财政政策视角下的新型城镇化助推共同富裕

刘天琦

一、引言

改革开放以来，不断推进的城镇化进程促进了我国经济社会的快速发展，也极大提升了人民的生活水平。新型城镇化发展是促进区域协调发展、城乡融合发展、推进基本公共服务均等化的重要引擎，是促使全体人民共享现代化建设成果的重要路径，也是新发展格局下推进国家共同富裕的必经之路。财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政政策在推进国家各项事业发展中起到支柱性和保障性的重要作用，城镇化也离不开财政政策的助力与支持。改革实践表明，新型城镇化的发展是以提升城镇化质量，促进全体人民的生活质量为基本目标，与实现全体人民共同富裕的目标高度契合，财政政策为目标的实现提供了坚实的物质保障，两者的互动协作关系进一步加快了共同富裕目标的实现，因此，财政政策对新型城镇化助推共同富裕发展具有举足轻重的重要意义。

但研究也发现，随着新型城镇化改革进程的日渐深入，财政政策在支持新型城镇化助推共同富裕进程中仍面临着诸多难点与挑战，如：制度原因导致的机会不公平、群体间发展差距仍存在等问题阻碍了共同富裕目标的实现；现行财政体制与新型城镇化改革不适应，基本公共服务供给难以全面均衡；市场主体推进新型城镇化发展的模式与机制尚不健全，城镇化推进中财政政策依赖性较强、财政撬动市场主体参与积极性不够，等等，都制约了财政支持新型城镇化的全面推进与快速发展。为进一步推进新型城镇化发展助推共同富裕，还要构建适应新型城镇化发展的财政政策体系，完善社会保障制度，兼顾新型城镇化与乡村振兴战略相融合，撬动多元主体融入新型城镇化发展，从而推进城镇化改革发展成果的全面共享，助推全体人民共同富裕目标的实现。

二、财政政策支持新型城镇化助推共同富裕的机理与现实逻辑

(一)财政政策支持新型城镇化助推共同富裕的机理

一是财政政策推进新型城镇化与助推共同富裕目标高度契合。共同富裕是社会主义的本质要求，在不同的历史时期下推进共同富裕的方式虽有不同，但归根结底都是为实现全体人民共同富裕所坚持的不懈努力。随着我国社会生产力的不断提升，民生保障和改善的要求不断提高，立足新发展阶段，更高质量地实现共同富裕的必要性也日渐凸显。财政政策支持新型城镇化始终以不断提升城镇化质量，保障和改善人民生活水平，提升人民生活质量为出发点和落脚点，这与实现全体人民共同富裕的目标是高度契合的。无论是传统经济增长模式下，城镇化发展通过财政投资促进城市规模的扩张，让人民享受到更多的城镇化改革成果，还是新型城镇化发展阶段，通过财政保障生存、就业、居住等基本公共服务以满足人民群众的多元基本需要，以及以财政政策推进区域协调、城乡融合发展等，都与实现全体人民共同富裕的目标紧密相联。因此，财政政策推进新型城镇化的最终目标与推进共同富裕目标相契合，新型城镇化是促进共同富裕的内在要求，财政政策支持新型城镇化对助力共同富裕具有重要意义。

二是财政政策与新型城镇化的互动协作关系助推实现共同富裕。财政政策是宏观调控的重要基础，也是国家各项重要事业发展的资金保障。从新型城镇化的历史演进可以看出，其发展离不开财政政策的支持，尤其是近年来，随着新型城镇化发展内容的更加全面、所涉领域发展速度的加快，财政政策发挥的基础性、支柱性、保障性作用也更加凸显，为新型城镇化发展助推共同富裕奠定了坚实的经济基础。同时，财政政策的宏观调控职能，有助于弥补新型城镇化发展中的不足，完善新型城镇化发展的功能，加快新型城镇化发展的速度，进一步推动共同富裕加速。不仅如此，新型城镇化的发展也会带来人口与劳动力之间的调整，会进一步影响消费和投资等经济运行的结构与分配内容，经济运行结构与分配又会对税收产生影响，进而作用于财政政策，财政政策作为“风向标”反过来进一步推动城镇化发展，因此，财政政策支持新型城镇化发展，是双向互动协作的关系，两者的互动加强了彼此间的发展能力，在“双赢”的情形下进一步协作助推共同富裕目标的实现。

