转移支付与地方政府非税收入*

范思源 马光荣

一、引言

为推进供给侧结构性改革、应对经济下行压力，近年来，我国政府实施了一系列大规模减税降费举措以降低企业成本、释放经济活力。但在中央大力推行减税降费的同时，部分地方“三乱”现象（乱收费、乱罚款、乱摊派）仍屡禁不止。全国的非税收入从2007年的5700亿元快速增长至2016年的29244亿元，并在2019年达到了32390亿元。如何降低非税收入，是进一步推进减税降费、释放企业活力的关键所在。

对于近年来我国非税收入快速膨胀的原因，学者们从不同角度提出了各自的见解，主要可总结为以下四点：第一是财政竞争。不同辖区之间对流动性资本（税基）的竞争，会使得地方倾向于在“税收竞次”的同时增加非税收入以弥补税收收入的不足（李永友和沈坤荣，2008；王佳杰等，2014；李一花和韩芳，2018）。第二是财政分权。一方面，财政分权可以影响地方政府间财政竞争的强度，进而影响非税收入水平（陈工和洪礼阳，2014）；另一方面，过高的收入集权或支出分权水平，以及财权和支出责任的不匹配，会导致预算软约束问题的产生，加剧非税收入规模的膨胀（王志刚和龚六堂，2009；郭月梅和欧阳洁，2017）。第三是税制改革。以“营改增”为代表的减税改革增加了地方财政压力，使得地方政府选择加强非税收入征管以缓解财政收支矛盾（谷成和潘小雨，2020；彭飞等，2020）。第四是晋升激励。地方官员为谋求政治晋升，会策略性地增强对非税收入的征管来做大财政收入（孟天广和苏政，2015；马海涛等，2017）。

综合已有研究可以发现，非税收入是地方政府用以调节财政收入来弥补收支缺口的重要手段。然而，已有文献中缺乏支持以上观点的直接实证证据。造成这方面研究缺乏的原因可能在于：一方面，地方政府的财力水平以及面临的财政压力大小难以度量；另一方面，在计量方法上缺乏有效的手段来排除地方财力的内生性问题，不能得到令人信服的结果。基于以上原因，本文选择从能够直接影响地方政府财力的政府间转移支付入手，考察转移支付对地方政府非税收入决策的影响。为克服转移支付制度的财力均等化分配性质带来的内生性，本文受到关于转移支付分配中人为影响因素研究的启发（王绍光，2002；吴凤武等，2013；范子英和李欣，2014），提出了一组新的转移支付的工具变量，以更好地解决内生性问题。

本质上讲，研究转移支付对非税收入的影响，是在研究转移支付对地方政府自有收入的影响。关于转移支付对地方财政收支影响的研究汗牛充栋，已有研究认为：转移支付会从两个相反的方向来影响地方自有收入，一是转移支付会挤出自有财政收入（Knight，2002）；二是转移支付抑制了辖区间的“税收竞次”，从而促进了自有收入的提高（Bucovetsky and Smart，2006；Buettner，2006）。此前国内学者的研究大多着眼于转移支付对地方政府税收努力的影响，认为中国现行的转移支付制度总体上抑制了地方的税收努力（乔宝云等，2006；张恒龙和陈宪，2007；刘勇政和赵建梅，2009；胡祖铨等，2013），并且显著降低了地方税务机关的征管效率（李建军和肖育才，2012）。鉴于地方政府对非税收入有较大的“自由裁量权”（谷成和潘小雨，2020），且在面临财政压力时易于通过非税收入获取财政资金（郭月梅和欧阳洁，2017），故本文推测：非税收入是地方政府在面临财政压力时策略性调整财政收入的一个工具。结合后文理论模型的预测，本文提出的假说是：其他条件不变，地方政府获得的转移支付越多，会选择征收更少的非税收入。

本文使用2007——2017年省级面板数据以及双向固定效应模型进行回归分析，结果发现：地方政府收到的人均转移支付每上升1元，征收的人均非税收入显著下降0.256元。当使用工具变量法进行回归时，人均转移支付每上升1元，人均非税收入显著下降0.69元。对分类别非税收入的回归结果表明，地方政府因收到转移支付而挤出的非税收入主要来自企业非税负担的降低。

