论新时代检校衔接工作机制的完善—以法治副校长为视角

文／范天续

一 法治副校长制度发展的谱系梳理

1982年，中共中央批转《全国政法工作会议纪要》，提出加强对青少年的教育是社会治安综合治理的重点。之后，我国从未中断对青少年法治教育的探索，其中“法治副校长制度”就是在探索中出现的创新成果。为深入贯彻习近平法治思想，认真落实“谁执法谁普法”普法责任制，切实加强青少年法治教育，2022年1月，最高人民检察院、教育部联合印发《检察官担任法治副校长工作规定》，进一步规范推进检察官担任法治副校长工作，为检察机关与教育行政部门的高效合作提供了“指挥棒”。关于检察机关在法治副校长制度建设中起到的关键作用，我们可以通过梳理法治副校长制度发展的谱系略知一二。按照法治副校长制度近二十年发展所展现出的特征、起到的作用，笔者将其划分为探索、完善和成熟三个阶段。

（一）探索阶段1998—2016年

“法治副校长制度”是一项具有中国特色的制度设计，是法律部门工作人员参与、支持学校治理工作的重要制度载体，该制度自诞生至今已有二十余年。在探索的过程中，这一制度经历了从地方探索到国家支持、从国家机关单部门的认可到多部门统筹协调的发展过程，搭建起了自身可持续发展的基本框架。“法治副校长”最早可以溯源到1998年广东省阳江市江城区开始实行的一项普法创举。①张鸿巍、侯棋：《法治副校长制度：体系透视与未来展望》，《预防青少年犯罪研究》2022年第2期。之后这个制度开始在全国推广。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》，提出“配齐配强中小学校兼职法制副校长”，从国家层面肯定了选拔政法机关干部到中小学兼任“法制副校长”的地方探索。2003年，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、教育部等在内的六部委联合发布了《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》，从国家层面确认了法制副校长制度，并且对兼职法制副校长的工作职责、选聘标准等问题作出了明确、具体的规定，这也是首部以“法制副校长”命名的国家级文件。2004年，法制副校长制度的落实情况作为“四五”法制宣传教育的工作成果被写进了司法部向全国人大常委会所作的工作报告中。伴随着青少年法治教育的深入开展，法制副校长制度越来越受到国家各部委的重视，多个部委已经出台配套政策来跟进该制度的落实。

在探索阶段，法制副校长制度从无到有，以实践中体现的实际效果引发全国效仿，凸显出了其优势和可行性，完成了制度建设中最重要的实践任务。该制度也得到了国家层面的认可，实现了从地方向中央的跨越，制度建设主体得到了充实。另外，国家围绕该制度还制定了相关规范性文件，将其由地方治理手段上升到普遍治理模式，从实践引领转化为规范引领，使其具备了可持续发展的能力。但该阶段的法制副校长制度因考核机制不健全、工作职责不明确、实际到岗率不高、岗位虚职化等原因致使其宣传、示范作用大于实际作用。①康树华、贾国凯：《我国青少年法制教育的完善》，《青少年犯罪问题》2005年第6期。

2016年教育部印发《依法治教实施纲要（2016—2020年）》，其中提及应在学校中加强学校法治副校长、法治辅导员、法治教育志愿者队伍建设，以健全青少年法治教育支持体系。同年6月，教育部、司法部、全国普法办印发了《青少年法治教育大纲》（以下简称《大纲》），将法治教育纳入国民教育体系，为青少年法治教育注入了新活力。《大纲》中还要求“完善法治副校长（辅导员）制度，进一步明确职责，完善相关工作机制，充分发挥法官、检察官、律师、高校法律院系教师等法律工作者的力量”。“法制副校长”与“法治副校长”，一字之差，体现了我国更高站位、更广视角的法治教育观念，体现了我国对法治教育规律的深入理解，也意味着“法治副校长”制度将迈入崭新的阶段。

（二）完善阶段2016—2020年

在完善阶段，法治副校长制度被国家纳入了法治教育的长期规划，有了更加稳定、长远、明确的预期，且不同主体参照法治副校长制度模式开启了新的尝试，使该制度的内涵和外延得到了进一步丰富与延伸。此时，“一号检察建议”的出现正好为法治副校长制度的发展注入了一剂强心针。