(二)财政政策支持新型城镇化推进共同富裕发展的现实逻辑

第一，财政政策支持区域平衡发展的新型城镇化。推动区域优势互补、区域一体化发展，是新型城镇化发展的重点要求之一，也是推动共同富裕的内在要求和重要措施。区域协调发展强调充分发挥区域的比较优势，促进生产要素的自由有序流动，区域间形成合理分工、互动的关系，这将有利于在新型城镇化发展过程中形成优势互补、相互促进和共同发展的区域格局。当前，财政政策支持新型城镇化发展，重点是要兼顾区域发展的平衡性与协调性，发挥大中城市人口与经济资源的集聚效应，通过财政政策的直接投入与引导，防止城市、城镇和乡村面临发展差距过大，中小城市、小城镇和乡村地区的人口比重少、经济发展缓慢，城乡区域人口规模分布向“倒金字塔”转变等风险问题。重点可以通过增加城市间、区域间的交通设施投入，推进基本公共服务均等化等财政方式，逐步构建以城市群为主体，大中型城市、城镇和乡村协调发展的新型城镇化格局，以中心城市带动城市群发展，推进城市网络化建设，实现有效的财政引导城乡区域协调、平衡发展机制，更好地推进新型城镇化目标的实现，推动共同富裕目标的实现。

第二，财政政策支持城乡融合发展的新型城镇化。城乡融合发展，是通过缩小城乡差距、坚持以人民为中心的发展思想促进共同富裕的突破口，也是推进新型城镇化发展的重要举措之一，并以兼顾促进城镇化发展与农业农村现代化发展为着力点。习近平总书记指出：“全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。”(1)全面推进乡村振兴 把社会主义新农村建设得更加美丽宜居[EB/OL].中华人民共和国农业农村部网站，2021-08-31.以要素流动为核心的城乡融合，有利于畅通城乡人口要素在城市与乡村的双向自由流动，改变农村现代化滞后于城镇化的进程，是推动城镇化与解决“三农”问题的重要手段。财政政策支持城镇化发展也要突出城乡融合发展，尤其是近年来随着我国城乡人口流动速度加快，出现了农业转移人口无法获得均等的城市基本公共服务，而乡村地区公共基础设施较为落后，城乡发展存在不平衡的问题，这应成为财政政策关注的重点。一方面，通过财政重点转移支付支持和保障机制，引导城乡间的人口双向流动，优化要素配置，缩小城乡发展差距，为新型城镇化的高质量发展提供持续动力，践行城镇化发展的共享理念。另一方面，财政还要加快对农村基础设施和服务建设支持，改善农村环境，提升农业经营水平，提高农民素质，推进乡村振兴战略实施，以城镇与乡村的共同发展实现城乡融合。

第三，财政政策支持基本公共服务均等化的新型城镇化。新型城镇化的内在要求是城乡基本公共服务的一体化，而城乡基本公共服务的一体化也是新型城镇化的价值诉求，是检验新型城镇化发展的主要指标之一。而财政分配职能的落脚点也离不开基本公共服务均等化，尤其是关系到全体人民共享改革发展成果层面的均等化，是财政政策推进城镇化发展应着力关注的重点问题。为此，财政政策支持基本公共服务均等化的新型城镇化应主要从两方面入手：一是财政直接投入、引导社会资本与金融资本投入地区间基础设施建设一体化，加强对义务教育经费的保障，不断完善城乡居民基本医疗保险、基本养老保险等社会保险制度，缩小城乡基本公共服务的差距；二是要重点改善基本公共服务无法覆盖到城镇全部常住人口、农业转移人口无法享受相同权益和福利等基本公共服务的享有与权利不均等问题，通过化解城镇化发展的不平衡、不充分，突破共同富裕目标实现过程中的难点与关键点。

三、财政政策支持新型城镇化助推共同富裕面临的难点与挑战

立足新发展格局，财政政策支持新型城镇化的最终目标与落脚点是实现共同富裕。但是，新型城镇化是一项巨大的“工程”，实现共同富裕的目标也并非朝夕，改革过程中将会存在遗留问题尚未解决、新问题又出现的“双重困境”，财政政策作为新型城镇化的“助推力”，也就不可避免地面临诸多难点与挑战。

