我国突发公共卫生事件应急管理政策分析

杨 子 黄友良 王鸿蕴 然娜·阿哈提 贺楠 张欣雨 李瑞锋

北京中医药大学管理学院，北京 100029

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。2003 年，我国开始全面推进以“一案三制”为核心内容的应急管理体系建设[2]。2008 年我国应急管理体系基本建立[3]。2016 年《“健康中国2030”规划纲要》[4]等政策中“提高突发事件应急能力”“加强重大传染病防控”等内容表明了国家要积极促进完善公共卫生安全体系[5-6]。2020 年以来，国务院陆续发布文件对医院等应急管理主体的具体应急措施提出指导要求[7-10]。

关键词被提及的次数能反映文本重点内容。为分析我国突发公共卫生事件应急管理相关政策的总体导向、发展变化及特点，本研究首先通过出现高频词的文件数量来把握政策特征和导向；其次比较2008 年前后关键词词频相对排名升降，旨在探索政策发展变化和特点；最后梳理指导性政策文件中相关条目，旨在把握政策内容的发展趋势，从而为相关主体提供参考。

1 资料与方法

1.1 资料收集、整理与筛选

本研究重点分析了2003 年1 月至2021 年3 月发布的“突发公共卫生事件应急管理”国家层面相关政策；资料来源以国务院政策文件库、国家应急管理部为主，国家卫生健康委员会、国家中医药管理局、国家医疗保障局等为辅，共得到《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》《国家突发公共卫生事件应急预案》等政策共19 份。年发布文件数量见图1。

1.2 研究方法

内容分析法是一种文献研究方法，可以客观、系统、量化的分析文本[11]。ROST-CM6 是一种内容挖掘软件，支持分词、字词频统计、情感分析和社会语义网络分析等方法[12-13]，常用于政策文本分析、网络信息情感分析等研究。本研究应用ROST-CM6 和Excel 对政策文件进行分词、统计词频和词频的时序性分析。

1.2.1 词频分析 将“突发公共卫生事件、应急管理、动物疫情”等相关词语补充至ROST-CM6 软件自定义词库并剔除不符合研究内容及无意义的虚词等。以词频>100 为选取标准，统计包含这些词的政策文件数量。根据关键词表达的内容，将本研究提取的关键词按基本概念、管理主体、责任体现、服务提供和发展规划5 个维度归类[14-15]。

1.2.2 时序性分析 以2008 年为界，比较2008 年前后同一关键词词频。为避免2008 年前后文件发布数量对词频产生影响，将对比词频相对排名的变化，相对排名越小表示词频越高。

1.2.3 政策内容分析 通过阅读梳理出指导性政策文件中与突发公共卫生事件应急管理相关的条目，包括目的、各级主体职责、应完善或提升的行业及其具体措施和做法等。

2 结果

2.1 高频词的使用分析

共纳入65 个高频词，见图2。基本概念维度：“卫生”和“应急”分别有19 份和18 份文件提及。管理主体维度：“行政部门”（14 份）、“政府”（19 份）、“国务院”（16 份）等是领导主体，起指导及领导作用；“医疗机构”（14 份）是实施主体，实施具体措施。责任体现维度：通过“依法”（17 份）、“根据”（19 份）、“指导”（17 份）、“开展”（18 份）等高频词，理清各级行政部门和医疗部门的责任关系。服务提供维度：通过“传染病”（16 份）、“疾病”（15 份），“突发”（17 份）、“重大”（17 份），“措施”（19 份）、“监测”（16 份）、“报告”（18 份）、“调查”（18 份），“预防”（18 份）、“监督”（17 份）、“控制”（18 份）等高频词，分别从对象、性质、内容和目的等角度表述突发公共卫生事件应急管理的主要内容。见表1。

表1 高频词出现的文件数量

2.2 高频词词频相对排名的变化情况分析

2008 年前后关键词词频相对排名见表2，基本概念维度仍以“卫生”“应急”为主；管理主体维度中各级行政部门和医疗机构的相对排名均下降；责任体现维度“能力”“开展”的相对排名上升；服务提供维度，“食品”“中毒”的相对排名上升，服务性质方面更加强调“突发”，服务内容方面更加侧重“组织”“处置”“应急预案”和“实验室”，服务目的方面“防治”“救治”“安全”和“健康”的相对排名有所上升；发展规划维度的“建立”下降，“建设”“加强”上升。