1.纳入长期规划

2016年下半年，教育部制定了《全国教育系统开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》（以下简称教育系统“七五”普法规划）。文件中强调要加强兼职法治教育队伍建设，加强分管法治教育副校长、法治辅导员培训，不断提高其教育普法水平。法治副校长制度被国家纳入了法治宣传教育的长期规划，逐渐常态化、有效化、可持续。

2.更加丰富的内涵和外延

教育系统“七五”普法规划中提出：畅通服务渠道，完善聘任管理与考核评价制度，加强分管法治教育副校长、法治辅导员培训，鼓励引导高等学校法律专业师生、司法和行政执法人员、法律工作者等加入教育普法志愿者、法治辅导员队伍，不断提高教育普法水平。所以教育系统“七五”普法规划也是对法治副校长制度内涵的进一步补充。2018年，北京市人民政府办公厅印发《关于进一步加强学前教育管理的意见》，其中提出“参照中小学法制副校长制度，建立健全幼儿园法制副园长制度”。2017年6月15日，广东惠州市政府部门代表、律师、媒体及企业代表在当地法学会、律师协会主办的“法治副厂长”①中新网：《广东惠州探索“法治副厂长”制度 为企业当服务员和守护神》，https://www.chinanews.com.cn/cj/2017/06-15/8252050.shtml，最后访问日期2022年1月21日。制度研讨沙龙上分享和探讨“法治副厂长”制度的推行及创新。惠州市还在全国首开先河，创立村（居）委“法制副主任”②付巨晗：《我市在全国首创村（居）委“法制副主任”制度并在全国推广—“法制副主任”奏响惠州法治建设强音》，《惠州日报》2019年10月14日。制度，并在2016年，由全国普法办把制度作为基层依法治理的抓手向全国推广。这些实践探索，将法治副校长制度的经验、理念、模式拓展到了更广阔的领域，进一步丰富了法治副校长制度的外延。

3.“一号检察建议”背景下法治副校长制度的新发展

2017年，震惊全国的小学老师侵犯多名未成年学生合法权益一案受到了最高人民检察院的密切关注，此案也直接促使最高人民检察院于次年10月史上首次向教育部发出高检建〔2018〕1号检察建议书，即“一号检察建议”③张朝东、张扬、曹晓东：《落实“一号检察建议”的实务观察与完善建议》，《中国检察官》2021年第3期。。收到检察建议后，时任教育部部长的陈宝生部署、落实工作，成立专门工作小组对检察建议书进行认真学习和研究，并制定了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》。④刘亚：《“一号检察建议”诞生记》，《方圆》2019年第13期。“检察建议”具有刚性、严肃性、权威性的特征⑤汤维建、杨建顺、高景峰、张振忠：《检察建议做成刚性的内涵及路径》，《人民检察》2019年第7期。，是检察机关行使司法权的重要途径。“一号检察建议”的出现，说明青少年法治教育对于教育部门而言不仅是一项教育责任，更是一项法律责任，而由此引起的检校共鸣为法治副校长制度的探索、完善注入了全新动力。数据显示，2004年至2019年，全国中小学法治副校长、法治辅导员的配备率从80%提升至97.3%。这之后，如何引导法治副校长制度规范、科学、常态化和高质量发展，充分激发其潜力、活力，成为我们必须面对的课题。①苑宁宁：《切实推动法治副校长扎根校园、绽放活力》，《光明日报》2020年8月5日。

（三）成熟阶段2020年至今

2020年，在社会各界的高度关注下，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》（以下简称“新两法”）完成了修订并于2021年6月1日开始生效。伴随着“新两法”的实施，法治副校长制度上升到了法律层面。在“新两法”和“一号检察建议”静态与动态相交织、理念与执行相融合的时代背景下，法治副校长制度进一步焕发了活力、潜力与生命力。

