对地方政府投资领域资金使用效果的思考

牛国良，张 蓓

(1.北京经理学院，北京 100102；2.北京经济管理职业学院，北京 100102)

近年来，各地审计机关发现政府投资领域在项目程序履行、工程施工、资金使用、绩效发挥等方面还存在问题。文章是在对地方政府投资资金使用状况典型调研并掌握一手案例和数据的基础上，梳理、提炼、总结而成。

1 政府投资项目管理改革主要措施及取得成效

近年来，各级政府投资项目规模逐步增长，投资速度逐步加快，管理改革逐步深化，项目目标逐步明确，建设程序逐渐规范，有效激发社会资本的投资活力，政府投资效果日益显现：一是加强了制度建设，对政府投资项目入库、审批、建设、竣工结算提出明确要求，逐步探索建立覆盖全过程、全周期、全口径、全计划的投资项目管理体制和运行机制；二是逐步规范项目的运作流程和机制。从项目的征集、统筹、报批、任务分解、调度、督办、考核等全环节建立了明确的运作机制；三是严格项目资金评审。严格按照设计概算实施项目建设，全面实施预算绩效管理，切实唤醒并激发了绩效管理责任主体意识，有效提高财政资金的经济效益、社会效益和生态效益。

2 地方政府投资项目管理存在的问题分析

在对政府投资管理和审计情况调研中发现，政府投资项目的决策、组织、管理、实施等方面还存在一定问题，影响了其经济效益、社会效益和生态效益的充分发挥。主要表现在以下方面。

2.1 项目决策不科学，可行性研究流于形式

调研中发现部分政府投资项目立项前未开展项目的实地调查，项目缺乏翔实的数据支撑，从而影响投资的决策质量。部分项目表现出建设单位争取更多资金的目的更明显，对项目建设的必要性及经济性的分析不严肃不认真，这是造成建成后实际使用效果不佳的最大原因。

2.2 前期工作不到位，项目基础不扎实

有的项目设计方案把关不严，项目推进中出现不合理、不科学、漏项问题，导致项目后期需进行方案变更、资金调整，影响手续办理或实施。有的项目设计存在严重缺陷，建设地点规划及图纸存在误差，需要重新设计。有的项目未深入核实土地性质、地上物属性、历史遗留问题等情况，未充分考虑周边环境因素，造成群众不满影响施工进度，后续土地手续办理、地上物腾退等关键节点出现梗阻。有的项目概算编制不科学，甚至有些项目已完成施工但其前期建设应办手续却仍在办理中。

2.3 项目管理形式多样，管理水平良莠不齐

目前存在多种项目管理形式，有的项目建设单位为行业主管部门，有的部门按照代建制实施，还有一些项目由建设单位临时抽调人员管理项目工作，项目单位重视程度不够，积极性不高，专业人才匮乏，管理经验不足，项目推进困难；未能实现项目的综合统筹管理，相关基础工作、前置条件等未提早准备，导致编制慢、要件不齐，不具备按时上报条件，影响手续办理；对面临的问题预判不足，且出现问题未有效发挥统筹协调作用；合同管理不规范，合同制定中存在问题突出；施工过程中对批复内容进行变更，导致超概算问题，增加财政负担，或是为避免超概算，多批少建、高标低建，导致项目无法按计划竣工决算；施工组织、现场监管不到位，施工进展缓慢，造成重大节点工期或最终工期滞后，影响工程竣工和交付使用；部分项目推进缓慢，导致开工时间延后，年度工程量减少，所需资金减少。

2.4 政府采购和招投标管理不严格，廉政风险加大

部分项目单位不重视政府采购工作，招投标管理流于形式，虽然工程投资规模已达到政府采购标准，却采用直接委托方式确定施工单位，未做到应采尽采。部分工程未在规定时间内订立施工合同，中标通知书发出时间与施工合同签订时间超出规定的间隔周期；招标文件内容前后矛盾、评标审查过程不规范。施工单位在工程投标报价中利用不平衡报价的方法，在控制总投标报价不变情况下，在工程结算时提高工程量变更较大的工程内容单价、降低工程量变更较小的工程内容单价，以获取更大利润。

2.5 资金管理和财务核算不规范，项目成本管控效率低

在资金管理方面的问题有：部分项目设计不完善，对建设成本与运营成本缺乏统筹考虑，概算编制不准确。部分项目单位未按照合同约定进行工程款拨付，有的预付款比例偏高，导致工程价款拨付对项目进度的制约作用形同虚设。部分项目未按照合同约定预留质保金，未收取农民工工资保证金，未将结余资金及时上缴财政。

在财务核算方面的问题有：一是工程建设项目未单独核算，无法从账面中直观了解各个项目收支情况。二是财务核算不规范，使用的记账科目不准确，尚未发生的业务提前确认支出。三是支出依据不充分，有些支出未附单位内部费用报销单，审批手续不完整。

2.6 竣工结算不及时，超概算时有发生

部分单位在项目实施过程中，竣工材料未同步管理归档，竣工结算资料送审不及时、材料不完整。部分项目因前期审批手续不齐全、未履行招投标程序、结决算超概算预算等因素导致项目完工后无法及时办理竣工验收及财务决算批复。有的单位竣工结算质量较低，过高估算，水分较大，程度不同地存在着部分工程记录不真实、现场签证、虚增项目内容或工序、违规提高取费标准，进而多计工程造价等问题。

