乡村振兴背景下乡镇综合行政执法改革初探

文│王飞（安徽省凤阳县农业综合行政执法大队）

乡村治理是国家治理的基石，是乡村振兴的基础，也是社会治理的重点和难点。2018年1月，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》由中共中央、国务院发布并实施。意见中提出“乡村振兴，治理有效是基础”“坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。增强基层干部法治观念、法治为民意识，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。深入推进综合行政执法改革向基层延伸，创新监管方式，推动执法队伍整合、执法力量下沉，提高执法能力和水平。”同年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍，并先后出台五份指导意见，指导地方深化相关领域综合行政执法改革工作。

乡镇作为我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，承担着大量的具体行政执法任务，能否切实做到严格、正确地依法办事，直接关系到广大人民群众切身利益和法治乡村建设。当前，全国各地正在深入推进实施乡村振兴战略，稳妥推进乡镇综合行政执法改革，打通综合行政执法“最后一公里”，不仅有利于保障法律法规等有效地实施，也有利于推进实施乡村振兴战略。

笔者围绕选派驻村期间所见所闻，并结合农业综合行政执法工作实践就如何做好乡镇综合行政执法工作进行探讨，并分析面临的问题，提出相应的对策与建议，以期为更好地推进实施乡村振兴战略和乡镇综合行政执法改革工作提供参考。

一、执法工作面临的问题

1.权责脱节问题。乡镇虽小，职能却包罗万象，而且可以执法的职权范围较小，在有限的权力情况下却承担着无限的责任，“巴掌大的权力，无限大的责任”现象比较突出。乡镇在日常工作中发现职权范围外的违法情况时，更多的是劝阻和口头制止，对不听劝阻的严重违法行为只有联系具备执法权的上级职能部门前来处理，大大增加了执法成本。同时，虽然乡镇在多数领域不具有行政执法主体资格，但在实际工作中又要按照属地管理的原则，落实诸如环境保护、安全生产、土地保护、村镇建设等大量工作，在没有充分的执法主体资格和权限的情况下，执法管理受到很大的限制，易造成违规执法，势必会增加执法风险和群众矛盾，引起行政争议，甚至行政诉讼。

2.执法效率问题。行政执法是全方位、多层级的社会管理工作，涉及各领域和各层次，不但需要与司法机关密切配合，而且需要行政机关之间以及与乡镇政府之间相互配合和协调。以笔者选派驻村所属的乡镇为例，全域面积78.3平方千米，下辖2个社区，8个行政村，户籍人口4万余人，而执法队仅有工作人员9名，在面对点多、线长、面广的广大农村（社区）时，常常力不从心，顾东顾不上西。作为县级执法部门，虽有大量执法权限，但受人员编制、资金资源、执法装备等限制，很难在镇、村（社区）一级执法管理上做到有效的全覆盖。例如在宅基地等相关违法行为的查处上，离不开乡镇这一“前哨”，突击建设“隔夜楼”“隔夜房”一度成为社会的热点，当乡镇发现私搭乱建的苗头进行了上报，等到相关执法部门赶到现场查处时，可能木已成舟，势必会影响执法的效率效果，乃至政府公信力。

3.执法规范问题。乡镇执法人员总体文化层次不高，法律专业毕业的更是少之甚少，加之执法岗位的不固定，还要参与包村（社区）等事务，工作调整较频繁，临时性工作较多。乡镇执法人员大多不像县级的执法人员受过系统的专业培训，对《行政处罚法》等公共法律的掌握和执法技巧的运用还远远不能满足工作需要，尤其是在处理一些复杂的行政执法案件时，对事实认定、法律与程序适用、自由裁量权等方面，往往把握不准。在执法过程中，常常是全体人员出动，人人都参与执法，但工作中没有明确什么事情该办、应该怎么办。乡镇执法缺乏有效的监督制度和机制，在处理案件时，常常程序不规范，无任何监督制约，从而无法保证案件处理的合法性、公正性，容易导致政府违法行为的发生。

4.执法环境问题。在行政区域面积较小的乡镇一级，执法工作往往容易受风俗习惯和人情关系影响。乡镇的社会关系较为单一，十里八乡的群众可能与乡镇政府工作人员沾亲带故或者相互认识，在查处一些违法行为过程中，就有可能存在托人说情或抗拒执法的现象，很多时候都会遇到来自方方面面的说情干扰，导致违法行为不能及时查处，增加执法人员履职压力和风险，影响执法时作出具体行政行为的合法性和公正性。

二、对策建议

1.深入推进体制改革。实现乡村振兴离不开乡村治理，要在不断地摸索和创新中推进乡镇体制改革，推动基层治理体系和治理能力的现代化。在乡镇综合行政执法改革上，要深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》精神，坚持因地制宜、依法依规，细化改革措施，以推动行政执法重心下移、相对集中行政执法权、整合规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容，深入推进乡镇综合行政执法改革，着力解决“管得着的看不见，看得见的管不着”等问题，打通综合行政执法“最后一公里”，实现向“看得见、管得着”“管到底、严到位”方向转变。

2.稳妥实施职权下放。新修订并实施的《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”因而，建议省级层面按照“权责一致，宜放则放”原则，可考虑把市容环境、土地保护、村镇建设等与乡镇密切相关，符合基层行政管理特点的职权下放至乡镇，并制定完善通用权责清单和赋权事项指导目录等。同时，也要充分考虑乡镇是否能够有效承接等问题，对可下放的乡镇条件等作出进一步规定和原则性要求，并定期组织评估，根据评估情况适时进行调整，以防出现“上不切实际、盲目下放，下承接不住、胡乱执法”情况发生，从而激化群众和基层政府的矛盾，引发大量的行政争议，甚至行政诉讼。

3.建立健全配套机制。职权的下放不代表“一推了之”，“重心下移”更不能理解为责任与任务的下派，“一刀切”地全部都甩给乡镇。乡镇政府、执法队伍与上级业务主管部门之间应当建立健全无缝衔接的监管机制，明确乡镇综合行政执法工作中工作会商、信息共享、联动协作等方面的总体要求、基本原则和具体措施，形成执法合力，提高执法效能。加强对乡镇综合行政执法工作的业务指导，强化乡镇综合行政执法责任制，严格执行执法评议考核、案卷评查和执法过错责任追究等相关制度。建立综合行政执法容错纠错机制和领导干部干预执法、插手具体案件责任追究制度，着力在规范执法程序、保障依法行政等方面狠下功夫，推进公开、公正、阳光执法。

4.着力强化能力建设。建设强有力的综合执法体系和执法队伍，是推动高质量乡村治理，推进实施乡村振兴战略的法治保障重要举措之一。在有条件的乡镇要综合本区域情况和执法工作需要，科学测算、合理配置执法人员，积极争取经费装备保障，加强人员培训考核，规范执法行为。探索建立“乡镇执法＋村级协管”的监管模式，建立一支职责明确、行为规范、执法有力、保障到位的综合行政执法队伍，提高依法行政和依法办事的能力和水平。对在执法过程中无法律、政策等规定要求，或因难以预见预料的因素造成一定损失或者不良影响，应及时纠正改正，按照有关规定和程序，予以容错。加强普法宣传教育，通过新闻媒介、墙报宣传栏等形式和开展“送法下乡”等活动宣传与农业农村工作密切相关的法律、法规，让群众知法守法，遇事习惯“找”法，引导群众依法行使合法权利，为乡镇综合行政执法创造一个良好的环境，减少人情关系等法外因素对综合行政执法工作的干扰。