1.制度升级为了法律

新修订的《未成年人保护法》借鉴了“一号检察建议”的做法，将检察机关探索创新的侵害未成年人案件强制报告、密切接触未成年人行业人员入职查询等机制和对未成年人保护的价值理念纳入其中。另外，《预防未成年人犯罪法》第十八条规定：“学校应当聘任从事法治教育的专职或者兼职教师，并可以从司法和执法机关、法学教育和法律服务机构等单位聘请法治副校长、校外法治辅导员。”这意味着法治副校长制度得到了法律的认可和支持，制度建设有了法律依据，可持续发展有了法律支撑。

2.建成了由“平面”到“立体”的制度架构

2021年11月，教育部印发了《全国教育系统开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》（以下简称教育系统“八五”普法规划）。在文件中，将法治副校长制度纳入了法治教育协同工作机制中，而法治教育协同工作机制涵盖人大、人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关等单位。相较于教育系统“七五”普法规划中鼓励法律专业人员参与兼职法治教育队伍的“平面”制度建设而言，法治教育协同工作机制不仅将学校与法律工作者联系在一起，更将“家庭、学校、社会、网络、政府、司法”六大保护体系于一体，构建起了具有中国特色的未成年人保护体系②赵秀红：《新修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法今起施行—“两法”护航未成年人健康快乐成长》，《中国教育报》2021年6月1日。，使青少年法治教育以及法治副校长制度建设从“平面”变“立体”。2022年1月，最高检、教育部联合印发《检察官担任法治副校长工作规定》，对法治副校长的工作方式进行了列举，其中包括参与制定完善学校法治教育工作计划、学生权益保护制度、学生教育惩戒工作制度和安全管理制度等；以案释法，开设法治课程、举办法治讲座、专题报告会等法治教育活动；组织案例情景模拟、旁听庭审、模拟法庭、检察开放日、参观青少年法治教育实践基地等法治体验活动；协助校园网站等平台开设法治宣传教育栏目，举办主题班会、研讨会、辩论赛、知识竞赛等法治学习活动；协助开展优秀法治班级、法治模范学生创建活动，以及少年法学院、学生法律援助中心等法治社团活动；畅通未成年人维权渠道，收集学校、教职工、学生、家长法治需求和案件线索，提供法律咨询和帮助；结合未成年人综合保护和社会治理，为学校、教职工、家长开展法治专题培训等。从而构成了“理论+实践+心理疏导”的法治教育体系，将其从单纯的课堂教学转变为青少年法治素养教育。

3.新时代赋予的新职责

新时代未成年人法治教育情况更复杂、形势更严峻。最高人民检察院检察长张军多次强调，要思考如何把未成年人检察工作做到起诉之前、延展到裁判之后。《检察官担任法治副校长工作规定》明确检察官担任法治副校长期间履行职责的主要内容，除了开展法治宣传教育，指导、帮助道德与法治等课程教师开展法治教育，指导、协助学校、教师履行法律法规规定的其他工作之外，还要：指导学校落实未成年人保护责任，依法保护学生权益，协助帮扶受到违法犯罪侵害的学生，协调开展司法救助、心理疏导、身体康复、生活安置等多元综合救助；指导学校开展未成年人犯罪预防，协助对违规违纪情节严重的学生或者有不良行为、严重不良行为的学生予以教育惩戒、管理教育或者矫治教育；会同学校、相关部门，联合司法社工等对相对不起诉、附条件不起诉，以及被判处非监禁刑的学生实施精准帮教，根据需要对涉罪未成年学生的法定代理人、监护人开展家庭教育指导；协助学校依法处理安全事故纠纷，妥善处理在校教师、学生违法犯罪案件，严肃查处侵害师生合法权益和滋扰校园的案件，参与学校周边环境整治，及时向政府相关职能部门等提出意见建议，推动建立长效工作机制，维护学校周边社会秩序。为连接未成年人犯罪起诉前和判决后的桥梁，为未成年人带来了获得感、幸福感、安全感奠定了坚实的基础。