相较于已有研究，本文的创新之处在于：第一，从转移支付的视角出发，直接探究了地方政府财力对非税收入决策的影响。结果表明，地方政府在获得更多转移支付时会减少非税收入的征收，且减少的主要是与企业相关的非税收入，这为减税降费工作的有效开展提供了一定的指导建议。第二，找到了一组可用的工具变量来解决转移支付的内生性问题。这使得本文结论的得出更有说服力，也为之后的研究提供了一个使用工具变量的思路。

后文的结构安排如下：第二部分进行制度背景介绍与文献综述；第三部分提出一个理论模型；第四部分为实证研究设计；第五部分展示实证结果；第六部分总结并提出政策建议。

二、制度背景与文献综述

（一）制度背景

自1994年分税制改革以来，中央财政收入占全国财政收入的比重大幅提高。随着中央财力的逐渐充实，为缓解地方财力不平衡问题，中央开始建立并逐渐完善对地方政府的转移支付制度。就我国现行的转移支付制度而言，政府间转移支付可分为一般性转移支付、专项转移支付和税收返还三种形式（1994——2017年中央对地方一般性转移支付、专项转移支付和税收返还金额如图1所示）。其中，一般性转移支付与专项转移支付的设立是出于缩小地区间财力差距，实现基本公共服务均等化的考虑，带有财力均等化的性质。而税收返还则是在分税制改革、所得税分享等改革中，为减小改革阻力、照顾地方既得利益而做出的安排，其设置目的与其他两种转移支付有根本上的不同。对于一般性转移支付，中央不限定用途，地方可自行安排支出，弥补财政收支缺口。而对于专项转移支付，中央则限定了资金的支出用途，如专用于教育、公共卫生、环境保护等。

在我国，政府大部分非税收入曾长期以“预算外资金”的名义存在，并以预算外的方式进行这部分财政资金的管理。该部分资金名目繁多、规模庞大、管理混乱且缺乏有效监管（卢洪友，1998）。随着2003年《财政部、国家发展改革委、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综〔2003〕29号）和2004年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）的下发，非税收入的定义和管理范围开始得到明确。在2006年《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》（财预〔2006〕13号）中，非税收入作为“收入分类”中的六类之一，下设8款，包括政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。其中，除政府性基金收入与彩票资金收入外，其余六类均列入一般公共预算中，作为一般公共预算中的非税收入。由于这些非税收入的征管权和收益权归地方所有，因此，即便在所有预算外收入纳入预算管理后，各地方仍有相当大的自主权，可以根据各地经济发展、预算平衡等情况，自行选择要执行的非税收入水平。

图1：中央对地方一般性转移支付、专项转移支付和税收返还金额（1994——2017年）

从近年来我国地方政府的非税收入规模来看（如图2所示），自2007年政府收支分类改革起，地方财政非税收入由4320.5亿元增长至2017年的22796.69亿元，复合年增长率为18.1%。地方税收收入则由2007年的19252.12亿元增长至2017年的68672.72亿元，复合年增长率为11.66%。在大多数年份，非税收入的增长快于税收收入。表明在近年来税收收入增长乏力的背景之下，地方可能会寄希望于用非税收入来补足财政缺口。另外，政府间转移支付的存在也帮助地方缓解了部分财政压力。对地方转移支付力度的增加是否有助于降低地方非税收入水平？这正是本文要探究的问题。

图2：地方财政税收收入与地方财政非税收入规模（2007——2017年）

（二）文献综述

关于转移支付，目前讨论最为广泛的是转移支付的“粘蝇纸效应”，即相比于私人收入的增加，来自上级政府转移支付的增加对地方政府支出规模的扩张有更强的刺激作用。Gramlich（1969）最早在实证研究中发现，私人收入每增加1美元，政府财政支出仅增加0.02-0.05美元，而额外每增加的1美元转移支付却能使当地财政支出增加0.3美元甚至接近1美元。若地方政府财政收支平衡（无负债），地方政府的财政支出将等于地方自有财政收入与来自上级政府的转移支付之和。故“粘蝇纸效应”还可理解为地方政府在收到转移支付后，没有或者较少将其通过减税或其他形式返还给民众，因而也是一种转移支付对地方自有财政收入决策的影响。