(一)制度原因导致的机会不公平，加大群体间发展差距

长期以来，在城乡二元体制叠加工业化、市场化改革背景下，人口的频繁流动产生的人力资本差异，逐步形成了不同群体间差距，如收入差距、财产差距和消费差距。近年来，我国的城镇化率虽有所提高，但户籍人口城镇化率相对较低，2021年，我国城镇化率为64.7%，而户籍人口城镇化率为46.7%(见图1)。城市户籍壁垒依然存在，尤其是部分外来人口比重较高、落户意愿较强的重点地区，外来人口、农民工就业的临时性特征明显，缺乏提供长效、稳定、平等的工作机制，农村务工人员子女教育、医疗卫生、社保等缺失相应公平的保障措施，享有的城市基本公共服务不均等问题的存在，不仅会产生群体性差距，也会增加城镇市民间与流动人口间的基本公共服务不均等扩大的风险，这将直接影响经济社会的稳定与可持续发展。

图1 2012～2021年我国户籍人口城镇化率和整体城镇化率 资料来源：2012～2021年《国民经济和社会发展统计公报》。

(二)现行财政体制有待完善，城乡基本公共服务均衡供给难度大

一是人口快速流动的城镇化特征，加大了财政实现基本公共服务均等化的难度。随着城镇化发展的不断深入，城乡之间的要素流动也开始加快，尤其是城乡人口的流动，成为城镇化进程中最为明显的特点。2021年，我国农民工人数29251万人，较2020年增长2.4%，其中，外出农民工人数17172万人，较2020年上涨1.3%，本地农民工12079万人，较2020年增长4.1%(见图2)。现有的基本公共服务财政供给主要是以传统静态、固定的人口规模为依据，即假定人口不流动为设计前提、以辖区的户籍人口为基础提供的基本公共服务，难以适应人口快速流动的城镇化发展情景，也为进一步实现基本公共服务的均等化供给增加了难度。不仅如此，基本公共服务的配置缺乏定期调整机制，这会加剧公共资源配置滞后于人口分布与经济发展的进程，也会造成人口流入地和流出地公共资源与实际需求的不匹配。

二是城镇建设和人员的流动带来各级政府间供给责任的变化。当前我国财政责任的划分是以事权划分为基础，而以快速人口流动为特点的新型城镇化，会强化劳动力进城、抚养人口留乡村的城乡结构特点，由此产生了农村转移人口家庭对城乡基本公共服务的双重需求，既要保障农村居民的“三农”权益需求，又要解决其在城市发展中基本公共服务供给不足的问题，这对以事权为依据推进新型城镇化发展的各级政府财政支出责任提出了挑战。

图2 2010～2021年我国农民工增长率 资料来源：2010～2021年《国民经济和社会发展统计公报》。

(三)城乡统筹管理体制不畅通，限制城乡要素流动融合发展

近年来，我国新型城镇化建设取得了一系列成就，城镇化改革和乡村改革同步推进，但在推进过程中，依然存在城乡发展政策的分治、城乡社会保障制度不统一、土地制度不健全等问题，这使城乡差距有扩大的风险。此外，农村“空心化”，留守老人、儿童和妇女权益保障等问题十分突出，对城乡要素的流动和补充供给产生了诸多限制，不利于城乡间的融合发展。

一是城乡社会保障制度和劳动就业等政策的不健全，不利于城乡基本公共服务的均等化。当前，由于各项体制机制尚不健全，部分地区的教育、住房、医疗和社会保障等基本公共服务难以全面覆盖所有常住人口，如部分城市的公租房还仅限于当地户籍人口等。这归根结底是城乡统筹管理体制的不健全，尤其是现行财政体制不适应城镇化快速发展、人口快速流动的特点，客观上阻碍了流动人口享有基本公共服务均等化的权利。

二是农村土地制度改革的不健全，无法解决农民市民化的后顾之忧。影响农民市民化的原因之一在于农村部分制度改革不配套，无法为农业转移人口解决后顾之忧，具体表现为农民一旦市民化后，作为农村居民享有的权益也一并丧失，而且缺乏对农业转移人口在城市生存的基本保障。当前，虽然国家出台了一系列农村土地改革措施，帮助实现农村承包土地的转让、抵押和担保，缓解了部分进城务工农民无法处理的土地问题，但是农村土地与城镇土地、农村住房与城镇住房价值的差异化，土地评估流转机制等体制机制的不健全仍制约着土地的市场化流转与交易，降低了已有土地改革措施的效力与效率。另外，大量新生代农民工生在城市、长在城市，但由于基本公共服务未能全面均等化，其受教育水平不高、专业技能不足等问题仍存在，因此难以长久在城市就业生存，但同时又不熟悉农业生产、难以回农村定居，就会面临“回不去、留不下”的困境，这些均不利于城乡间人员要素的充分流动及城乡间的充分融合发展。