二 检察机关主导的法治副校长制度发展与变化的内生动力和深层根源

审视法治副校长制度在法治教育中的发展与变化，可以发现检察机关在推进方式革新，提高普及速度，搭建体系框架等方面，发挥着重要作用；在理论研讨、实践探索、规范制定等方面，检察机关也具有较强的影响力。由此可知，检察机关主导是法治副校长制度在新时代发展的鲜明特色之一。可从检察主体认知、法理依据证明以及职能手段支持等维度来分析检察机关主导的法治副校长制度发展与变化的内生动力和深层根源。

（一）新形势下检察工作的创新探索和职能转变

据有关数据统计，截至2021年9月底，检察机关组织开展的“法治进校园”全国巡讲活动，在三年的时间里开展了近10万次，覆盖了10.8万所学校和8,050万名师生。①高检网：《以法治力量守护明天—全国政协“促进未成年人权益的司法保护”双周协商座谈会综述》，https://www.spp.gov.cn/zdgz/202112/t20211224_539732.shtml，最后访问日期2022年1月20日。检察机关持之以恒、不断努力地进行着针对未成年人的保护和法治教育。

立足未成年人检察工作职能，首先，开展青少年法治教育。未成年人检察工作几乎涵盖了四大检察（刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察）业务的全流程、全领域。②丛林、郑蕾：《智慧未检建设的路径探讨》，《中国检察官》2021年第21期。处理未成年人犯罪案件，开展未成年人的司法保护、犯罪预防也是检察机关“十大业务”的重要内容。2021年，全国检察机关共受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人55,379人，受理审查起诉73,998人，经审查，批准逮捕27,208人，不批准逮捕27,673人；提起公诉35,228人（含附条件不起诉考验期满后起诉人数），不起诉22,585人（含附条件不起诉考验期满后不起诉人数），附条件不起诉19,783人，不捕率、不诉率、附条件不起诉率分别为50.4%、39.1%、29.7%。③最高人民检察院：《未成年人检察工作白皮书（2021）》，《检察日报》2022年6月2日。通过了解检察机关工作职能，可以发现其“外部性发挥”特征较强，比如，当未成年人权益受到侵犯后，检察机关会通过法律手段对违法犯罪行为进行惩治，以达到保护未成年人的目的。但在新时代未成年人保护要多主体落实到全过程、各领域的要求下，检察机关已经将战线从“事后”拉长至“事前”④姚建龙、孙鉴：《检察改革的三重维度——以最高检内设机构改革及未检厅的设立为视角》，《青少年犯罪问题》2019年第3期。，将未成年人的保护工作做在起诉之前、延展到裁判之后，从而突破法律手段滞后性、终结性的束缚，以实现充分履职。

对未成年人坚持少捕慎诉的司法理念。2021年4月，最高人民检察院发布了《“十四五”时期检察工作发展规划》，其中明确要求：“稳步提升未成年人附条件不起诉适用率；推动完善罪错未成年人分级干预制度，依法惩戒、精准帮教。健全与专门学校衔接机制，加强青少年法治教育，做实检察官担任法治副校长工作。”在这样的要求下，对未成年人犯罪采用法律惩戒手段的适用虽越来越“谦抑”，但对于违法青少年的改造、教化却是更加严格了。故而探讨一种对相对不起诉、附条件不起诉，以及被判处非监禁刑的学生实施精准帮教的制度成了当下检察工作的当务之急。

（二）检察机关对担任法治副校长优势的认知

2022年1月，最高检、教育部就《检察官担任法治副校长工作规定》答记者问。最高检有关负责人介绍，“截至2021年9月底，全国检察机关共有近4万名检察官在7.7万所中小学校担任法治副校长，四级检察院共有15,606名院领导担任中小学法治副校长，其中检察长3,205名，实现检察长担任法治副校长全覆盖”。检察机关能够在法治副校长制度建设中起到积极作用，其背后的理论逻辑在于其对自身担任法治副校长优势的全面认知。