表2 2008 年前后关键词词频相对排名变化

3 讨论

3.1 指导性文件条目内容的变化情况分析

从条目内容来看，我国突发公共卫生事件应急管理体系从建立到加强，从提升到完善，政策文件仍在不断健全。2005 年《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》[16]明确了要“建立”机制，各级疾病预防控制机构的职责，并对人员应急管理能力和保障措施做出规定。该文件的发布时间及内容与发展规划方面高频词“建立”（50 次）相一致。2009 年《关于深化医药卫生体制改革的意见》[17]运用“提高”“完善”来表述程度，可以看出当时我国突发公共卫生事件应急管理已具备较完整规模，但仍需进一步加强。另外，“充分发挥中医药（民族医药）的作用”也进一步说明中医药（民族医药）的地位逐步上升。2016 年《“健康中国2030”规划纲要》[4]中纳入“源头防控”“境内外联防联控”，防控范围进一步外延。《“十三五” 卫生与健康规划（2017）》[18]着重强调要“加强监测预警水平”“军地联防联控”“维护流动人口健康”，一是体现了从“控”到“防”的转变，二是进一步扩充了防控方式并细化了管理对象。2017 年《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》[19]对健全突发传染病防治体系做出一系列要求：要求“完善”已较为成熟的风险管控和监测预警；“提高”之前提及较少的行业领域如应急救援能力；要求“强化”应急管理科技支撑能力、“加大”科研支持力度并“建设”应急体验基地。

总体来看，政策要求各级主体积极发挥各自功能，不断健全完善各类措施，以形成多元治理网络、多元主体合作的机制[20-21]。

3.2 政策整体具有强制性、层次鲜明、针对性强的特点

词频分析表明政策整体上具有强制性、层次鲜明、针对性强的特点。强制性主要体现在责任维度，“依法”“根据”“按照”等关键词频繁出现，强调有法可依、有规定可循，各个环节均由上级部门指导。层次鲜明体现在政策制定与落实中层次分明，多以国务院为中心、地方政府为主导、各级行政部门为辅，落实以医疗卫生机构为主。针对性强体现为政策落实的对象明确指向具有突发性、重大性的传染病、动物疫情等，要求进行全方位的监测报告、监督控制。

3.3 政策导向从“控制为主”逐渐发展为“防控结合”

时序性分析表明，政策始终以卫生应急为主，政策导向从“控制为主”逐渐发展为“防控结合”，主要体现在服务内容和服务目的方面。2008 年以前，政策主要指向传染病，强调行政部门发挥主导作用，要求医疗机构采取措施控制疫情形势，处于体系的建立阶段。2008 年之后，政策指向更多公共卫生事件类型，行政部门主导作用稍弱化，更注重医疗卫生机构的应急能力，更侧重编制应急预案及应用实验室检查手段，更加突出“防治”，弱化“控制”[22-25]。

3.4 政策内容呈现多行业共同支持，多主体共同发展的趋势

政策内容分析表明指导性政策呈现多行业共同支持，多主体共同发展的趋势。随着政策不断发展完善，涉及行业从应急处置扩充到风险管理、监测预警、检验检测、联防联控、科技攻关、模拟实验等；服务主体纳入财政、军队、生物实验室、口岸等；服务手段扩充了流行病学调查、中医药、生物检测、模拟仿真技术等。政策内容在纵向上更加深入、更加专业；横向上关联主体更广泛、手段更健全，参与应急管理的人员构成从专业医疗卫生人员、行政人员、应急救援人员扩大到科研人员，并朝着全民化发展[26]。

本研究主要分析了国家层面政策文件文本，各省（区、市）的文件及其实施效果有待进一步分析。目前我国应对突发公共卫生事件的水平已有较大提升，但相关主体仍需始终坚持“卫生”“应急”为核心，始终重视政策指导，不断提高应急能力和应急意识，始终坚持维护人民生命健康安全。