2.7 项目管理服务不到位，影响项目顺利推进

除了项目单位方面因素外，一些其他因素也影响项目推进：一是设计单位不专业，项目评审周期长。部分设计单位为追求高额设计费，方案设计不规范，投资造价超标准；评审过程不配合，提供材料深度不够，提供时间不及时，影响项目评审周期。二是审批部门效率低，手续办理周期过长。三是行业部门监管不到位，落地项目问题多。部分行业主管部门监管缺位，比如项目未办理征地及施工许可手续即开工建设，导致施工过程缺乏有效监管，造成质量、安全和投资超概算隐患。

3 进一步加强和改进政府投资项目管理的对策

3.1 完善项目决策机制并健全监督和责任追究机制

一是要建立地方政府投资项目的科学决策机制，避免主要负责人草率的个人独断，强化集体研究程序和决策的公开透明，确保投资项目决策本身的合规合法。二是项目决策要充分论证，合理确定建设规模，要对项目方案进行多种比选，优中选优。三是全面严肃认真开展政府投资项目绩效评估，将项目建成效果与策划报建进行情况对比分析，强化评估结果运用，应与决策者政绩考核挂钩。四是健全政府投资项目监督和责任追究机制。强化合同审核、组织管理、工程实施、资金使用、财务核算诸环节的源头管控，有效治理政府投资领域违法违纪的高发频发问题，确保风险防范安全到位、财务信息真实完整、资金使用合法高效。

3.2 夯实项目前期工作，严格履行基本建设程序

一是围绕区域功能定位，紧扣投资方向和政策导向，结合地区实际和发展需要，统筹、谋划政府投资项目储备。二是全面提升项目前期调研和设计工作质量，严格执行相关标准及规范，综合平衡一次性投资和后期运维刚性需求，认真核实土地性质，科学预判地上物腾退规模及难易程度，合理规划项目前期手续办理、征地、拆迁、招投标、建设等重要时间节点，加强项目评审和监管工作。三是切实履行项目基本建设程序，严格执行项目建设“法人制、招投标制、合同管理制、监理制”要求。

3.3 明确责任主体职责分工，加快项目实施进度

一是建立健全政府投资项目法人责任制，对政府投资项目加强全程监管，积极探索和完善政府投资项目的各种具体模式，坚持建设、管理和使用相分离。二是项目单位要坚持“一把手”负总责、亲自抓，分管领导具体落实，完善目标责任制。三是审批部门要提高认识、优化服务，对前置性手续“抢着办”、关键性手续“盯着办”、控制性手续“领着办”，切实做好下沉服务，帮助企业完善手续。四是住建部门统筹征地拆迁整体工作提前做好部署，解释宣传征地拆迁政策，并做好各部门年终征拆工作绩效考核；属地政府要切实履行主体责任，以“拔钉子”精神逐个解决征拆难点。

3.4 强化政府采购执行管理，认真履行招投标制度

一是增强招标、投标、政府采购程序和行为的合规性。严格执行相关法律法规，公开确定勘察、设计、施工、监理单位。二是强化程序监督，监管部门要认真履行职责，积极推动招投标平台建设，从招标公告发布、招标文件制定、评标办法选取、专家评委抽取到投标、资格审查、开标、定标、合同签订等各环节进行全过程、全方位监管，提高招标过程的透明度。三是坚决打击违法违规行为，严防围标串标、量身私定招标条件、规避招标投标、明招暗定走过场等情况发生。

3.5 加强项目成本管控，切实发挥财政资金使用效益

一是严格执行投资概预算。控制项目投资的严格依据是核定的投资概算，不得随意突破概算标准。二是项目单位严格按照项目工程和征拆季度节点手续进度及资金支出进度，加强项目管理，专班蹲点，驻场推进，靠前部署、及时处理有关重点难点问题，加快项目推进力度，既要避免资金滞留，也要防止工程资金在结算审计之前超比例拨付。三是严格执行工程变更审批程序，严禁对设计方案随意变更，确需变更的，要严格履行报批程序，为项目顺利决算做好基础工作。

3.6 及时办理竣工决算，加快项目投用转固定资产

一是项目单位加强监督管理，统筹项目建设、验收、运营一体化推进，随施工同步准备好竣工验收材料，严格按照该预算批复内容实施、申报。二是住建、规自、财政部门牵头组织协调竣工验收、结决算评审过程中出现的问题，强化配合，做好沟通，加快项目评审进度，尽早拨付尾款。三是着力解决政府投资项目建设相关历史遗留问题，推动未建成项目继续实施、已建成项目转为固定资产。

3.7 探索服务单位管理机制，提高项目全过程管理能力

一是借助专业力量，有效提升项目全过程管理能力。依据项目情况和建设单位的自身管理能力，研究通过公开招投标等形式选取第三方专业公司对工程项目进行全过程委托管理。二是完善管理体系，严格设计管控。提高设计单位过失成本，对因设计问题延长评审周期或造成投资超概算的，由项目单位直接扣罚一定比例设计费。三是加强政府投资项目服务机构监督管理，进一步提升可行性报告的评估单位、勘察设计单位、工程咨询公司等工程服务机构及从业人员的职业操守和职业道德。