认知一：价值理念的共通性。首先，在国家亲权理论中，国家亲权具体是指，当儿童（未成年人）的父母没有适当履行其监护责任和义务时，或者监护人出现监护不当、监护不能时，国家便作为儿童（未成年人）的“父母”而理所当然地依法介入其中，通过代替那些不称职或无计可施的血亲父母（或其他监护人），并以未成年人最终监护人的身份具体行使亲权，进而担负起监管、保护未成年人权益和制止、防范未成年人遭受侵害的责任。①姚建龙、公长伟:《未成年人保护中的国家亲权理念研究——以新未成年人保护法为重点》，《预防青少年犯罪研究》2021年第1期。具体到未成年人检察工作的实践中，检察机关便是代表国家履行保护未成年人权益职责的“国家监护人”。其次，检察机关作为国家的法律监督机关，具有监督国家法律落到实处的责任，以及对未成年人权益保护负有的兜底责任。所以检察官担任法治副校长是担当“国家监护人”职责、落实“兜底”责任、贯彻“未成年人利益最大化”理念、延伸司法保护的重要途径。法治教育是国民教育的重要组成部分，法治副校长制度又是学校开展依法治理工作的有益助力，是实现法治教育的有效途径，是在教育体系落实学校保护的重要手段，因此，未成年人检察工作和法治副校长制度在未成年人权益保护方面的价值理念具有共通性，检察官担任法治副校长是贯彻检校共护未成年人成长的实践产物。

认知二：体制、职能的适用性。检察机关作为参与未成年人司法保护全过程的司法机关，在职能架构上体现着对未成年人的保护。首先，在机构设置上，最高检设第九检察厅专门负责未成年人检察工作。在地方，地方检察院也设置了专门负责未成年人检察工作的部门，使未成年人检察工作专业化建设有了机构保障。其次，在职能构建上，未成年人检察部门实行“捕、诉、监、防”一体化的工作模式，不以惩罚为目的，而是将未成年人权益保护、帮扶教育、预防犯罪等作为其工作的出发点和落脚点。所以，检察官担任法治副校长可对未成年人权益做到从头到脚，全程、全面、有效的保护。

认知三：实践探索的可行性。自1998年“法制副校长制度”诞生以来，就有从检察机关选派人员担任“法制副校长”的惯例。在二十多年的时间里，检察机关数次参与规范法治副校长制度的文件、政策、法律法规的制定工作，帮助法治副校长制度从青涩走向成熟。目前，近4万名检察官分散在全国近8万所中小学中担任法治副校长，最高检和教育部联合制定的《检察官担任法治副校长工作规定》以及各地开展的实践，比如广东茂名市检察院创新提出的结合未成年人实际情况进行个性化定制帮教①李钰婷：《每个孩子都能奔向星辰大海—广东茂名：打造专业化、法治化、社会化的未成年人保护机制》，《检察日报》2022年1月27日。的地方新探索，都说明了检察官担任法治副校长具有良好的可行性。

三 法治副校长制度的未来路径规划

通过对检察机关推进法治副校长制度在时间轴上的事件与现象的总结，以及对检察机关主导的法治副校长制度发展与变化的内生动力和深层根源的理论分析可知，未来法治副校长制度的发展仍需延展和深化检察机关的思维脉络，从多元协作、主体突破、职能探索等方面规划、完善自身发展。

（一）注重协调不同主体间的关系

未成年人保护是一项系统性工程，需要放在国家治理体系中协调规划、统筹推进。《未成年人保护法》从家庭、学校、社会、网络、政府、司法六大方面为未成年人构筑了全方位、全过程的保护体系，并将建立未成年人保护工作协调机制的任务交予了县级以上人民政府，提高了工作协调机制的层级，有利于提升各部门对未成年人保护工作的重视，有利于各项工作的开展。但人民政府职责的多样性、工作的复杂性决定了在协调工作机制形成后，政府需要将凝聚合力、付诸行动的未成年人保护任务交由更有法律专业背景、更有法治教育经验的人来操办。经过实践检验，检察官是最好的人选，因此具备能够协调不同主体间关系的能力成了检察官担任法治副校长所必须具备的前提之一。这点在《检察官担任法治副校长工作规定》中也有所体现，检察官担任法治副校长的职责规定中，能与学校、家庭、行政机关的开展协调是一项重要工作内容。