非税收入在我国是政府财政收入的重要组成部分。由于具有地方高度自主的特征，非税收入很好地满足了我国地方政府发展经济的动机，成为实现该支出责任的主要财力（吕炜，2021）。自2007年我国将非税收入纳入预算分类科目以来，我国地方政府非税收入经历了持续的高速增长。对于近年来我国非税收入快速膨胀的原因，现有研究主要从财政压力与地方政府竞争等方面给出了解释。王佳杰等（2014）通过构建中国式地方分权下的财税竞争理论模型并进行实证回归检验发现，更激烈的税收竞争以及更大财政支出压力会导致非税收入的上升。王志刚和龚六堂（2009）使用省级财政数据，实证发现财政收入与支出分权水平对地方财政收入中非税收入的比例有显著影响。彭飞等（2020）的研究发现，为应对“营改增”带来的财政压力冲击，地方政府加强了非税收入征管力度，加重了企业的非税负担。孟天广和苏政（2015）则发现政治晋升激励的存在使得地方政府会策略性地增强对非税收入的征管来做大财政收入。

尽管现有研究认为，由财政分权、财政竞争、税制改革以及政治晋升激励所带来的财政收支压力是非税收入膨胀的重要因素，但鲜有文献直接实证检验地方政府财力对非税收入的影响。已有研究中，谷成和潘小雨（2020）探讨了税收收入与非税收入的互动关系，发现中央减税政策的实施使得地方倾向于扩张非税收入以满足财政支出的需求。白宇飞和杨武建（2020）使用GMM模型进行实证回归，探究了转移支付与财政分权对非税收入的影响，发现对地方转移支付的增加可以抑制非税收入规模的增长，而财政分权程度的提高则会导致非税收入膨胀。

研究转移支付对非税收入的影响，实质上是在分析转移支付对地方自有财政收入的影响。目前的研究发现，同时存在两种作用相反的影响机制：税收替代效应和税收竞争抑制效应（吕冰洋和张凯强，2018）。

税收替代效应是指由于转移支付具有无偿性使得转移支付对地方政府的自有财政收入存在挤出作用。Knight（2002）通过理论模型，从选民个体效用最大化角度说明了转移支付会挤出政府自有支出（或收入）。Baretti et al.（2002）、Panda（2009）、Nicholson-Crotty（2008）、Mogues and Benin（2012）、Aragon and Gayoso（2005）、Bravo（2013）分别用德国、印度、美国、加纳、秘鲁、智利的财政数据进行回归分析，发现地方税收努力随转移支付的上升而下降。

税收竞争抑制效应则是指转移支付会削弱地方政府之间“税率竞次”的动机，从而使得地方政府的税收努力上升。Bucovetsky and Smart（2006）的理论模型说明，转移支付的财力均等化设计会在税收竞争中产生“鞭打快牛”的效果，弱化了地方政府进行税收竞争的激励。Buettner（2006）使用德国数据，利用财政收入边际分享率的不连续性（也即获得的均衡性转移支付的不连续性）进行断点回归，结果发现，尽管均衡性转移支付的增加会倾向于让地方降低税率，但对上级政府边际分享率的上升（即获得更多的转移支付）会提高地方税率，减弱地方政府间“税率竞次”的激励。Egger et al.（2010）使用了德国另一个州的数据，以1999年均衡性转移支付计算公式的调整为自然实验，也发现了均衡性转移支付对“税率竞次”的缓和作用。Dahlby and Warren（2003）使用澳大利亚州级层面的数据也发现了类似的结果。

基于以上综述，本文从转移支付的视角研究地方政府财力对非税收入决策的影响具有重要意义。一方面，本文考察了前人较少关注的转移支付作为非税收入规模的影响因素，对我国如何抑制非税收入过快增长、保障减税降费政策落实提供了可行建议；另一方面，本文使用工具变量法解决了转移支付的内生性问题，对于转移支付对地方自有财政收入的挤出效应进行了定量研究，增进了已有文献对转移支付政策效果的理解。

