用。

记者：社区服务关系民生、连着民心。2021年12月国务院办公厅印发了《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》。请您介绍一下党的十八大以来我国城乡社区服务体系建设情况。

作为全国街道服务管理创新实验区，吉林省长春市南关区实验主题为“街道社会组织管理创新”。图为南关区社会组织红心物业联盟召开议事协商会，征求居民建议。

陈越良：习近平总书记多次强调要强化社区为民、便民、安民功能，做到居民有需求、社区有服务。十年来，在党中央、国务院坚强领导和高度重视下，各地各部门踔厉奋发、笃行不怠，推动城乡社区服务体系建设取得新进展，努力让社区成为居民最放心、最安心的港湾。一方面，设施建设不断加快。到2021年底，城市社区综合服务设施实现全覆盖，农村社区综合服务设施覆盖率达到76.7%，比2012年分别增长了27.6和70.2个百分点，逐步优化了以党群服务中心为基本阵地的城乡社区综合服务设施布局，实现了历史性跨越。另一方面，服务供给不断扩大，社区提供基本公共服务办理、代办等服务，公共事业服务、便民利民服务办理更加便捷，志愿服务蓬勃发展，极大方便了群众生产生活。

“十四五”期间，我国进入新发展阶段，国务院首次将城乡社区服务体系建设列为“十四五”时期重点专项规划之一，城乡社区服务体系建设迎来了新的历史机遇期，城乡社区服务也将有更大发展：一是在服务内容上，将按照为民服务、便民服务、安民服务一体推进的要求，进一步充实和扩大社区服务供给。二是在服务方式及主体上，将全面构建多方参与格局、创新服务模式，充分调动群团组织、社会组织、社会工作者、志愿者和慈善资源等社会力量，引导市场力量，更好发挥政府作用。三是在服务保障上，将全方位落实城乡社区服务的经费、政策、人才和信息化等保障，确保村（社区）组织有钱、有人、有能力为民办事。

记者：信息化是加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要一环。党的十八大以来，民政部门不断加强社区信息化建设，成效显著，实现了跨越式发展。请问，主要做了哪些工作，采取了哪些措施？

陈越良：“没有信息化就没有现代化”。提升城乡社区治理现代化水平，需要顺应现代信息技术发展趋势，以智能化推动治理精细化。十年来，社区信息化建设不断加强。首先，各地利用互联网、物联网、区块链等现代信息技术，统筹推进智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设，加强基层智慧治理能力建设，成效明显。截至目前，初步实现了全国所有村民委员会和居民委员会信息集中汇聚，城乡社区越来越多政务服务、公共服务能够“网上办”“掌上办”“指尖办”，实现群众少跑腿、信息多跑路。其次，注重运用数字技术为社区赋能减负，精简报表台账，整治“指尖上的形式主义”，让社区服务效率更高了，居民群众更满意了。最后，探索网络治理新模式，通过创新“网上居委会”“网上议事厅”等形式，加强“网上社区”建设，探索“12345”政务服务热线，引导社区居民参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能。

作为全国社区治理和服务创新实验区，广东省佛山市禅城区通过“一体指挥、一网统管、一格共治、一码通办、一号通服”探索出一条智慧化基层社会治理新路子。图为 2021年6月，禅城区南浦社区工作人员指导居民使用社区智慧管理小程序，小程序上包含民主议事、物业表决、共享活动等功能。

记者：“上面千条线，下面一根针。”党中央高度重视基层减负工作，可否简单介绍一下这方面的情况和成果？

陈越良：党中央持续纠治困扰基层的形式主义突出问题，坚决整治空耗精力的文山会海、名目繁杂的督查检查考核和流于表面的痕迹管理，完善考核评价体系、问责制度和激励关怀机制，切实为基层组织和基层干部松绑减负、激励广大干部担当作为。从2015年与中央组织部共同提出“减负七条”，到2017年《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确由各级党委政府推动落实“社区减负增效”要求；从2020年专门出台改进和规范出具证明工作的指导意见，明确20项不应由基层群众性自治组织出具证明事项，到2021年以党中央、国务院名义明确各职能部门不得将自身权责事项派交乡镇（街道）、村（社区）承担；从总结展示各地推进减负增效的基层治理经验，到在修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》工作中力争为基层减负提供法制依据。近10年来，民政部立足自身职能，驰而不息推进社区减负增效工作。经过多年努力，各地普遍出台了社区减负专项文件，开展了“社区万能章”治理专项行动，一些地方村（居）民委员会开具证明事项从整治前的100多项规范精减至个位数。比如：北京市集中清理规范社区开具证明事项，清理后出具证明事项精简为3项；山东省全面梳理村（居）民委员会出具证明事项，将村（居）民委员会依法开具证明事项规范为7项。目前，我们还在研究推动规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项工作，该政策的出台，将进一步为各地推进基层减负明确具体工作要求。