法治副校长需要在实际工作中担当起凝聚社会合力的重任，要建立起保护未成年人的协调各方关系的机制。首先，要注重学校和政法机关的配合。法治副校长的兴起源于政法机关和学校之间的合作，新时代更应加强彼此的协作与配合，具体做法可以参考宁夏回族自治区中卫市检察机关与当地教育行政部门建立的联席会议机制，该机制包括很多内容，比如法治副校长的聘任、续任、考核及工作内容等。其次，要重视引入社会力量。法治副校长应强化与司法机关、共青团、妇联、村（居）委会、残疾人联合会、青年联合会、少年先锋队以及其他人民团体、各类社会组织的协作，借助本部门及上述部门的力量，做好青少年法治教育、安全教育、案件通报、联席会议、信息交流、专业咨询等工作。

（二）深化多元主体和体系化构建

最新修订的《预防未成年人犯罪法》第十八条的规定为未来法治副校长制度引入多元主体和体系化构建的深入发展提供了指南。

在引入多元主体方面，法院、检察院、公安局、法学研究者、律师、仲裁员等法律从业者都是法治副校长的选聘对象。虽然目前检察机关无论在实践还是规范制定方面都走在了其他主体的前面，引领着法治副校长制度的发展方向，但无论是从立法层面还是从实践层面进行分析，法治副校长的主体多元化对未成年人法治教育都是有百利而无一害的。《检察官担任法治副校长工作规定》已为检察官担任法治副校长提供了规范与指南，但是法官、干警、律师、学者、仲裁员等主体担任法治副校长的制度体系还未有效建立，其工作规范与职责范围还要参照2003年六部委制定的《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》，但该《意见》已无法满足新时代法治副校长的职责与管理需求。因此，相关部门应尽快调研，参照《检察官担任法治副校长工作规定》制定更为全面、可行的工作规范，为法治副校长多元主体提供保障。

在体系化构建方面，要建立法治副校长工作机制。首先，法治副校长可分管法治教师，可以对本年度学校的法治教育工作、任务进行总体分配与安排，构建起完整的工作制度体系。其次，法治副校长要承担本校法治教师的培训考核工作，依靠自身资源优势对法治教师开展培训，提升他们的法治素质。在法治副校长的领导下，学校应主动增强自身法治教育队伍的力量，让专兼职法治教师、法治辅导员、法治教育志愿者与法治副校长一起，共同形成法治教育合力，搭建起完善的校园法治教育工作制度体系。

（三）扩展法治副校长的履职范围

法治副校长除了要在学生法治教育上履职，还应以学生权益保护为重心主动作为，做学生权益的保护者、监督者，学习氛围的营造者以及家庭教育的促进者。

一是做综合保护的监督者，可从以下两个方面履职。首先，法治副校长要对学校的保护措施实施监督，比如学校的安全防范制度和防治性侵害、学生欺凌等工作的落实情况等，并对学校依法管理、收集学生信息等工作做好监管。其次，对涉及未成年人的特别程序、特殊制度予以监督，比如对未依法通知未成年人法定代理人或合适成年人到场、未依法封存犯罪记录、量刑不当等实施监督，纠正学校的违规操作，推动问题的解决。

二是做学习氛围的营造者。法治副校长应确保学校周边的环境良好，对学校周边的营业性娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所和向未成年人销售烟、酒、彩票等违法人员和行为做好信息收集工作，并依法向有关部门报告反映情况。另外，还要确保学生饮食安全、校园设施安全、人身安全，解决涉及侵犯未成年人权益的网络产品和服务问题。

三是做家庭教育的促进者。2021年10月23日，中华人民共和国主席习近平签署中华人民共和国主席令第九十八号，公布了《中华人民共和国家庭教育促进法》。《家庭教育促进法》明确规定：“国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务。”因此，法治副校长应充分利用联系学生家庭的便利优势，将法治副校长职责范围内的活动受众扩大到学生家长，例如在观摩庭审的活动中，选取对家庭教育具有宣示意义的案例，鼓励家长参与，以案释法。还可对学生家长适时讲授法治课程，探索建立“家长学校”，对家长开展道德教育和法治教育，增强他们的法治意识，由此织起保障未成年人健康成长的防护网，将监护侵害、监护缺失、监护不作为等情况遏制在萌芽阶段。