三、理论模型

我们参考乔宝云等（2006）研究转移支付对地方政府财政努力的理论框架，建立了一个简单的理论模型，以说明转移支付对地方政府非税收入决策的影响。

首先，我们考察一个以最大化居民福利为目标的地方政府，目标函数的设定如下：

其中，E为地方政府支出，P为保留在私人部门中的社会财富。进一步假定该目标函数的一阶、二阶导数满足地方政府通过选择要执行的非税收入水平N来最大化居民福利。

地方政府财政收入包括地方政府的自有财政收入R与来自上级政府的转移支付S。假定地方政府财政收支平衡（无负债），有：

其中，自有财政收入R可表示为税基B、税率结构t、以及非税收入N的函数：

这里，假定B与t保持不变（B＞0，t＞ 0），即地方政府无法改变税基与税率结构。

留存于私人部门的社会财富P可以表示为税基B与地方自有财政收入R之差：

由此，式（1）可重新写为：

最优化问题的一阶条件为：

二阶条件为：

对于式（6）进行比较静态分析（隐函数求导），可得：

式（8）表明，在其他条件不变时，转移支付的增加会使得地方政府降低非税收入以最大化居民福利。当地方政府无法调节税基与税率结构时，存在转移支付对地方政府非税收入的替代作用。因此，本文提出的理论假说是：其他条件不变，地方政府获得的转移支付越多，会选择征收更少的非税收入。

四、实证研究设计

为检验上述理论假说，本文选取2007——2017年省级面板数据，使用双向固定效应模型进行回归，考察了转移支付对地方政府非税收入的影响。计量模型设定如下：

其中，被解释变量Yi,t为t年i省的人均非税收入。核心解释变量pertransferi,t为t年i省的人均转移支付收入，其中，转移支付为一般性转移支付与专项转移支付之和，不包括税收返还。Xi,t为其他控制变量。回归方程中控制了省份固定效应和年份固定效应。

识别转移支付对地方政府非税收入征收的影响，面临的首要问题是转移支付具有较强的内生性，其内生性的来源可归结为以下两点。第一，转移支付制度包含了财力均等化设计，即人均财力低的地方政府会获得更多转移支付。而我们要研究的，则是地方政府在收到更多转移支付后，相应在财政收入上做出的反应。这种转移支付与地方财政收入之间的联立性（或反向因果）会使得我们对于结果的估计产生偏误。第二，一些不可观测因素可能会同时影响地方政府的非税收入与该地方获得的转移支付，例如地方政府治理水平等。这些因素可以是随时间变化的，也可以是不变的。运用固定效应模型以及选取合适的控制变量可以缓解此种类型的内生性问题。

为解决转移支付的内生性问题，本文综合吴凤武等（2013）、范子英和李欣（2014）的做法，以各省重要职位任职情况为依据，为转移支付构造了一个工具变量，该工具变量与各省的人均非税收入、税收收入水平不直接相关，只通过转移支付的分配对非税收入、税收收入产生影响，可以较好解决转移支付的内生性问题。

控制变量的选取我们参考王佳杰等（2014）、王志刚和龚六堂（2009）的研究，选择了一些同时影响非税收入（税收收入）以及转移支付的随时间变化的变量指标：

（1）地区人均生产总值。该指标反映了各地区经济发展水平和经济活动总量，通常而言，经济发展水平高、经济活动总量大的地区产生的非税收入、税收较高。

（2）城镇化率。该指标由t年i省的城镇人口除以年末常住人口计算得到。由于同一地区城镇人口在人均收入上高于农村人口，而收入越高通常带来更多非税收入，因此需要加以控制。

（3）固定资产投资比率。该指标由t年i省的社会固定资产投资总额除以地区生产总值得到。一般而言，一个地区的投资占比越高，其经济活跃程度越高，同时带来越多的税收、非税收入。

（4）非农产业结构比率。该指标由t年i省的第二和第三产业增加值占地区生产总值的比率得到。方红生和张军（2013）研究发现，地方政府大力发展第二和第三产业，推动了当地税收收入超GDP增长，且带动了相关的土地等非税收入的增长。因此，产业结构对于地区税收、非税收入的发展有着至关重要的作用。

本文采用样本的时间跨度为2007——2017年（控制变量滞后一期为2006——2016年）。起始点选为2007年，是因为2007年我国进行了政府收支分类改革，之后的一般公共预算中非税收入的统计口径一致，具有可比性。本文采用的省级财政、经济、人口数据来自历年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》，转移支付数据来自于历年《地方财政统计资料》以及财政部网站。相关指标为以上基础数据经计算而得。出于剔除极端值的考虑，本文采用去掉了西藏地区的样本后余下30个省份（不含港澳台地区）11年共330个样本，主要变量的描述性统计见表1。