(四)财政撬动市场主体助力城镇化发展的机制尚不健全

一直以来，无论是传统城镇化还是新型城镇化的推进，主要依赖的仍是政府部门投资，倾向于以财政资金为主导支持城镇化发展，市场主体与社会主体参与的程度普遍较低，合力推进城镇化的范围有限。尤其是在随着人口流动特征凸显，城镇化基础设施建设、基本公共服务需求日益扩大的情形下，多数项目仍由财政资金直接投入、政府主导实施与运营，以市场为主体的投资和运营的方式与内容较为有限。原因在于：一方面，城镇化的项目多是非营利性的公共项目，改造与新建基础设施成本相对较高，项目对社会主体的吸引力不足，社会主体参与城镇化建设的积极性不高；另一方面，财政资金撬动市场资金、社会资金参与的作用不够，因此，不仅造成了财政资金推进城镇化发展“顾不过来”的困境，也会给地方政府带来较大的财政压力。同时，传统依赖土地开发的城镇化发展模式尚未完全转型，通过多元市场化融资手段开展城市建设的长效机制仍在探索，地方税体系不健全，城市政府自有财政资金和发行政府债券融资为城市建设主要资金来源的模式单一，融资产品的短期性和市政建设的长期性不匹配，这些因素都不利于城乡发展差距的缩小。

四、财政政策推进新型城镇化、助力共同富裕的对策建议

近年来，财政政策在推进新型城镇化进程中取得了显著成效，但是随着新型城镇化推动共同富裕步伐的加快，财政政策支持面临的难点与挑战也不断加大。下一步，为促进新型城镇化改革发展成果的人人共享、全体人民共同富裕目标的加快实现，还要从精准、高效破解财政政策支持新型城镇化发展面临的难点与痛点出发，通过明晰推进新型城镇化发展中的财政事权与支出责任，健全财政转移支付制度，动态优化城乡基本公共服务财政供给，促进新型城镇化与乡村振兴战略相融合，完善社会保障制度和挖掘市场主体在新型城镇化发展中的供给能力等，以进一步推进新型城镇化发展，加快实现共同富裕的目标。

(一)构建风险评估与分担机制，明晰各级政府间的事权与支出责任

一是加强对新型城镇化发展中的风险识别，建立风险评估机制，降低财政政策支持新型城镇化发展面临的不确定性。在城镇化发展过程中，既有资源、环境因素等自然风险，也存在利益冲突带来的社会风险。因此，对新型城镇化发展要进行风险评估，不仅要对城镇化财政项目进行风险评估，还要对城镇化发展过程中的整体风险进行系统性评估，结合城镇化推进中自然资源环境的承载情况，把握可能存在的利益风险点，及时制订预案、调整财政政策，以保障新型城镇化建设的顺利平稳进行。二是根据风险分担机制，明晰城镇化发展中各级政府的财政事权与支出责任，建立各级财政事权与支出责任的动态匹配机制。对各级政府承担的城镇化发展中的事权与支出责任做出更为细致的规定，对事权与支出责任尚未匹配完全的财政与非财政部门建立短期、动态的协调机制；在中央和地方各级政府辖区的事权与财政支出责任明晰的基础上，以省级政府为统筹，平衡和处理好市、县、乡之间纵向与横向的财政支出责任，保证新型城镇化发展的区域协调平衡，促进区域间新型城镇化的均衡发展。

(二)健全财政转移支付制度，动态优化城乡基本公共服务供给

我国社会主义的根本目标是实现共同富裕，而完善基本公共服务体系是夯实共同富裕的重要基础。为此，新型城镇化发展中的农民市民化改革不仅聚焦于农业转移人口获得城市户籍的权利，还要加强使农业转移人口获得足以维持生计的收入、拥有工作、获得健康服务、拥有能够满足基本需要的住房等一系列社会基本权利的制度建构。因此，在继续加快户籍制度改革的前提下，财政转移支付制度要结合城镇化发展中居民不同群体的动态流动结构，进一步优化城乡基本公共服务的供给。短期内，可以根据地区生产生活环境和需求情况，结合居民的自由选择和意愿优先提供满足居民最急切、最迫切的基本公共服务需求，如加快农业转移人口的人力资源培训、教育、医疗等基本公共服务的均等共享，逐步加快健全财政转移支付制度同农业转移人口市民化挂钩机制，实现财政转移支付的“随人走”，解决因人口流入地财政压力大而造成的基本公共服务供给不足等问题。