表1 主要变量的描述性统计

五、实证结果及分析

（一）基准结果

表2 展示了基准回归的结果，其中第（1）——（3）列使用了双向固定效应模型进行回归，第（4）（5）列展示了使用工具变量的回归结果。

表2 转移支付对非税收入的影响

使用双向固定效应模型的回归结果（如表2的第4列所示），表明人均转移支付每提高1元，人均非税收入以1%的显著性水平下降0.256元，且该结果的数值大小与显著性在逐步添加控制变量的过程中均保持稳健。为了解决由于反向因果而引起的转移支付的内生性问题，我们使用了工具变量法进行回归。工具变量回归结果在表2的第（4）（5）列中列示。结果表明，人均转移支付每增加1元，地方政府人均非税收入会以1%的显著性水平下降0.69元。从结果上看，该回归系数的大小与不使用工具变量时有较大差异，这印证了转移支付的确存在内生性问题。

由于在地方政府财政收支平衡时（无负债），“粘蝇纸效应”还可理解为地方政府在收到转移支付后，没有或者较少将其通过减少收入的形式返还给民众。地方政府因收到转移支付而挤出的非税收入越少，“粘蝇纸效应”越强。以上基准回归结果表明，在使用工具变量排除反向因果带来的内生性后，回归结果反映出的转移支付对非税收入的挤出效果更强，“粘蝇纸效应”减弱。

（二）稳健性检验

在稳健性检验中，本文尝试使用转移支付与非税收入占财政收入的比值来替代人均金额进行回归，回归结果在表3中展示。未使用工具变量时，转移支付占比增加1%，非税收入占比显著下降0.214%；使用工具变量时，转移支付占比增加1%，非税收入占比显著下降0.552%。此回归结果从各省的收入结构角度也证明了转移支付对非税收入存在挤出作用。

表3 转移支付对非税收入的影响稳健性检验

本文还检验了转移支付对分类别非税收入的影响，结果如表4所示。本文按政府一般公共预算的非税收入分类将非税收入分为六类：专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入与其他非税收入，结果显示，转移支付对人均国有资源（资产）有偿使用收入、人均其他非税收入和人均专项收入的挤出最为明显，分别为0.218元、0.211元和0.193元，前两者在10%的显著性水平下显著，后者在5%的显著性水平下显著。这三类非税收入的征收对象通常是企业，如专项收入中的教育费附加、排污费收入，国有资源（资产）有偿使用收入中对于矿山、海域、水资源的使用费收入等等。而转移支付对非税收入中的行政事业性收费和罚没收入的影响不大，且不显著。

表4 转移支付对各类别非税收入的影响

上述回归结果表明，地方政府因收到转移支付而挤出的非税收入主要来源于企业非税负担的降低。因此，若想减轻企业的非税负担，一个好的做法是充实地方政府的财力，加大对地方转移支付的力度。地方政府由于存在为经济发展而竞争的动力，随着自身财力的增加，会自发地优先削减企业的非税负担，给企业让利以争取更快更好的经济增长。

（三）进一步讨论

以上表2——表4的结果证实了转移支付对非税收入挤出作用的存在，我们希望进一步观察转移支付对税收收入是否同样存在挤出效应，并探究这种挤出效应在税收收入与非税收入上的交互作用。

如表5第（3）列所示，从转移支付影响政府收入的途径来看，相比之下，转移支付对税收收入影响的绝对数值较非税收入更小，这说明地方政府主要通过影响非税收入从而达到调节财政收入的目的。相较于税收收入，地方政府在非税收入上拥有更大的自主权。我国的税收立法权高度集中于中央政府，地方政府一般不具备调整税率的权力，但可以自行设定部分非税收入项目及收费标准，通过调节非税收入的方式调节财政收入。一方面，财力不足地区的“三乱”现象屡禁不止，加重了企业的非税负担；另一方面，经济发达地区倾向于放松对非税收入的征管，非税收入人均金额及占比均常年维持在较低水平。这两种现象印证了地方政府在非税收入上的自主权，进一步证实了非税收入是地方政府调节财政收入、弥补收支缺口的重要手段。

表5 转移支付对税收收入的影响

如表6第（3）列所示，从转移支付对于地方政府收入决策的影响程度来看，由于每1元转移支付的增加并未相应使地方政府减少大约1元的自有财政收入（仅减少0.375元），因此，转移支付的确产生了较强的“粘蝇纸效应”，这与大多数研究我国“粘蝇纸效应”的文章中得到的结论相吻合。而Inman（2008）曾在一篇综述性文章中指出，要想得到可信的关于“粘蝇纸效应”的结果，需要找到转移支付的好的工具变量或者一个理想的自然实验，以提供一个中央政府行为的外生度量。仅依靠添加控制变量的方式来处理转移支付的内生性问题可能是不够的。由于转移支付的分配中存在财力均等化的机制，即财力充足、人均财政收入更高的地区会分配到更少的转移支付，因此，未处理内生性问题可能会低估转移支付对地方自有财政收入的挤出效应。