(三)新型城镇化与乡村振兴战略相融合，促进城乡良性互动与融合发展

新型城镇化与乡村振兴互促互生，新型城镇化要求不能以牺牲农村利益来片面追求城市发展，还要进一步补齐并存发展的弱势短板，实现城市与农村的良性互动。随着新型城镇化建设进程的加快和建设质量的提升，城市对乡村的吸纳效应会更明显，农村生产要素向城市聚集，造成了城市劳动力要素的过于富裕而农村劳动力要素的缺失，这不利于城乡一体化协同发展。因而，推进乡村振兴战略与新型城镇化融合发展，既有助于进城务工人员的回流与资本下乡，也有助于农民工就地城镇化和后工业时代新农村自然生态下的可持续发展。为更好地促进城乡良性互动与融合发展，还要进一步健全农村土地制度，优化农业人力资本结构。一是优化城乡土地资源配置，建立健全城乡统一的建设用地市场。鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市，尊重农民意愿，帮助农村集体依法、有偿收回闲置宅基地和废弃集体公益性建设用地，转变为集体经营性建设用地入市，健全集体经济组织内部的增值收益分配制度，保障进城落户农民土地合法权益。推进农村宅基地制度改革，充分考虑农民需求，稳妥盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。二是财政支持引导建立人才流动的双向机制。一方面，以财政补助为激励手段，鼓励企业和人力资源平台为流向城市的农民工群体提供人力资源培训服务，实现农民工群体的公平、竞争就业；另一方面，完善人才引进、培育、保障和激励政策体系，鼓励城市有能力的人才向乡村流动，激发乡村活力，促进乡村振兴。

(四)完善社会保障制度，满足新型城镇化发展中多元主体的需求

社会保障的全民覆盖是社会稳定和国家安全的重要屏障，也是走向共同富裕的制度保障。随着我国城镇化、老龄化、就业方式多元化发展，现有社会保障体系已无法满足社会发展和人民群众多样化的需求，为更好地促进新型城镇化的发展，短期内，还要扩大城镇社会保障制度的覆盖范围，重点完善农民工、灵活就业人员、新业态就业人员的社会保险制度；完善针对留守儿童和空巢老人的社会保障政策，解决新城镇人口家庭的后顾之忧；以城乡养老保险和医疗保险为切入点，促进城乡养老和医疗保障制度的衔接。长期来看，还要加快推进城乡统一要素市场的形成，构建城乡一体化的社会保障制度，让城乡居民、不同区域的居民享受同等水平的社会福利。具体来看，一是要积极构建满足不同需求层次的社会保障体系。进一步推进城乡养老保险的整合，构建城乡居民养老保险制度；推动城乡医疗保险制度的整合，构建城乡基本医疗保险制度，大力提高工伤、失业和生育保险的参保率；结合城乡不同群体的经济承受能力，短期可设置不同档次的社会保险缴费门槛，实现应保尽保，随着人民生活水平的不断提高，实现城乡居民缴费档次的一体化，最终实现社会保障一体化。二是完善异地社保的转移接续机制。逐步实现社会保险的全国统筹，中央层面协调制定高效合理的社保转移接续管理办法，建立全国统一的社会保险数字化统一卡片，确保居民社会保险基金在不同地区间、区域间实现顺利转移、对接。

(五)挖掘新型城镇化发展中市场主体的公共服务供给能力

政府和市场都是推动新型城镇化发展的基本力量，共同富裕的“提质增效”离不开市场主体的积极参与。当前，我国主要开展的是以政府为“主角”、财政资金为依托的城镇化，下一步还要加强政府发挥引导和监督作用，促进形成政府与市场主体相结合的基本公共服务供给体系。一是发挥政府的引导与监督作用，促进市场主体在城镇化过程中发挥积极作用。在新型城镇化的推进过程中，政府重点制定战略定位、方向和目标，把握区域、辖区内的产业职责分工和协作，整合经济、社会资源，为新型城镇化的发展提供内生动力和组织保障；充分利用政府采购市场化服务的方式，逐步引入企业、金融机构等市场主体积极参与到城镇化基本公共服务提供、基础设施建设中，包括鼓励企业参与到社会保障性住房建设、农村地区基础设施建设等，财政贴息、再贷款的形式鼓励金融机构参与城镇化发展的基础设施建设融资和城镇基础设施建设基金的构建。二是充分发挥人力资源培训、脱贫帮扶等社会团体带动农业转移人口和常住农村居民发展的作用，帮助中低收入群体和弱势群体就业，提升农民工进城和“留村”的自我发展能力，以促进人的全面发展，实现全体人民共同富裕目标的实现。