表6 转移支付对财政收入的影响

如表5表6的第（4）列所示，使用工具变量的回归结果表明，人均转移支付每提高1元，人均税收收入在10%显著性水平下减少0.92元，人均财政收入在1%显著性水平下减少1.61元。在税收收入方面，使用工具变量回归的结果同样存在“粘蝇纸效应”减弱的情况。这里，我们的发现与Knight（2002）是一致的。Knight使用美国高速公路专项转移支付的数据发现：未使用工具变量时有“粘蝇纸效应”，而使用工具变量后“粘蝇纸效应”则消失。因此，我国转移支付对地方政府收入决策的影响大小仍有待更多实证研究的定量检验。

考虑到转移支付对地方税收收入以及非税收入均存在挤出效应，我们进一步尝试考察该挤出效应在税收收入与非税收入的交互作用。在双向固定效应模型基础上，本文按2007——2017年各省人均非税收入均值与人均税收收入均值进行分组，各按前一半和后一半对30个省份（不含西藏及港澳台地区）分成两组，进行分样本回归。

表7实证结果显示，相较于低人均税收收入省份，高人均税收收入省份中转移支付对非税收入的挤出效应更强。而在高、低人均非税收入的分样本回归中，转移支付对税收收入的挤出均不显著。以上结果说明，转移支付对自有收入的挤出作用主要体现为对非税收入的挤出，且在人均财力更充足的地方挤出效应越强，这进一步印证了非税收入是地方政府在面临财政压力时策略性调整财政收入的工具。

表7 分样本回归下转移支付对非税收入、税收收入的影响

六、结论与政策建议

本文使用我国2007——2017年省级面板数据以及双向固定效应模型进行实证回归，研究了转移支付与地方政府非税收入的关系，得到以下结论：第一，政府间转移支付对地方政府征收非税收入存在一定的挤出作用。换言之，非税收入是地方政府在面临财政压力时策略性调整财政收入的一个工具。第二，在实证分析中转移支付有较强的内生性。当不使用工具变量时，回归结果显示，转移支付对于地方政府减少收入的作用有限，存在“粘蝇纸效应”。而当使用工具变量法处理转移支付的内生性后，回归结果显示，转移支付等额甚至超额挤出了地方政府的财政收入，“粘蝇纸效应”消失。因此，解决好转移支付的内生性问题是研究政府收支行为的关键。第三，增加对地方政府的转移支付有助于降低企业的非税负担。实证结果表明，地方政府由于获得更多转移支付而减少的非税收入，大部分来自于对企业的非税收入。这意味着加大对地方政府转移支付力度、充实地方政府财力，有助于解决企业非税负担过重的问题。

基于前述研究结论，本文提出以下政策建议：第一，适度增加对地方政府的转移支付力度。在我国面临经济下行压力与错综复杂国际局势的当下，以减税降费为代表的财税政策是释放企业活力、推动经济高质量发展的关键。更充实的地方政府财力能有效抑制非税收入的无序膨胀，切实推进减税降费政策的落实，降低企业的非税负担。第二，加快实现非税收入征管法制化、透明化。乱收费、乱罚款、乱摊派等非法筹集财政收入的手段，不仅阻碍了减税降费政策的落实，更严重伤害了地方政府的公信力。要从根本上防止地方政府通过“三乱”方式增加财政收入，加强地方人大以及公众等各方的监督，把非税收入立法与征管的权力关进制度的笼子里。第三，健全地方税体系、培育地方税源。对地方转移支付力度的增加尽管能够抑制非税收入规模过快增长，但也要避免造成地方政府对上级转移支付的过度依赖。培育地方主体税种、硬化地方政府预算约束的财税改革，可以实现在保障地方自有财力可持续增长的同时，抑制地方政府从“三乱”中汲取财政收入的短视行为。第四，积极推进四本预算统筹协调。四本预算的统筹管理能有效提高闲置财政资金的使用效率，特别是政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算之间的统筹，能够有效保障地方政府财力，稳定宏观经济。